呼吁| 王旭：艰难时刻理性反思如何依法全面履行政府职能
论依法全面履行政府职能
王旭 | 文
作者系中国人民大学法学院教授、博士生导师，研究方向：宪法学与行政法学。原载马怀德主编：《行政法前沿问题研究》（中国特色社会主义法治理论系列研究生教材），中国政法大学出版社2018年版。文章原标题为《论依法全面履行政府职能》。
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……
一、依法全面履行政府职能的背景与法理
（一）依法全面履行政府职能的新时代背景
行政职能是指政府或其他行政组织承担的公共事务及应履行的行政职责。行政职能要解决的是政府的权力边界，即政府做什么，社会承担哪些事务，市场承担哪些工作，个人有哪些自由。政府职能是行政职能的主体部分，转变政府职能则是伴随着中国不断调整政府与市场、政府与社会的关系，而自改革开放以来面临的历史课题。
如何在一个超大型的民主国家实现“合法行政”与“良好行政”的双重目标，既确保政府始终在法治的轨道上履行职责，完成公共事务，又提升治理绩效，不断提升公共管理和服务水平，可以说是新时代中国特色社会主义法治建设的重点。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从全局出发，把转变政府职能作为深化行政体制改革的核心，把简政放权等改革作为供给侧结构性改革的重要内容，多次做出重要部署，提出明确要求。党的十八届二中全会指出，转变政府职能是深化行政体制改革的核心。党的十八届三中全会强调，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，关键是转变政府职能。党的十九大报告明确提出“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。
政府依法全面履行职能，正确认识政府的角色、权限和规模，也构成了习近平新时代中国特色社会主义思想，尤其是执政党领导的自我革命与社会革命、国家治理体系与治理能力现代化和现代化经济体系等重要理论的有机组成部分。
1.依法全面履行政府职能的本质是执政党自我革命与社会革命的逻辑展现
习近平总书记在学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神研讨班开班式上指出：“新时代中国特色社会主义是我们党领导人民进行伟大社会革命的成果，也是我们党领导人民进行伟大社会革命的继续，必须一以贯之进行下去。”我国政府的行政职能是执政党执政权和执政能力在行政领域的延伸和体现，社会革命的重要方面就是进一步深化经济体制改革，进一步增强社会治理能力，这些都需要调整政府与市场、政府与社会的关系，其本质就是通过社会革命克服新时代我们面临的主要社会矛盾。同时，习近平总书记也指出：“在新时代，我们党必须以党的自我革命来推动党领导人民进行的伟大社会革命，把党建设成为始终走在时代前列、人民衷心拥护、勇于自我革命、经得起各种风浪考验、朝气蓬勃的马克思主义执政党，这既是我们党领导人民进行伟大社会革命的客观要求，也是我们党作为马克思主义政党建设和发展的内在需要。”转变政府职能，也是执政党在行政领域的一场深刻自我革命，简政放权的首要任务就是“做减法”，“削手中的权、去部门的利、割自己的肉”，坚决革除不合时宜的陈规旧制，打破不合理的条条框框，砍掉束缚创业创新的繁文缛节，把该放的权力彻底放出去，能取消的尽量取消、直接放给市场和社会。在各级政府“大刀阔斧”式的“自我改革”中实现重大突破；“放管结合、优化服务”则是推动政府通过自我革命不断让能力优化升级，不仅仅停留在权力的加减法，而着眼于结构优化，服务导向，彻底转变政府行权用权的理念和目的。
2. 依法全面履行政府职能是实现国家治理体系与治理能力现代化的内在要求
习近平总书记在十八届二中全会第二次全体会议上明确指出：“转变政府职能是深化行政体制改革的核心，实质上要解决的是政府应该做什么、不应该做什么，重点是政府、市场、社会的关系，即哪些事该由市场、社会、政府各自分担，哪些事应该由三者共同承担。”可见，政府、市场和社会的清晰界分与协同共进是国家治理体系的有机组成部分。只有边界明确，治理体系内部才能井然有序；只有协同共进，才能形成治国理政的强大合力，并行不悖。在中国改革开放以前以及改革初期，政府职能错位，缺位，越位的情况时有发生，这是导致国家治理能力不足的重要原因，而市场与社会长期处在发育不充分、地位不独立的条件下，也就不能充分发挥内在功效实现国家治理中的多中心治理要求。
3.依法全面履行政府职能是完善现代化经济体系的基本保障
政府职能的充分有效发挥从来是经济发展和体制完善的基本前提与保障。从世界历史上看，第一次工业革命以来，引领历史的强国一定伴随着政府职能的有效发挥。从亚当.斯密的《国富论》中论证“市场经济的建立需要一套特定政治法律制度的现代政府，体现为国家和政府的若干任务”到马克思.韦伯将“理性官僚制和法理型统治为基础的现代国家”作为“资本主义产生的必要前提”，并提出一套现代行政官僚机器的构成要件， 再到波兰尼深刻洞悉“自律性市场信念的空想以及建立在民主基础上的政府干预的必须”， 直到当代政治学家福山对于“国家是集约型经济增长的必要条件”的论证，并以国家能力、责任性和法治作为架构国家合法性的三重结构，现代社会经济的持续、可预期、稳定发展必然要有一套有关国家的法理型统治来保障，而这其中的关键就是一个依法行政、运转有序的政府。
经济改革作为中国全面深化改革的核心，其根本目标是要建立一个现代化经济体系。习近平总书记指出：现代化经济体系由七大部分组成：创新引领、协同发展的产业体系；统一开放、竞争有序的市场体系；体现效率、促进公平的收入分配体系；彰显优势、协调联动的城乡区域发展体系；资源节约、环境友好的绿色发展体系；多元平衡、安全高效的全面开放体系；充分发挥市场作用、更好发挥政府作用的经济体制。我们可以看到，这七个内容的充分实现都依赖于政府职能的依法全面履行。例如，创新协同的产业体系离不开政府宏观调控、产业布局的论证能力和政策制定能力；统一开放、竞争有序的市场体系则需要政府依法进行“精准监管”和“包容性监管”；体现效率、促进公平的收入分配体系归根结底是政府运用各种法律、政策工具实现分配正义和公共服务标准化、均等化的过程。没有依法全面履行政府职能，中国现代化经济体系就失去了最为强大的制度引擎，甚至出现高昂的制度性成本而阻碍体系的生成。
（二）依法全面履行政府职能与中国的“政府再造”
“政府再造”是20世纪英美国家公共行政改革过程中的说法，以20世纪80年代英国撒切尔政府、美国卡特政府为代表开启的公共行政改革在两条基本线索：政府规模与机制上的瘦身化、空心化，和功能（行政任务）上的公民化、社会化上提出再造政府的“新公共管理模式”。 90年代以后又有以行政服务精神和强调客户体验为中心的新公共服务模式以及强调政府与社会多元协同共治的新治理模式兴起。
“政府再造”的核心是重新定位政府的职能，根据职能配置政府权力，设计政府活动的程序，并在这个过程中提出政府职能重塑的原则。例如在英美公共管理改革浪潮中很有影响的“政府再造的十项原则”：掌舵而不是划桨；授权而不是服务；竞争型政府；转变规则导向型组织；结果导向型政府；顾客驱使的政府；企业化政府；预防型政府；分权的政府；市场导向型的政府。
中国依法全面履行政府职能的核心也在于重塑政府职能，并将之建立在法治的轨道上，实现机构、职能、权限、程序、责任的法定化，并在这个过程中实现“善治”，妥善应对全面深化改革过程中的各种问题。当然，由于历史背景、政府性质、时代任务、政治基础等诸多要素的不同，我们的政府再造无法简单套用发端于英美国家的新公共管理革命的若干结论和方向，我们可以从如下方面来理解中国依法全面履行政府职能所要重塑的政府：
