环境法实施机制创新| 刘佳奇：论流域管理法律制度的实施机制

刘佳奇湖南师大社科学报 2022-04-25

欢迎关注“湖南师大社科学报”

作者简介

刘佳奇

辽宁大学法学院副教授、硕士研究生导师。辽宁大学环境资源与能源法研究中心主任，入选辽宁省百千万人才工程计划，荷兰乌德勒支大学、美国南佛罗里达大学访问学者。中国法学会环境资源法学研究会理事（教学研究专业委员会委员），盘锦市政府法律专家库成员，营口市人民政府行政立法咨询专家。

近年来，主持国家社科基金、辽宁省社科基金等各级、各类科研项目十余项；参编教材一部、出版专著三部（含合著两部）；在《中国人口·资源与环境》《法学评论》《政治与法律》《法学论坛》等期刊发表学术论文20余篇；参与了《水污染防治法》《土壤污染防治法》《长江保护法》《湖北省湖泊保护条例》《沈阳市黑臭水体管理规定》《沈阳市再生水利用管理办法》等立法研究和论证工作。主要研究领域为环境立法、环境行政法、循环经济法。

论流域管理法律制度的实施机制

核心提示

实施机制是将流域管理法律制度优势转化为流域治理效能的关键。然而，无论是传统的“分部门、分级实施模式”，还是现行的“流域与区域相结合实施模式”，均难以充分适应流域空间对实施机制的特殊需求。当前，以流域综合管理为内容、以强化流域层级管理和地方各级政府统筹为重点的“分级、分区域综合实施模式”，是对现行实施机制的“升级”，可作为未来流域管理法律制度实施机制的发展目标。具体可通过重塑流域管理机构、强化地方各级政府的责任、以部门间的整合式执法代替单一式执法加以实现。

内容精选

制度的实施机制是制度实施过程中内部各要素间有机结合而形成的内在关联和运行方式。具体到流域管理法律制度，其实施过程中的内部核心要素主要有二：其一是实施主体，亦即依法从事流域管理的相关行政主体；其二是相关行政主体依法实施的有关具体流域管理权。因此，流域管理法律制度的实施机制，核心在于有关实施主体及相关管理权的关系和运行方式。

一、流域管理法律制度实施机制的历史起点与现实基础

第一，1988年《水法》尽管实现了水资源管理的法制化，但是我国长期沿袭并为该法所确认的实施机制即“分部门、分级实施模式”却存在种种弊端。一方面，分部门实施导致“九龙争水”，导致流域水资源的多元功能间难以相互兼容甚至是减损或丧失。另一方面，分级实施中流域层级缺失，与满足流域空间系统性、整体性需要的分级间明显存在距离。

第二，2002年《水法》修改中最大的亮点之一，莫过于确立了流域与区域相结合的法律制度实施机制。但是，这种模式仍存在较大缺陷。一方面，流域层级实施的弱化、虚化，导致事实上形成了中央与地方条块分割、以流域内各行政区域实施为主的状态。另一方面，区域实施的自利化、封闭化，使得不同地方政府之间在实施机制中本质上呈现出一种零和博弈的关系。

二、流域管理法律制度实施机制的发展目标

基于对流域属性认知的不断深入，加之对流域立法和流域管理实践经验的总结，我国流域管理法律制度的实施机制有了进一步的创新和发展，为改进和完善“流域与区域相结合实施模式”提供了样本和契机。概言之，其未来的发展目标可以被定位为“分级、分区域综合实施模式”。

（一）纵向上的分级实施

“流域与区域相结合实施模式”在分级实施中的主要问题在于未能厘清流域管理机构的定位及具体管理权，导致流域层级在实施机制中未能充分发挥其应有的作用。而《黄河水量调度条例》《太湖流域管理条例》等立法的新发展、新实践说明，流域管理机构作为代表流域层级实施法律制度的主体，其在实施机制中的地位不可或缺且日益突出。不仅如此，其在实施机中的具体管理权也完全可能在《水法》的基础上得到进一步的细化和充实。

