环境法实施机制创新| 张宝：我国环境公益保护机制的分化与整合

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作者简介

张宝

中南财经政法大学法学院副教授、硕士生导师，经济法学系主任，兼任中国法学会环境法学研究会理事、湖北省法学会环境资源法学研究会秘书长、湖北法院环境资源与公益诉讼审判咨询专家等。

主要从事环境法与传统法领域的交叉研究，尤其关注环境侵权、环境规制与环境司法等议题。独著《环境规制的法律构造》（2018）、《环境侵权的解释论》（2015），合著《侵害与救济：环境友好型社会中的法治基础》《环境污染责任：案例与争点》 《环境铅镉污染人群健康危害的法律监管研究》等著作十余部；在《现代法学》《人民日报（理论版）》等刊物上发表论文四十余篇，其中多篇被《新华文摘》《中国社会科学文摘》、人大复印资料等全文转载或摘编；主持国家社科基金项目两项，国家社科基金重大项目子课题两项，司法部、中国法学会等各类项目二十余项；获第十五届“挑战杯”全国优秀指导教师奖、首届阿里巴巴撷英环境法青年优秀人才奖等奖励十余项。

我国环境公益保护机制的分化与整合

核心提示

我国在环境公益保护上已经形成了“公私并行、六诉并存”的架构。由于适用对象和建制功能的趋同，这一架构在织密环境公益保护之网的同时，也带来了法理与适用上的冲突。其症结在于，立法和司法实践在推进各项制度时秉承了还原主义的思维，过于强调问题导向而忽视了制度的定位与衔接。从整体、系统的角度看，在解释论层面，应基于如何有助于理顺行政与司法的关系以及如何有利于实现环境公益保护的目的，理顺各类公益保护机制的适用关系；在立法论层面，在平衡环境公益保护事理与法理的基础上，将行政规制限定于行为责任，生态环境损害的填补和修复则归属民事责任解决。同时，不宜在刑事案件中直接判决被告人承担修复责任。

内容精选

我国现行的环境公益保护机制同时涵盖了行政规制、民事索赔与刑事诉讼等三种路径。这种制度安排，织密了环境公益保护之网，但也增加了法理和适用冲突的可能性。从现有研究来看，学界关注的焦点主要是各类民事索赔机制的衔接、政府集监管权与索赔权于一身的悖论、民刑诉讼衔接的顺位规则等问题，对环境公益保护为何呈现多种形态的根由以及如何厘清各类环境公益保护机制的关系秩序还缺乏深入爬梳，尚有进一步研究之必要。

一、“形异神似”：环境公益保护的路径分化及其本质

（一）环境公益保护机制的流变与分化

我国当前环境公益保护机制的主要渊源分为公、私法机制。公法机制主要是行政规制和刑事诉讼构成，其中行政规制包括行政处罚、行政命令以及行政强制，并由检察机关提起环境公益诉讼制度作为监督。在私法机制上是由环境民事公益诉讼和省级、市地级政府生态损害赔偿构成。

（二）环境公益公私保护路径的功能趋同

环境公益的两条保护路径在针对损害填补的责任机制上具有高度趋同性，主要表现为：第一，二者的立法目的均是为了建立对生态环境损害的填补和修复责任；第二，二者的归责基础均需以违反公法管制规范为前提；第三，二者在程序设计上均以修复优先为导向；第四，二者在责任承担上均奉行损害担责原则。

出现上述功能趋同而又公私分化的应对机制，一方面源于环境立法中公法应对机制的不完善，以及环境执法过度依赖罚款、“以罚代管、以罚代治”现象突出等问题；另一方面则源于法院奉行的强职权主义立场。

二、“公私并行、六诉并存”的逻辑与经验困境

（一）行政规制程序的限缩和虚化

我国通过相关立法构筑了“专责机关—管制规范和标准—监督检查—违法矫正”为主线的环境行政规制体系。在这套规制体系中，违法矫正的对象究竟仅指向违法行为、还是也包括了由此造成的生态环境损害，应视相关立法有无具体规定而定；而一旦作出规定，根据职权法定原则，专责机关不仅不能超越法律行使职权，同时也不能限缩法定的职责，否则将可能构成不履行或者不正确履行法定职责，成为行政（公益）诉讼的被告。但是，在行政机关也能作为原告提起生态环境损害赔偿后，由于法院在受理行政机关提起的生态环境损害赔偿之诉时不会对是否存在行政机关不依法履行职责的情形进行审查，将可能导致行政机关直接放弃行使上述职权对损害进行矫正，转而采取民事责任体制依托法院进行救济，从而导致行政规制程序在应对生态环境损害上的虚化。