1．从全能政府转向有限政府
建国后学习前苏联体制建立起来的计划经济是一种将国家治理和社会生活全面编织到政府权力之网中的体制。这种全能政府有一些基本特征：第一，政府职能从宏观到微观，全面涵盖国家、社会、市场和个人。政府既要制定宏观的经济和社会政策，也要直接干预微观的社会生活。第二，政府组织法定化程度低。机构、职能、权限、程序、责任缺乏全面、严格的法律依据，政府可以根据意志将组织架构和具体职能延伸到社会任何一个角落，并由此任意行使权力；第三，市场和社会发育非常不成熟，市场无法在资源配置中起到决定性作用，
依法全面履行政府职能首先就意味着要从全能政府转向有限政府，包括任务有限，即政府不能将所有事务都纳入自身管理范围；权力有限，即在完成任务的过程中政府也不得随意动用行政权力，享有不受限制的裁量权，这两个部分。政府必须依照自身规律和法律要求形成职能与任务的清单，根据清单再配置具体的权力并设计相应的程序，很多领域并非政府职能范围，则必须要将权力逐步退出，同时要给市场和社会创造更多活力，政府只有严格依照法律才能介入市场活动与社会事业。以近五年为例，上届政府成立之初，国务院部门各类审批达1700多项，在行政许可之外“创设”非行政许可审批，变相设定实行行政许可的情况较为普遍；投资创业和群众办事门槛多，审批过程手续繁、收费高、周期长、效率低；实施行政许可，缺乏公开有效的监督机制，有些行政机关工作人员借许可权力寻租。这不仅严重抑制市场活力、制约经济社会发展，还容易导致权力寻租、滋生腐败，企业和群众对此反应强烈。上届政府在成立之初，便提出以壮士断腕的决心和勇气向市场和社会放权，郑重承诺要减少行政审批事项三分之一以上，并提前完成目标。
同时，政府职能法定化程度明显提高，通过法定化实现职权有限的思路也日益清晰化。我国先后制定地方政府组织法，国务院组织法，国务院行政机构和设置编制条例，地方各级人民政府行政机构设置与编制条例等法律、法规，并通过行政处罚、行政许可、行政强制等共同行政行为法的立法，为政府职能的权力运行划定了较为清晰的边界。尤其是1990年正式施行的行政诉讼法，为司法权调控政府职能及权力范围提供了最有力的制度保障。
2.从生产型政府转向公益型政府
正如国外学者观察的，在由计划经济向市场经济转型过程中，中国逐渐形成了“政府与市场的交叉治理模式”。通过国有企业这个枢纽，政府直接介入到生产经营活动，这是一种行政法学上所言的私经济行政行为，政府以市场主体身份直接创造财富满足公共成本需要。同时，借助“企业办社会”的模式，政府职能通过国有企业的运作进一步向社会微观领域延伸，国有企业成为次级行政权力，形成“政府通过企业治理社会，企业通过政府进入市场”的交叉模式。这种模式固然使得中国政府有了更强的财政汲取能力，但也容易由于市场风险导致国有资产损失，导致政府过于强调生产经营职能而与民争利，破坏市场公平。自20世纪90年代开始，在建立现代企业制度的改革目标与“政企分开”、“国有企业重点抓住控制力，退出非影响国计民生的领域”等一系列改革思路下，政府职能逐渐由直接介入生产经营活动转向更加中立的、以维护市场和社会公平正义为目标转变，在过去20多年的时间里，中国政府一直致力于推进国有企业的改革和重组。截至2002年9月，中国共有700多万家企业，其中只有30万家被归类为国有，至少51%的股权由市级、省级或中央政府持有。进入21世纪以后，中国的政府职能更加强调“全面”的维度，2003年“非典”之后，以公共卫生和公共安全为核心的公共服务职能得以空前强调，“和谐社会建构”的阶段使得社会治理成为全新的社会职能。2008年，党的十七届二中全会正式明确了“通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境，提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变”的公益型政府转变方向。到今天，中国政府职能由逐渐淡化和优化经济职能向市场监管、社会治理、公共服务与环境保护等更全面、更加注重公益的职能环境转变。
3.从划桨型政府转向掌舵型政府
传统中国政府的职能还具有典型的划桨型特征。强调微观管理，凡事亲力亲为，也成为一种“保姆型政府”。但是囿于财政能力和专业能力，很多事情出现要么过犹不及，要么力有不逮的情况。由此，近二十年的政府职能转变也逐渐强调掌舵型政府的塑造。掌舵型政府更强调宏观战略设计、政策制定和创新治理方式，政府由前端、直接管理逐渐转向后端、间接监管，强调市场和社会的自我规制、与之进行合作规制，即便动用政府职能，也由前端许可审批转向通过政策制定、标准化、事中事后监管的手段来实现监管。近五年来，掌舵型政府塑造更为明显，例如，2013年3月，第十二届全国人民代表大会第一次会议审议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》提出，转变国务院机构职能，必须深化行政审批制度改革，减少微观事务管理，该取消的取消、该下放的下放、该整合的整合，以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用、更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用。
4.从管理型政府转向服务型政府
在建国后相当长一段时间，政府职能定位在一种“弹性的威权主义”模式。一个方面适当在中央和地方之间，政府和社会之间进行“选择性分权”，另一方面，也通过中央权威与强制政策（例如产业改造与赎买政策、土地政策、生产资料和生活资料的配给制等）完成了日后改革开放、市场化所需要的社会平等前提，走出了与西方很多国家将私有化作为市场化前提不同的中国道路。这种模式强化了政府职能强制与管理的一面，是一种通过权威，尤其是中央政府权威实现强制性制度变迁的历史过程。但是，管理型政府也容易模糊政府与人民的关系，简单化政府职能的内容，甚至形成了“管理就是处罚、处罚就是罚款”，从而催生了“罚款经济”、“暴力执法”等一系列执法顽疾。自1999年国务院政府工作报告开始，“服务型政府”成为新的政府理念和履行职能的方向。2004年国务院《全面推进依法治行政实施纲要》明确提出“高效便民”的服务型政府原则，《行政许可法》也设定了一系列制度强化了这个原则，近五年以来，政府职能改革更是以此作为深化的方向，例如，首先通过简政放权，以敬民之心行权，减轻人民负担，取消一大批行政许可和非许可式行政审批，弱化事前监管职能；其次，完善相对集中许可权改革，按照《行政许可法》第25条、第26条“统一行使许可权”、“一站式服务”、“一个窗口对外”等制度设计，提高服务效率与质量；第三，打造电子政务和信息化平台，推进“互联网＋政务服务”。利用互联网平台提高政府服务效率和透明度，便利群众办事创业，进一步激发市场活力和社会创造力。十八大以来，“互联网+政务服务”得到大力发展，“让信息多跑路、让群众少跑腿”已成为政务服务新理念。
5.从秩序维护型政府转向风险管理型政府