（二）横向上的分区域实施

与“九龙治（争）水”不同，分区域实施强调地方各级政府对流域管理法律制度的统一、统筹实施。具体而言：首先，将实施流域管理法律制度的权力“打包”交由流域内的一级地方政府。进而，在完成权力的初次分配后，由该级地方政府结合区域内的管理实际完成权力的二次分配，即统筹安排不同地区、部门等分配和完成具体的实施目标、任务、措施等。继而，下级部门、政府在上级政府的统筹安排和协调下，具体实施各项指标、分解相关任务。最后，再由中央或上级政府通过签订责任状、考核评价和相应的奖惩问责机制对其下级部门和政府的实施情况层层加以监督。

（三）内容上的综合实施

无论是国外流域管理的新实践，还是我国流域管理法律制度实施机制的新发展，都证明了现代意义上的流域已不仅是水文学上的水系空间，更是一个复杂的“社会—生态系统”，涵盖人口、环境、资源、经济、文化等诸多要素。与之相适应，流域管理法律制度也从传统的水资源管理，拓展为可涵盖流域国土空间的规划与管控、流域水安全保障、流域生态环境保护和修复、流域水环境质量改善、流域涉水资源的可持续利用、流域文化传承与保护等在内的综合性内容。而制度内容的拓展必然传导至实施机制，使得实施内容也具有更大范围的综合性。

三、流域管理法律制度实施机制的完善路径

（一）以流域管理机构作为分级实施与分区域实施的交互节点

未来流域管理机构的定位不应仅为某中央部委下属的事业单位或派出机构，而应是由法律授权、代表流域整体利益的法定主体。其功能也不应局限于对行政相对人的监管，更需要协调流域管理所涉多元主体及多元利益。具体而言，其在实施机制中的主要作用应在于：其一，通过政策、规划、区划、行动方案等“顶层设计”，统筹流域综合管理。其二，通过相应的协调机制，协调区域之间的利益诉求。其三，通过开展流域监测和建立信息平台等，为流域管理提供服务。其四，针对流域空间的特殊情况赋予其必要的具体管理权，对部分跨部门、跨区域的流域性事务依法实施必要的直接管理。其五，参与对地方政府流域管理的目标考核评价。

（二）强化流域内地方各级政府的责任

为确保各级地方政府在流域管理法律制度的实施中“负总责”，督促其在本区域内实现综合施策、统筹协调，必须在对流域地方各级政府的制度激励中加强对流域综合功能尤其是流域生态环境功能的目标考核。不仅如此，对地方政府问责时“板子”不能只打在某些职能部门和直接责任人身上，还必须“打在”党政主要负责人身上。

（三）以部门间的整合式执法代替单一式执法

首先应明确各级、各类政府相关部门在实施流域管理法律制度过程中的基本权力（责任）划分，这是保证各部门实现依法履责，进而在执法过程中不缺位、不越位、不错位的前提。在此基础上，有关部门间不应再纠结于所谓的“主管与分管”，而是在本级地方政府的组织和领导之下，根据自身的功能定位和职权范围适时、适当、适度参与流域事务的具体执法活动。

文献引用格式

刘佳奇.论流域管理法律制度的实施机制[J].湖南师范大学社会科学学报,2021(02):51-59.

本文刊发于《湖南师范大学社会科学学报》2021年第2期环境法实施机制创新栏目。此为简写版，参考文献从略。

欢迎投稿

《湖南师范大学社会科学学报》

http://hnss.cbpt.cnki.net

《湖南师范大学社会科学学报》

国家社会科学基金资助期刊

中文社会科学引文索引（CSSCl）来源期刊

国家期刊奖百种重点期刊

全国中文核心期刊

中国人文社会科学核心期刊