王利明&王旭：加快公共卫生重点领域立法

依法治理是实现我国公共卫生治理现代化战略意图的重大考虑，也是补齐从这次防疫工作中暴露出来的制度短板的紧迫工作，我们只有统筹法治与改革，加快公共卫生治理工作中的重点领域立法，通过推进立法切实增强治理效能，才能实现国家公共卫生安全的长治久安。

第一，尽快制定管长远、定框架、指方向的国家制度基本法律。从这次防疫工作中我们发现，“不谋长远者不足以谋一时”，我们需要对法律体系中一些重大国家制度进行战略性完善，否则必然在具体工作中表现出短板和问题。基于战略意图，有必要重点抓紧制定《生物安全法》和《紧急状态法》，前者防止技术性源头污染，后者避免制度失灵引发社会次生伤害。统筹技术和制度，是实现我国公共卫生治理现代化的长远战略设计。

全球化流动和工业文明的复杂技术以及人类对生物环境的不当利用，都日益加剧生物界对人类社会病毒侵入的风险，利用生物进行化学试剂实验开发等活动也引起生物材料不当接触、保管、泄露、利用等危害。因此，必须从技术源头通过制定《生物安全法》规范，限制我们与生物有关的市场交易行为、生活消费行为和科研产业转化行为。《生物安全法》应该建立起全环节、多领域、多层次的法律框架，对生物与社会相互影响的各个风险点进行分析并设定权利、义务和责任进行风险控制。法律可以考虑从一般人群和特殊人群（例如相关政府部门、科研人员、其他机构）两个方面设定确保生物安全接触、利用、交流、处置的基本原则、基本制度、基本程序和基本责任，实现对生物安全维护的全覆盖，防止源头污染。

《紧急状态法》是实施我国宪法上规定的紧急状态国家制度的基本要求，从这次防疫工作看，有必要将处于紧急状况的突发公共事件进一步通过立法规范化、制度化与程序化，有条不紊开展危机管理工作，避免引发社会次生伤害。现有的《突发事件应对法》并不能代替《紧急状态法》。这是因为：

一是法律地位不同。《紧急状态法》是宪法性法律或者说是国家制度法，调整紧急状态下各个国家机关与公民以及这些机关之间的关系，属于宪法性法律或国家法领域；《突发事件应对法》仅仅调整行政主体与公民的关系以及行政主体的相互关系，属于行政法律部门。二是立法目的不同。《紧急状态法》的立法目的侧重实现国家紧急状态下公共利益与公民权利的平衡，既有管制的一面，更有权利保障和充分救济的一面。《突发事件应对法》的立法目的更多是建立预防与应急的基本框架，确保应急处置的有效有序。三是规范对象不同。紧急状态不同于突发事件。《突发事件应对法》第69条仅仅从事件的危害程度和应对能力两个要件来区分二者是不全面的，紧急状态是一种国家或局部整体秩序与多种价值受到冲击的状态，它不仅仅涉及应对能力，从法治思维来说，根本上涉及应对权限和应对程序，涉及通过法律来统筹兼顾社会秩序各个方面的合理安排和资源配置。在这个状态里不是只有严格管制，还有公共服务、国家责任等大量内容。

当然，二者的规范内容也不同。《突发事件应对法》从条文来看主要是实体规则，侧重规范体制机制与具体管制措施，《紧急状态法》还必须对大量正当程序规定作出安排。《紧急状态法》的调整范围是自宪法规定的国家机关宣布全国或局部进入紧急状态到有权机关宣布状态解除的全过程，立法应该重点解决宣布和解除紧急状态的条件，紧急状态的分级（全国与局部）分类标准，宣布或解除进入紧急状态及动态调整相应级别的程序，紧急状态下开展相应公权力活动的主体、权限、内容、形式、程序，紧急状态下悬置公民有关权利或暂停适用某些法律条款的条件，紧急状态下公共管制与公共服务的基本内容以及对承受特别牺牲相关主体的国家责任（包括赔偿、补偿、救助、社会保障等）。

第二，尽快修改传染病防治和突发公共事件应对的框架性和专门性法律，提升法律的体系性、一致性、操作性和科学性。从这次防疫工作来看，有一些重点工作需要推进：一是进一步优化体制机制。“统一领导、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急体制还需要进一步完善和明确，中央政府与地方政府、地方政府内部各个层级、政府与社会力量等关系还需要进一步理顺。尤其在2018年党和国家机构改革后，我国建立了相对统一集中高效的应急管理体制，设立了中央和地方的应急管理部门，但目前突发公共卫生事件和社会公共安全事件根据《突发事件应对法》，分别由特定部门负责，如何协调应急管理部门与这些部门的关系，如何确保全国统一的应急管理标准在不同领域都有效统合，还需要进一步通过法律修改来明确。同时，还需要进一步明确不同危机管理部门的权责和具体工作范围。例如，从中央到县级以上地方设立的应急指挥部，其在法律上的地位、权力，与同级政府的关系。二是进一步提升法律的一致性。对于相关法律之间规定有冲突、存在隐性法律漏洞的地方要有效填补，梳理《传染病防治法》与《突发事件应对法》与将来《紧急状态法》的逻辑关系，防止在各自规范领域出现重叠、交叉的时候发生冲突。三是在总结此次防疫工作经验教训的基础上，进一步完善实践中运行效果不佳的制度。例如，完善信息管理制度，明确不同信息获取主体之间的权限和责任，细化信息搜集分析、报送、通报、发布的程序性规定，明确区分“预警发布权”和“疫情发布权”，前者应该建立分散响应机制，后者可以适当高位集中与协调。法律修改还应该规范中间行政组织（如社区、物业管理部门、保安公司、企事业单位）在突发事件应对中的权限、责任与工作程序，防止突发公共事件应对中的标准不一、地方恶性竞争与公权力无序社会化。四是完善公民权利保障和公权力行使程序的条文规定，有必要明确建立公权力行使指南、手册、裁量基准等制度，统一规范各地各级的行为，有必要建立突发公共事件应对下的公民权利临时性紧急救济与保障制度，发挥司法机关定分止争、保障人权的积极作用。

第三，尽快通过法律修改增强传染病防治和突发公共卫生事件相关法律的支撑、配合作用。重点可以考虑以下工作：一是抓紧修改《野生动物保护法》。尽管前一段时间全国人大常委会作出了具有法律效力的相关《决定》，但其目的主要是为了有效应对此次疫情的突发情况，其在性质上属于人大常委会的立法性文件，在《决定》出台后，仍然应当全面修订《野生动物保护法》，以立法的形式对《决定》的内容加以确定，统筹法治与改革。二是在相关法律领域进行制度创新，正在编纂的民法典应当在总结防疫经验的基础上，进一步修改相关规则。例如，合同编有关情事变更、不可抗力等规则的适用情形、适用关系以及法律效果等，需要进一步明确。再如，民法典应当进一步强化对个人隐私与个人信息的保护，以及应进一步完善征收、征用的规则。物权编里创设的居住权等他物权在紧急状态或突发情况下如何有效保障也值得考虑。正在修改的《行政处罚法》也可以考虑状态责任的设定问题，对于非违法行为人是否需要在特定状态下承担以及承担何种程度的行政法责任值得进一步思考。最后，还可以在将来新制定的其他法律中注意突发公共事件状态下的法律关系调整，例如对于疫情期间故意隐瞒接触史、故意隐瞒行踪等不诚信的行为，是否可以在社会诚信立法中加以制裁，这些都可以统筹考虑。

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（作者系中国人民大学常务副校长、教授；中国人民大学法学院教授）

来源：《中国社会科学报》

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