从世界经验来看，自“警察国”时代以来，行政活动的主要模式是秩序行政。政府职能以维护最低限度的公共秩序和公共安全作为基本内容。秩序行政背后对应的是一种“危险消除型”的行政世界观。秩序意味着确定性，破坏秩序则需要政府通过强制力恢复秩序、消除公共危险。然而，二战后在能源技术、基因技术、环境保护、食品安全等领域由于技术进步所带来的不确定增加，逐渐要求政府职能从“危险消除”转向全面的“风险预防和管理”。所谓的“规制国家”时代也就到来，政府被认为是“风险管理的总动员人”。危险意味着行为和结果之间因果关系的明确，从而政府职能就是尽最大可能排除这种因果关系的现实发生，但风险意味着“行为与结果之间因果关系的不明确或者只是一种概率性存在”， 则它要求政府必须有效进行风险点的分析与控制，未雨绸缪，做好制度设计有效管理风险，防止其现实化。尤其是2008年以来，应对金融风险，做好政府风险管理的战略设计，成为全球政府共同的使命。中国政府职能转变正也对应着这样一个大背景，面对日益不确定的社会生活，以及国内国外、传统新型的安全观，预防原则越来越多地成为我国法律、行政法规的立法原则，体现在《食品安全法》、《大气污染防治法》、《网络安全法》等文件中，成为政府职能的重要内容。习近平总书记的总体安全观思想也对政府确立风险管理职能提出了重要指导：“今后五年，可能是我国发展面临的各方面风险不断积累甚至集中显露的时期。我们面临的重大风险，既包括国内的经济、政治、意识形态、社会风险以及来自自然界的风险，也包括国际经济、政治、军事风险等。如果发生重大风险又扛不住，国家安全就可能面临重大威胁，全面建成小康社会进程就可能被迫中断。我们必须把防风险摆在突出位置，“图之于未萌，虑之于未有”，力争不出现重大风险或在出现重大风险时扛得住、过得去。” 在2017年全国金融工作会议上，习近平总书记再一次对于金融风险管理提出专门要求：“金融管理部门要努力培育恪尽职守、敢于监管、精于监管、严格问责的监管精神，形成有风险没有及时发现就是失职、发现风险没有及时提示和处置就是渎职的严肃监管氛围。”
从上述宏观历史线索梳理中，我们或可以发现，中国政府职能转变的过程就是逐步确立起依法全面履行政府职能的过程，它有几个鲜明的内在特征：
第一，中国政府职能转变有一个从“全能”转向“全面”的历史过程。“全能”意味着政府职能在内容、形式上的无边际和无法律的确定性，全面则是建立在“职能清单”的前提下，是“有所为、有所不为”的全面，是在必须由政府履行的职能清单意义上的“全面”，是承认政府、市场与社会有基本分工基础上的“全面”。由此，强调全面介入市场和社会失灵的“规制国家”与无所不包的“全权国家”在是否遵循立宪主义的前提下就有根本不同：规制国家是在宪法授权下追求政府对于自然资源在经济社会活动中产生风险与问题的持续性控制，是履行宪法规定的保护义务的要求。全权国家则是一种简单地对资源的中央垄断与控制，它最终容易滑向寡头体制，也就是由少数人结成上层分利同盟对社会多数人进行剥削和控制。
第二，中国政府职能全面履行有一个从“强调直接干预微观经济活动职能”到“淡化微观干预经济职能”再到“强调全面履行非经济领域职能”的历史过程。20世纪80年代到90年代中期，政府职能转变主要集中在政府逐渐退出微观经济管理和从事经济活动的职能，包括国有企业的改革和“政企分开”，建立现代企业制度；90年代中期以后，政府职能转变更加突出公益性，以问题为导向，不断回应中国社会日益严重的市场秩序失灵、公共服务差异化与非均等化、社会矛盾纠纷突出、生态环境恶化等种种问题，在解决处理这些问题的过程中最终将政府职能定位于宏观调控、市场监管、公共服务、社会治理、环境保护这五个方面。可以说，这既符合行政法学上对于行政职能范围的一般理解， 也是中国真实情景中问题倒逼的结果。
第三，中国政府职能全面履行有一个从“强调政府履行职能”到“与市场和社会合作规制以履行职能”的历史过程。在政府职能转变过程中，政府与市场、社会的边界也逐渐清晰，例如2004年实施的《行政许可法》第13条明确规定通过公民个人、市场和社会的力量可以予以规范的行为，不需要通过政府设立许可来规范。在划分边界的过程中，中国政府职能的履行也开始借助与市场、社会协同，通过合作规制来完成行政任务。例如2015年新修订的《食品安全法》就第一次提出“社会共治”的法律原则，并通过建立“企业自我规制”、“通过合同的治理”、“行业协会、社会组织的治理”以及强调公民举报、舆论监督等社会机制来与监管部门共同完成食品安全监督的任务。在提供公共服务与环境保护的过程中，政府利用社会力量广泛参与，运用PPP等形式促成公私合作也建立了初步的制度框架，例如2015年出台的《基础设施与公用事业特许经营管理办法》就是在这个框架里具有重要意义的法律文件。
第四，中国政府全面履行职能的过程也就是逐步依法履行职能的过程，依法履行职能是政府职能转变的内生动力。对于中国政府来说，全面履职的内生动力就是法治化。全面履职首先要形成任务清单，哪些是政府职能，哪些不是，这个清单最终需要靠法律加以明确。尽管中国缺乏统一的行政法总则和一般程序法典，但很多具体领域，例如宏观调控与市场监管中的《行政许可法》，社会治理中的《行政处罚法》、《行政强制法》，公共服务领域中的《政府采购法》、《招投标法》，环境保护领域中的《食品安全法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等，都明确了政府的职能清单，并在这个基础上进一步明确了权力清单和义务清单。并逐渐形成了基本程序。可以说依法履职和全面履职是“一个硬币的两个方面”，前者是后者的依据、范围和保障，后者则是前者的具体内容和根本要求。因此政府转变职能最终就是依靠刚性的依法履职和动态的全面履职这两个核心要素加以完成和实现。
二、依法全面履行政府职能的基本问题
尽管在新时代背景和政府再造的历史使命下，以依法、全面履职为核心的政府职能转变在中国取得了很大的成绩，但仍然在理论上和实践中有一些根本性问题并没有得到有效回答和解决，这也是我们需要在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下继续深入思考的重要方面，从而更好促进政府转变职能，适应全面深化改革的需要。
（一）政府“任务”、“职能”与“权力”的区分不明确
在中国政府机构的过程中，经常有一个争论，机构改革是否就是减少政府人员规模和精简权力，更简单的说，可以将“改人”和“改事”过程中的争论概括为两个问题：
第一，“规模越来越小的政府”是否就是机构改革的根本方向？由于这个问题认识不清，在中国历次机构改革中经常出现精简-膨胀-再精简-再膨胀的怪圈，以至于有学者指出“精简机构是改革，恢复被精简的机构被称为深化改革”。
第二，“权力越来越少的政府”是否就是职能转变的根本方向？有一种观点认为，既然要发挥市场在资源配置中的决定性作用，那么政府职能转变就应该以削权为根本，管得越少越好。但党的十八届三中全会确立的全面深化经济改革的总目标却是“发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好的政府作用”，那么如何理解“更好的政府作用”？究竟是更多权力还是更好权力才是更好的政府作用？
这样两个实践中的问题，归根结底是在理论上模糊了行政任务、职能和权力这三个概念的法教义学区别。
从行政法教义学的角度看，行政任务来自宪法上的“国家任务”这样一个上位概念，例如现行宪法规定国家的根本任务是，沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设。而国家任务的完成需要通过宪法秩序分配给不同的国家机关，国家机关就是国家在法律上人格的具体承担者，也具体承担不同的国家任务。按照一般国家法学的原理，国家机构为完成国家任务需要在内部空间分为不同的功能区域， 在这些区域里建立起具体人和物的结合，也就构成了职位，完成同一功能的职位按照一定秩序构成的整体，被分配到特定国家权力，并通过一定机制程序来行使权力，体现整体的国家意志，这就形成了一个国家机构。由此，国家机构包括功能、职位、具体权能和意志四个法律上的构成要件。