（二）各类诉讼程序的断裂与脱节

从现行制度安排来看，在各类程序的衔接上，明显还存在碎片化和难以周延之处。主要问题有：

一是刑事程序的适用难题，二是行政索赔优先可能挫伤社会组织提起诉讼的积极性，三是对生态环境损害赔偿磋商与公益诉讼的衔接缺乏安排，四是政府索赔性质不清可能压缩环境行政公益诉讼的空间。

三、环境公益保护的事理与法理

环境公益保护机制上分化的症结与根源，在于长期以来法律在对待环境问题上的还原主义思维。还原主义思想对环境法的影响折射到环境公益保护上，一是在相当长的时间内，环境公益都被视为一种反射利益；二是当传统法律部门在回应环境问题时基本上都是试图在自己的场域内解决环境公益保护问题；三是在法院内部，环境案件以其性质被归类为民事、刑事和行政案件，由不同审判庭依不同诉讼程序分而审之。因此要理顺当前诸多环境公益保护机制的关系，就需要超越还原主义，以系统的视角对环境公益保护进行整体考量，方能作出妥当的安排。

基于不同的法治传统，不同国家和地区对于行政与司法在公益保护上的关系则有不同认识：大陆法系认为行政机关是公共利益的首要维护者，当公共利益遭受侵害时，首先应由负监管职责的行政机关履行职责，同时辅以对违法或怠于履行职责的行政机关提起行政公益诉讼的制度设计；而英美法系只能通过民事诉讼的程序来实现公益保护的目标。晚近以来，大陆法上单纯依靠公法手段保护环境公益的做法开始有所松动，比如主张发挥民事责任的日本现行生态环境救济及法国的生态环境损害请求权。

由此可见，生态环境损害救济是以行政为中心还是以法院为中心并不具有先后、优劣之分，但一旦选定，通常不会做出行政机关同时兼具监管权与索赔权的制度安排。

四、超越还原论：环境公益保护机制的整合与适用

（一）立法论层面环境公益保护机制的整合思路

在立法论层面，我国面临三种选择：一是废止环境立法中针对生态环境损害补救的行政手段，将行政机关在公益保护上的职责限定于对污染环境或破坏生态行为的预防和阻止，生态环境损害填补则归属民事责任；二是在《环境保护法》上确立行政机关预防、阻止和修复生态环境损害的一般条款，并以检察行政公益诉讼进行监督，同时取消行政机关提起民事索赔的权利，保留社会组织和检察机关提起环境民事公益诉讼的权利；三是废止民事责任的规定，将生态环境损害的填补全部交由公法手段完成。

在我国现行法律规定的行政规制手段确实有其局限，并且在《民法典》已经确立生态环境损害责任，以及行政机关作为赔偿权利人已为法律和重大改革文件所确认的背景下，宜采取第一种方案。但无论何种思路，在立法已经对生态环境损害救济作出规定后，不宜再允许刑事案件中直接作出被告人需承担修复责任的判决，而应当由检察机关在满足条件时提起附带民事公益诉讼。

（二）解释论层面环境公益保护机制的适用关系

在立法修改确立前述模式之前，为促进环境公益保护机制的统一适用，需要克服环境公益保护中的碎片化状况，理顺不同公益保护机制的适用关系。一是将行政机关提起生态环境损害赔偿限定于穷尽行政权的情形。二是应区分情形处理行政索赔与公益诉讼的关系。三是限定刑事附带民事公益诉讼的适用条件。

一个可供思考的方向是，在当前各地大力推进环境资源案件跨区域集中管辖和归口审理的背景下，应探索建立实质的“三审合一”机制，在一个程序内同时解决同一行为触发的多种责任。

文献引用格式

张宝.我国环境公益保护机制的分化与整合[J].湖南师范大学社会科学学报,2021(02):41-50.

本文刊发于《湖南师范大学社会科学学报》2021年第2期环境法实施机制创新栏目。此为简写版，参考文献从略。

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