由此，为完成某种国家任务，国家机构必须具备不同的功能，在法学上也就是由具体法律所明定的职能，而充分实现和行使这项职能则需要配置具体的权力（权责）。可见，在逻辑上，职能决定权力，首先是行政机关需要完成何种任务而具备特定功能，然后再根据充分发挥功能的要求配备充分而符合法律的权力。这个原理在彭真同志关于现行宪法修改的说明中说得很清楚：“使国家机关能够更有效地领导和组织社会主义建设事业”是我国国家机构设置的一项基本原则。
在我国宪法文本中，职能和权力这两个法律概念实际上被统一用“职权”来表达。例如国务院作为最高国家权力的执行机关，就为了完成国家的行政任务而需要承担宪法规定的职权（第89条），地方各级人民政府也需要在本行政区划内完成宪法规定的地方行政管理职权（第107条），通观这两条，我们可以发现从解释的角度，宪法上的“行政职权”可以分为“管理对象、领域意义上的职权”和“行使方式、手段意义上的职权”两个含义，例如宪法第89条规定的 (六)领导和管理经济工作和城乡建设; (七)领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作;(八)领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作等，就是有关管理对象和领域意义上的职权，实际上也就是国务院为完成行政任务而需要具体发挥功能或作用的领域，也就是有关“职能”的表述；而 (一)根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令; (二)向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案;这两项则是有关手段和方式意义上的职权，也就是“权力”，即国务院有权…的意思。
由此职能更多有关领域，权力则更多有关完成职能而采取的手段。例如，市场监管是政府的一项功能领域，在这个领域中动用行政处罚、行政许可、行政强制则是具体的权力。既然是职能决定权力，那么我们当然就不能笼统说政府机构改革和职能转型就是人员规模上的增减，它在本质上应该是充分履行职能的基础上考虑适当的政府规模；也不能简单讲政府职能转型就是权力减缩或建立权力清单，关键要看某项权力是为了完成何种功能，这项功能是否是政府必须的，如果政府必须有这项功能，则必须配置相应的权力，政府越是亟需甚至垄断这项功能，则相应的权力在力度和强度还必须确保功能可以有效发挥。
由此，在权力清单和责任清单建立前，其实我们应该先建立一个政府部门的职能清单和任务清单，先要厘清究竟有哪些法定任务，然后再根据完成这项任务的需要动态核定权力清单和责任清单。
由此，政府职能转型本质上就是一个结构优化的问题，无关乎规模与体量，它应该取决于两个变量：第一，市场与社会对于完成某项行政任务的贡献率；第二，该项行政任务在提升政府治理绩效中的贡献率。也就是说，如果是市场和社会对于完成某项行政任务基本上素手无策，而该项行政任务又非常重要，对于提升政府治理水平有重要意义，则强化相应政府职能，配置强度更大的权力（未必是强制力更大）就具有合理性，例如在环境保护、食品安全等领域，事关习总书记所言的“底线思维”，容不得半点差池，且市场社会本身调节能力有限，那么配置比较强的权力，包括事前许可和各种强制性措施（例如处罚与强制），则并非有违政府职能转型的基本要求。
因此，职能和权力不能机械理解为“放还是管”、“大还是小”，必须在不同变量之间进行比较和组合，跳出简单的”量化思维”，走向更加辩证、准确的“结构优化思维”。
（二）政府职能在结构上的双重优化
政府职能首先要优化外部结构，也就是最合理划清完成某项行政任务过程中与市场和社会的边界。这归根结底需要确定政府、市场与社会在某项行政任务完成上的贡献关系。正如2014年5月26日，习近平总书记在党的十八届中央政治局第十五次集体学习时的讲话时精辟指出：“各级政府一定要严格依法行政，切实履行职责，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象。”
一般从行政法学的学理上来说，“放管之间”具体有这样一些衡量标准：
第一，行政任务的性质。一般说来，某项行政任务的主权属性或高权越强，就越应该由政府来一力承担，德国《基本法》第33条即规定“高权行政，原则上应作为持续之任务交由公法上勤务及忠诚关系之公务员为之”，在德国行政法上这被理解为是一种“高权行政之功能保留”，行政法教义学由此发展出一些具体的标准：1，持续性的高权行政不得委托给公民行使。2，例外和暂时的高权行政事务可以委托给公民。3，这种例外和暂时的正当性必须结合任务数量(数量标准)和公民行使的实质理由(质量标准)。相反，若该任务本身具有较强的市场属性或公共属性，并非涉及到由宪法或法律规定的明确由政府公务人员来完成，则可以借助市场或社会完成，或协同完成。又如，若某项任务在本质上就是市场或社会问题的反映，是市场或社会规律没有充分发挥的产物，则这个时候交给市场与社会完成也没有问题。
第二，行政任务需要动用的公共成本。财力匮乏是现代政府的普遍状况，这也是民主制必然发挥制约政府财政规模的反应。所以，如果一项行政任务需要动用高昂的公共成本，包括时间效率人员等，则可以考虑将该任务设定为非政府职能，而交由市场或社会来完成，或引入PPP等技术手段，通过功能民营化来协同完成。
第三，行政任务的专业性和技术性。某项行政任务是否应该成为政府的职能，还应该看完成该项任务是否需要较强的专业性和技术性，而这种专业和技术政府及有关部门是否具备。例如在资格认证、标准评价等领域，行业组织与协会等力量往往能够更好地进行鉴别和认证，这种任务的完成就应该逐步从政府职能中剥离，交给成熟的社会组织，通过行业共同体来完成。
第四，政府完成这项任务的工具箱。政府完成一项行政任务应该在工具箱里具备充分的政策和执法工具。善于通过设计组合拳完成行政任务。如果某项任务政府完成的手段单一，甚至仅仅局限在处罚等刚性手段上，就应该考虑市场或社会本身的机制，例如市场的价格机制，社会形成的信用机制等等，来更好完成行政任务。
第五，完成特定行政任务的其他风险。例如，一项行政任务的完成必须要有高度的社会共识，也就是党的十九大报告提到的政府公信力与执行力，需要进行风险评估，防止出现其他不良反应乃至群体性事件，因此政府就必须衡量确定这项职能，由政府自身来完成这项任务是否会引起相应的不良反应，做好评估。
当一项行政任务经过上述评估，通过法律或政策确定为政府职能后， 则还需要进行内部结构的优化，也就是为充分发挥该职能，需要优化职能-权力-程序之间的结构。我们也可以提出如下基本规律：
第一，“职能与权力相匹配”。其要注意权力的总量配置和边界划分必须建立在事实评估的基础上，在形成权力清单的过程中要进行充分的调研和论证，并进行动态调整，在这个过程中尤其要避免刚性的事前监管手段和处罚手段的盲目使用，要将激励与约束，刚性与柔性，事前与事中事后结合起来，善于用组合拳来设计权力，防止绝对化思维。例如在2015年新修订的《食品安全法》中，立法者就突破了一味“治乱世用重典”的思维习惯，将处罚与激励结合在一起，既规定了严密的民事、刑事、行政责任，也规定了惩罚性赔偿、行政奖励等激励性手段。即便在处罚中，也突破了以财产罚为单一手段的窠臼，将财产罚、声誉罚、行为罚、资格罚四种手段妥善结合。
第二“权力与行使程序相匹配”。权力的行使必须在一定程序上，权力配置合理，但如果权力运行的程序设计不合理，也会出现不能有效履行职能的情况。例如，在宏观调控职能中，很多地方的政府或部门制定产业政策、调整产业结构能力不足，规划不稳定的问题，关键出路在于引入多种程序设计，要注重专家论证，要有政策和规划的预评估与实施中的动态评估机制，对于政策调整和规划变更一定要有充分理由，兼顾现实利益保障。尤其是要充分发挥社会治理本身的力量，建立公众切实参与行政的程序。例如，在城市管理领域，江苏南京市制定的《南京市城市治理条例》， 建立城市治理委员会，主任委员由市长担任，一半委员是相关委办局公务员，一半委员是普通市民，共同制定城市治理规则，共同发现和监督城市治理中的问题。又如，在食品安全领域，广东佛山推行的“民安队”模式，食药部门开发一款统一的食品安全举报投诉APP,每一个市民可以在生活中发现食品安全事故或事件情况下在线投诉举报，并在线随时了解事件处理情况。实现社会协同治理是政府充分履职的重要前提。
依法全面履行政府职能的关键就在于“任务与职能相匹配“（外部结构优化）和”职能与权力相匹配“、”权力与运行相配“（内部结构优化）这样三重匹配，而中国政府职能转变中的问题归根结底都是结构失衡或匹配不力的在具体领域和微观场域的反映，由此我们就建立起了分析具体问题的一般理论框架，作为我们检讨具体职能的根本理论出发点。
三、依法全面履行政府职能的挑战及应对
（一）宏观调控：政府如何“精准掌舵”
1.传统划桨型政府的终结
如前所述，传统计划经济体制下，政府职能大量集中在微观经济职能，这在根本上是外部结构失衡，微观经济职能应该交给市场，通过价格机制来执行，划桨型政府导致市场和社会失去活力，政府通过既做裁判员又做运动员与民争利甚至引发腐败。正如习近平总书记所说“完善宏观调控，提高政府的效率和水平”，政府经济职能转型也从微观管理向经济监管转型，继而从经济监管进一步转型为宏观调控。
政府宏观调控的职能具体表现为：健全发展规划、投资管理、财政税收、金融等方面法律制度，加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施。切实转变政府投资管理职能，确立企业投资主体地位，制定并公开企业投资项目核准目录清单。完善主要由市场决定价格的机制，大幅缩减政府定价种类和项目，制定并公布政府定价目录，全面放开竞争性领域商品和服务价格。我们可以进一步概括为（一）加强经济制度建设，降低企业制度性成本，为好的营商环境提供法治保障；（二）加强战略、规划、政策、标准等软法建设；（三）改变政府的投资结构，完善动态的市场负面清单；（四）政府确保充分竞争与市场定价。
2. 掌舵型政府的新难题
然而，掌舵型政府在中国也面临新难题，用阿马蒂亚.森的观点来说，掌舵型政府需要有很强的建构理性，能够学会后果评价， 而且制定政策、规划要善于向社会学习，要能够精准地为产业布局、结构升级制定合理、有效且符合宪法与法律的政策。这些都构成对中国的挑战：
第一，中国掌舵型政府下相关职能部门对于立足区情形成合理产业结构布局和规划的能力不足。调控过程中不能综合考虑产业能力与营商环境，作出的规划和布局或者超前，或者落后。例如，在房地产业格局中，很多地方政府不仔细分析房地产与当地土地供给、规划设计、人口规模、消费水平的综合关系，一味招商引资、上项目，最后产生大量金融风险和社会风险，造成大量闲置、烂尾楼盘，反而影响地方经济与社会稳定。
第二，政府调控与规划设计中 “一张蓝图绘不到底”，产业分布规划不稳定。在宏观调控过程中，政府不注意保护投资者或其他市场主体的信赖利益，违背比例原则和平等原则，频繁出现朝令夕改、地区封锁与保护的规划与政策，极大损害了政府公信力与执行力。
第三，政府产业结构调整能力不能满足市场需要，产业禁止或退出政策制定不够合理、稳定。很多地方政府在制定负面清单的时候不注意正当程序，也没有有效调研，无法找准市场兴奋点和痛点，无法合理优化产业结构。
3.精准掌舵的基本要求
宏观调控重在精准、合法。为此，中国政府在转变职能的时候首先要提高调控的理性程度，这一个方面需要加强向市场学习、向社会学习，从实际出发制定规划、政策等；另一方面必须严格保护信赖利益，防止规划重大变更对市场主体的伤害。其次，要严格执行规划、标准。有关调控手段或产业政策的制定、决策、执行程序不规范是导致调控失准的重要原因。第三，要防止部门利益和地方利益，充分吸收社会利害相关人、行业协会组织等加入到规划、标准等制定、执行、评估等各个环节中来，建立起以参与为中心的正当程序。最后，政府还必须学会后果评价，任何一个政策只有在所有人都认为会从中受益的情况下才能得到最大化支持， 因此，政策与规划要事先评估和判断哪些群体或阶层会受益，哪些群体或阶层会受损，并做好必要的补偿、转移支付、安置等工作，尤其在制定产业禁入清单和淘汰相关产业的时候，需要注意后果评价，防止社会风险发生，从而为政策和规划的有效执行创造最佳的制度条件。
（二）市场监管：政府如何有效监管？
1.全能政府、规制政府与市场经济
政府市场监管的职能转型归根结底就是要从全能政府转向规制政府，以适应市场经济的要求，政府与市场的界限厘定在最合理的地方。所谓全能政府和规制政府的区分，在行政法学上一般主要有如下方面：
第一，法律基础不同。规制国家是立宪主义立场下的产物，从宪法框架下取得正当性，本质上是政府根据宪法义务所体现的“负责任性”与回应性。规制是在宪法授权下追求政府对于自然资源在经济社会活动中产生风险与问题的持续性控制，是履行宪法规定的保护义务的要求。全能国家则是一种简单地对资源的中央垄断与控制，它最终容易滑向寡头体制，也就是由少数人结成上层分利同盟对社会多数人进行剥削和控制。
第二，社会基础不同。规制往往建立在市场经济的前提之下。在这种条件下，政府与市场有着清晰的边界。全能国家则完全建立在反市场经济或者被操纵的市场经济基础之上。自然资源要么不能进入市场成为产品，要么不能通过市场来调节和反映产品的真实价格。
第三，手段形式不同。规制主要通过法律和经济手段进行。例如信息披露、价格控制、国有化、标准制定、行政许可等。全能国家往往凭借的是简单的行政命令甚至个人意志而不是普遍化的、具有工具理性和程序保障的法律。
2.市场监管的中国意涵
在中国的语境里，市场监管下的规制国家主要体现为：
第一，大刀阔斧进行行政审批体制改革。全面清理行政审批事项，全部取消非行政许可审批事项。最大程度减少对生产经营活动的许可，最大限度缩小投资项目审批、核准的范围，最大幅度减少对各类机构及其活动的认定。取消不符合行政许可法规定的资质资格准入许可，研究建立国家职业资格目录清单管理制度。直接面向基层、量大面广、由地方实施更方便有效的行政审批事项，一律下放地方和基层管理。加大取消和下放束缚企业生产经营、影响群众就业创业行政许可事项的力度，做好已取消和下放行政审批事项的落实和衔接，鼓励大众创业、万众创新。严格控制新设行政许可，加强合法性、必要性、合理性审查论证。
第二，提高服务效率。对保留的行政审批事项，探索目录化、编码化管理，全面推行一个窗口办理、并联办理、限时办理、规范办理、透明办理、网上办理，提高行政效能，激发社会活力。加快投资项目在线审批监管平台建设，实施在线监测并向社会公开，2015年实现部门间的横向联通及中央和地方的纵向贯通。加快推进相对集中行政许可权工作，支持地方开展相对集中行政许可权改革试点。深化商事制度改革，继续清理工商登记前置审批，加快工商登记后置审批改革。进一步推进工商注册登记制度便利化，2015年年底前实现工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证“三证合一”、“一照一码”。推行电子营业执照和全程电子化登记，实行“一址多照”和“一照多址”。加强事中事后监管，创新市场监管方式，完善市场监管体系，建立透明、规范、高效的投资项目纵横联动、协同监管机制，实行综合监管，推广随机抽查，探索“智能”监管。
第三，提高公平的市场环境。清理、废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，破除部门保护、地区封锁和行业垄断。全面清理规范行政审批中介服务，对保留的行政审批中介服务实行清单管理并向社会公布，坚决整治“红顶中介”，切断行政机关与中介服务机构之间的利益链，推进中介服务行业公平竞争。
第四， 加强社会信用体系建设，建立健全全国统一的社会信用代码制度和信用信息共享交换平台，推进企业信用信息公示“全国一张网”建设，依法保护企业和个人信息安全。完善外资管理法律法规，保持外资政策稳定、透明、可预期。健全对外投资促进制度和服务体系，支持企业扩大对外投资，推动装备、技术、标准、服务走出去。
3. 仍然不清晰的未来：防止从监管的政府变为攫取的政府
尽管中国政府在有效监管方面做了上述努力，但实践和理论中反应出来的问题仍然不容忽视，归根结底是要防止政府借助监管的权力从中立、公益的政府滑向攫取的政府，从而需要我们严格配置监管权力，防止职能与权力的不匹配，完善权力与运行程序的匹配度。具体变现为：
第一，有的政府部门将“简政放权”仅仅理解为减少政府行政审批事项的数量，不注重在这个过程中优化产业结构，提高服务质量。如前所述，简政放权不是简单的数量增减，必须优化结构，让最恰当的权力匹配最理想的职能，在这个过程中以服务为导向行使权力。
第二，有的政府部门不注重从政府监管的规律出发，哪些事项能放，哪些事项不能放，缺乏明确标准，甚至导致推诿与不作为。
第三，有的政府部门不注重“放管结合”，放给市场和社会的事项与职能，缺乏有效承接，市场和社会缺乏相应承接载体和能力，这在本质上就是职能外部结构缺乏优化的表现，市场与社会并没有建立起完成监管任务相匹配的制度和机制。
第四，有的政府部门“重事前审批，轻事中事后监管”，将审批作为行使职权的关键，缺乏全程监管和风险控制意识，导致不规范的市场行为屡屡发生；这同样表现为职能与权力内在不匹配。
第五，有的政府部门在服务过程中，对于依法应该办理的手续久拖不办，“吃拿卡要”，百般刁难的现象仍有发生。这是权力行使异化，政府监管蜕变为攫取型政府的典型，也是一种直接的腐败行为。
第六，尤为重要的是，存在普遍的监管体制不顺畅，监管权力执法边界不清晰的问题。
既包括权力整体归属不明确，也包括某一个具体的权力环节存在模糊的地方。例如，某地政府通过梳理权力清单发现，对于无准运证件运输垃圾、渣土、砂石、土方、灰浆等流体、散装货物，运输上述物品不符合要求，泄露遗撒、运输车辆车轮带泥行使，无证照经营出租汽车（含旅游汽车）等违法行为，虽然赋予了区城管局执法的权力，但没有赋予其拦车的权力，导致上述执法行为存在事实上的困难。同时还有一些人民群众反映强烈的生活问题也反映出部门权力边界不清，例如河道边烧烤的整治，环保部门和城管部门就存在权限争议。
此外，执法协调机制也不健全。在联合执法、执法公务协助等方面都缺乏有效制度协调。例如，很多执法部门在日常执法中都需要联合执法才能确保执法效率，但缺乏有效联合执法的程序设计和制度保障，且执法主体不确定，处罚权限不明确。例如某地政府在梳理监管权力的时候发现，在查处非法钓鱼、游泳、河道烧烤等违反区政府通告的行为时，水务管理部门
只有检查权没有执法权，只能配合城管等部门对违法行为进行劝阻，不能够有效地处理此类案件。另一方面，执法公务协助也缺乏制度保障。很多时候执法部门都需要公安机关的执法公务协助，，比如食药部门、环境监察部门、工商部门、城管部门，在执法过程中需要公安机关对相关违法人员采取强制措施或展开相关的搜查活动，公安机关在什么程序环节介入，介入过程中能否以自己的名义独立行使职权，由于介入产生的费用，引起的争议，这些相应责任由谁承担，也都缺乏制度设计，从而容易诱发公务协助的不作为或出现机关之间的争议，影响执法效率。
攫取型政府就体现为监管时的部门本位主义，导致监管执法争权诿责。任务清单和权力清单在厘定的过程中存在比较严重的部门本位，自己想用什么权就想方设法把这个权力归入自己的名下；另一方面，也是因为缺乏沟通机制，部门之间就相应的行政任务和配套权力没有进行详细地沟通、协商，造成信息不对称，在执法中才发现冲突或空白。要解决监管体制中的权力异化问题，从优化职能与权力匹配的结构角度而言，在行政法教义学上可以建立起 “权力配置就近原则”、“权力配置专业原则”和“权力配置经济原则”三项具体原则。
“权力配置就近原则”要求应该让职能与执法对象最接近的机关来行使执法权，例如，北京市《控烟条例》就明确，由第一时间里能够制止或处罚相关违法行为的行政机关来行使执法权；“权力配置专业原则”要求由最具有调查优势与判断优势的行政机关来行使执法权。维护行政管理秩序具有高度的专业性，例如涉及环境污染的领域，即便多个部门都有管辖可能，但配置给环境管理部门享有执法权是最符合专业要求的，因为它最具备搜集证据和判断违法事实的能力，可以借鉴《食品安全法》的体制，在专业性较强的执法领域，明确最具有类似专业知识的机关来行使执法权，其他相关部门予以配合或协调；“权力配置经济原则”要求执法权的配置应该尽量节省公共成本，无须增加新的编制、预算，让最有现实基础的行政机构行使相应的执法权。
（三）社会治理：如何实现共治？
1.规制国家的再造：从规制（regulation）到合作规制(cooperative-regulation)
20世纪以来兴起的规制国家模式强调在尊重市场的情况下，为克服市场与社会的失灵，政府可以运用干预手段来防止负的外部性。从80年代开始，政府单方面的规制手段也越来越暴露出成本过高，规制手段简单，与社会信息存在严重不对称，反应滞后等弊病。从而在公共管理和行政法学领域，所谓的合作规制模式开始兴起。合作规制强调政府与社会互相协作，互相沟通，共同为了一个规制的目标而采取合作的手段克服相应的规制危机。例如，
在食品安全领域，欧美相当多的国家都强调合作规制的运用，政府充分利用有效激励的措施和手段，让社会承担起诸如举报、曝光、私人之间通过合同互相惩罚等一系列任务，共同完成食品安全的监管。尤其是在风险交流的领域，合作规制更是发挥了食品安全治理任何一个单方面主体所不能起到的作用，食品安全风险在合作的框架里更加透明、及时的予以发现并能被有效评估。
2.行政方式的民主化浪潮：从高权行政到“私人对行政的参与”
社会共治的第二个法理基础在于行政方式的民主化浪潮，也意味着行政合法性模式的重新调整。发端于19世纪的行政行为合法性模式主要是一种高权行政下的“传送带”模式。也就是行政行为之合法是因为其严格传递了立法者的意志，而立法者的意志有民主合法性作为基础，由此行政行为取得合法性，其单方意志性和公定力效果也被称为是一种高权行政。然而，同样是在20世纪中叶以来，随着英美国家正当程序引发的权利革命和大陆法系国家行政程序法治化进程，越来越多的制度设计强调行政合法性应该建立在私人对行政的民主参与基础之上。行政行为并不能仅仅凭借立法者的选举民主就获得正当，一个政府监管行为如果没有公民的有效参与，不能在行政决策和管理中充分体现出利害关系人的相关诉求与主张，则同样也会引发所谓的合法性危机。食品安全监管中的社会共治正是这样一种合法性模式转变的反应，它对应的是现代社会参与民主的浪潮，公民只有在行政参与中才能认可行政的监管行为。
3.社会治理的中国语境：背景与表现
社会治理的本质是一种共治，这既有前述法理的支撑，也有独特的中国背景和表现，它不是一项偶然、孤立的法律原则，而由中国社会和政府转型的内在逻辑转型所决定，也必然会对中国政府治理具有重要意义：
（1）共治重塑有限政府
社会共治实际上就是重新划定政府边界，强化有限征政府的制度设计。通过立法赋予公民、社会组织等知情权、参与权约束政府权力，所以实际上这个过程也就是在政府、社会与个人之见重新划定了任务和权力的边界，尤其是明确了政府权力清单，让社会和公民个人分享了更多的国家权力，我们也可以说这是一个“国家权力社会化的过程”，也是以政府为代表的国家权力自我限制、自我约束的过程。
（2）共治重塑掌舵型政府
社会共治原则在中国明确下来还有一个非常重要的因素，就是节省政府在社会治理中的公共成本。地方财政汲取能力在1994年分税制改革之后普遍不足，但又承担了较为繁重的公共治理和公共服务任务，因此引入社会共治就成为必然选择。以食品安全治理为例，从实际情况来看，目前中国大约有27万食品生产者，811万食品经营者和263万餐饮服务提供者，还有大量小商小贩由于不需要执照而无法精确统计其数量。因此中国食品监管部门面对的是一个数以千万计的庞大监管对象，这需要大量的人、财、物投入。若果政府仍然坚持一种传统的划桨型政府，将一切具体的监管任务都集于一身，势必难以承受这种公共开支。由此，中国政府必须从划桨型向掌舵型转变，强调宏观管理与微观执法相结合，充分发挥社会本身的监管潜力，共同制定规则、防范风险、实施制裁。例如新法规定的食品检测机构社会化就是一个典型表现。政府将一部分检测的行政确认权力交给社会第三方组织来执行，既有效节省了政府的成本，也充分发挥了社会组织的专业技术优势，正是一举两得的体现。
（3）共治重塑智慧政府
社会共治在今天中国社会还面临着信息技术和平台经济等新业态的社会土壤。因此，共治可以进一步促进信息在政府与社会之间的沟通、交流，从而在标准制定、风险预防等方面有更多的优势；它也迫使政府必须学会更加智慧的治理方式，要与社会合作，更广泛利用大数据、云计算，学会利用平台经济自身的特点来对新业态加以调控，打造一个智慧政府。
（4）共治重塑责任政府
社会共治在中国语境中最后一个重要意义就在于它实际上将起到倒逼政府监管中改善懒政惰政的行为。因为社会共治赋予了社会主体更多的积极性和主动性，也就必然要求政府要有更多的积极回应性和配合性，例如新的法律规定的举报、信息沟通、传媒监督等都将倒逼政府监管部门面对公众诉求或特定利害关系人的请求，更加积极有为履行监管职能，实现实现“回应型的责任政府”。
在中国，社会治理的具体内涵是指，加强社会治理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设，提高社会治理科学化和法治化水平。完善社会组织登记管理制度。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展社会工作服务机构和志愿服务组织。规范和引导网络社团社群健康发展，加强监督管理。深入推进社会治安综合治理，健全落实领导责任制。完善立体化社会治安防控体系，有效防范管控影响社会安定的问题，保护人民生命财产安全。提高公共突发事件防范处置和防灾救灾减灾能力。全方位强化安全生产，全过程保障食品药品安全。推进社会自治，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。
4. 社会治理的困境及克服
尽管中国政府以共治为核心理念，充分动员社会和组织，协同治理社会秩序，实现公共安全，但仍然存在着一些基本困境：
第一，网格化社会治理、化解矛盾的效果不明显
网格化社会治理仍然缺乏实效，表现在：1、很多机制没有充分发挥作用，例如相关部门对社会矛盾介入的速度反应能力不强，对于需要处理的社会纠纷、诉求具体由哪个部门、哪个网格员承接存在衔接不畅通的地方；2、标准化建设没有完全落地。虽然网格管理与服务建立了标准，但标准形成本身缺乏有效的社会参与，更多是政府部门单方面制定的结果，缺乏社会基础。同时，标准的层层落地也需要切实制度保障。
造成上述情况的原因，一方面在于部分政府部门在观念意识上存在形式主义，认为只要有网格化的概念，有相应制度就算实现了网格化治理，忽视制度实际运转，尤其是忽视政府部门联动配合的重要意义；另一方面，政府部门协作机制没有建立起来，无法缝制一张真正的无缝之网，容易出现漏网之事，没有托底部门予以保障。
第二，社会自身力量化解纠纷的能力不足，共治实效不佳。
很多社会矛盾化解领域仍然是靠政府及部门自身力量来解决，政府压力过大，有的地方不堪重负，社会主体参与纠纷解决的动力不足，热情不高。利用乡规民约、交易习惯、传统风俗等社会规则化解矛盾的渠道不畅通，利用社会群众自身的组织来化解矛盾的空间不大。尤其在社会信用体制建设方面，利用社会本身的评价功能来提高社会治理水平，通过诚信黑名单等制度设计来规范社会成员的行为，仍然存在较大的完善空间。
造成这个问题的主要原因在于社会组织和社会规范缺乏足够生存空间，政府及部门很多时候仍然停留在大包大揽的管理理念之上，不了解治理的真正含义在于充分实现多元力量的协同共治。
未来中国政府职能进一步转型，充分释放社会治理中社会本身的红利，还尤其需要提高相关治理能力：
首先，要努力增强网格化治理的实际效果。1.增强网格化治理的反应能力，提高问题反应和解决的灵敏度，促进相关机关的协作能力。例如，云南保山市的化解矛盾平台建设有比较好的做法，通过开发APP，在出现矛盾的时候，由当事人在APP上按相关部门进行寻呼，扩散相关矛盾信息，接受寻呼的相关职能部门互相配合，迅速反应，其他部门做到充分配合支援。2.网格化公开透明程度要提升。网格中的职能部门、具体权限、专职网格管理人员相关信息必须公开、准确。
其次，提升社会自身化解矛盾的能力。充分提倡社会共治的理念，鼓励利用村规民约、交易习惯、行业章程等“软法”进行综合治理，可以借鉴福建等地经验，大力发展民间调解机制与惩戒机制，例如，在泉州、漳州等地，对于食品安全实行行业内部惩罚机制，以村为单位，茶农与企业签订收购协议，一户茶叶出现质量安全，则企业与所有茶农解除协议；对于违反茶叶安全生产标准的茶农，由其他农户对其收取违约金以制裁。
（四）公共服务：如何克服“权力配置非均衡性”与“供给非均等性”难题？
1.政府公共服务职能的基础：人民中心论
根据《法治政府建设纲要2015-2020》的要求，政府公共服务职能主要表现为：着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，强化政府促进就业、调节收入分配和完善社会保障职能，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，实现基本公共服务标准化、均等化、法定化。建立健全政府购买公共服务制度，公开政府购买公共服务目录，加强政府购买公共服务质量监管。推进公共服务提供主体和提供方式多元化，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制向社会购买；确需政府参与的，实行政府和社会资本合作模式。
可以说，公共服务职能的确立是建立给付行政、福利行政的根本前提，也是服务型政府在中国确立的标志，更进一步标志着中国政府维护公平正义的中立型角色日益鲜明。它有着习近平新时代中国特色社会主义思想的深厚根基，那就是坚持“以人民为中心”的治国基本方略，习近平总书记在第一次当选为中共中央总书记与中外记者见面的时候就表达了这个核心思想：“人民群众对美好生活的向往就是我们奋斗的目标”，新时代主要矛盾同样表现为人民群众对美好生活的需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。
党的十九大报告提出坚持以人民为中心的治国基本方略，“人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，依靠人民创造历史伟业。”由此，政府公共服务的职能也就是不断满足人民群众美好生活需要，体现党的群众路线，落实以人民利益为奋斗目标，以人民评判为根本标准的人民中心论重要要求，尽管各国政府都会强调公共服务，但中国与建立在选举民主基础上的西方绩效合法性政府追求有根本的不同。
2.公共服务的难题之一：“权力配置非均衡性”
然而，正如学者观察到的“中国政府提供公共服务的能力仍然有待提高”。“公众抱怨最多的是基础设施服务匮乏，包括电信服务、邮政服务、电力供应、公共交通以及燃气供应等。这些中国特色的问题，反映处中国广大人民群众在生活水平不断提高的同时，对基础设施以及公共服务提出了更高的要求。” 党的十九大报告也严正以待：“民生领域还有不少短板，脱贫攻坚任务艰巨，城乡区域发展和收入分配差距依然较大，群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面面临不少难题；社会文明水平尚需提高”。从学理的角度上观察，公共服务绩效仍然有待提高的一个原因就是中国式的权力配置非均衡性。
这种非均衡性可以表现为纵向与横向两个方面。纵向表现为中央与地方之间在事权财权配置上的非均衡性。长期以来，根据现行宪法第3条第4款规定“中央与地方的关系，遵循中央统一领导，充分发挥地方积极性、主动性的原则”，中央政府更多是宏观制定政策、规划与标准，并不实际进行大规模执法和服务，“地方政府负总责”成为相当明显的现象。地方政府承担了大量公共服务的职能，从省、市、县、乡（街道）一层层分解这些任务与职能，具有相当的工作强度与繁难程度，中央事权与地方事权并没有在法律层面明确范围。哪些公共任务属于中央事权，哪些属于地方事权，哪些是共同事权，由于没有法律规定，地方政府负总责有的方面甚至成为地方政府负全责。
另一方面，自1994年分税制改革之后，中央政府财政汲取能力迅速增强，地方政府则只能依靠一般支付和专项支付的转移支付制度来获得行使事权的财政保障，在转移支付的过程中也出现从省到县乡的财源逐级减少的现象，于是跑部钱进、为公共利益而腐败在地方竞标赛体制下变得越来越严重， 也诱发了对当代中国公共服务影响深远的土地财政。
这种事权与财权在中央与地方之间的严重不匹配必须通过制度改革、最终的法治化改革来克服。2018年1月27日国务院办公厅发布的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》正是最新的制度改良。该文件从五个方面明确了由中央与地方共同承担财政支出的基本公共服务的制度框架：
第一，明确了基本公共服务领域中央与地方共同财政事权范围。
按照之前的改革思路，中央与地方事权根据事权属性分别明确为中央财政事权、地方财政事权或中央与地方共同财政事权三类，本次改革明确共同财政事权为八项，从而为中央和地方共同合理承担相关公共支出提供了政策依据。
第二，制定基本公共服务保障国家基础标准。
国家基础标准由中央制定和调整，要保障人民群众基本生活和发展需要，兼顾财力可能，并根据经济社会发展逐步提高，所需资金按中央确定的支出责任分担方式负担。
第三，规范基本公共服务领域中央与地方共同财政事权的支出责任分担方式。
根据地区经济社会发展总体格局、各项基本公共服务的不同属性以及财力实际状况，基本公共服务领域中央与地方共同财政事权的支出责任主要实行中央与地方按比例分担，并保持基本稳定。
第四，调整完善转移支付制度。
在一般性转移支付下设立共同财政事权分类分档转移支付，原则上将改革前一般性转移支付和专项转移支付安排的基本公共服务领域共同财政事权事项，统一纳入共同财政事权分类分档转移支付，完整反映和切实履行中央承担的基本公共服务领域共同财政事权的支出责任。
第五，推进省以下支出责任划分改革。
中央财政要加强对省以下共同财政事权和支出责任划分改革的指导。对地方承担的基本公共服务领域共同财政事权的支出责任，省级政府要考虑本地区实际，根据各项基本公共服务事项的重要性、受益范围和均等化程度等因素，结合省以下财政体制，合理划分省以下各级政府的支出责任，加强省级统筹，适当增加和上移省级支出责任。
当然，从长远来看，根据宪法精神制定《中央地方国家机构组织关系法》，通过法律明确相关权利义务责任，应该是治本之策。
3.公共服务的难题之二：“供给非均等性”
习近平总书记在2017年12月18日中央经济工作会议上提出基本公共服务均等化是区域协调发展的三大目标之一，并提出：基本公共服务是最基本的民生需求，范围包括公共教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、文化体育、残疾人服务等八个领域。基本公共服务均等化是指全体公民都能公平地获得大致均等的基本公共服务。推进基本公共服务均等化是区域协调发展战略的一项艰巨任务。目前，地区间的基本公共服务不均衡问题很突出。高中阶段入学率、高等教育入学率，东西部差距还比较大。每万人拥有的医院床位数、每百万人公共图书馆拥有量，尽管中西部超过东部地区，但质量和服务水平还比较低。东西部互联网普及率差距还很明显。
由此可见，目前中国公共服务面临的第二个问题就是供给的非均等性。公共服务的标准化、均等化、法治化归根结底是为了实现供给的均等化，落实宪法上的平等保护原则，克服新时代社会主要矛盾。
从行政法学而言，克服这个问题涉及到行政决策和行政执法两个方面。从行政决策来说，必须进一步突破城乡、区域、阶层、户籍等体制壁垒，在体制上落实平等保护，同时要尽快实现标准化和法治化，通过标准化促进基本水平面的平衡，并发挥强制效力，通过法治化建立起程序和问责机制。从行政执法而言，则需要各级政府在具体执行法律、政策的时候，准确行使裁量权，建立起裁量基准和行权手册，理性、公平地提供公共服务。
（五）环境保护：如何有效进行风险管理？
1.环境保护的中国意涵
习近平总书记在十九大报告中指出：我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，还自然以宁静、和谐、美丽。2018年宪法修正案也将“美丽中国”载入宪法序言，可以说当代中国政府面临的最新的一项职能就是环境保护，这是中国政府从经济管理职能向社会职能转变最为深刻的体现，也体现了全新的发展观、政绩观。所谓环境保护的政府职能主要是指：
加快建立和完善有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度。深化资源型产品价格和税费改革，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。改革生态环境保护管理体制，完善并严格实行环境信息公开制度、环境影响评价制度和污染物排放总量控制制度。健全生态环境保护责任追究制度和生态环境损害赔偿制度。对领导干部实行自然资源资产离任审计。
2.环境保护职能的理论基础：风险管理
风险评估、风险交流和风险管理是风险社会学的基本要素，也是行政法学上讨论环境保护的基本理论框架。对于政府来说，经过有效风险评估和风险交流，建立起风险管理制度并高效执行是治理环境的关键。风险管理的制度有很多，包括，第一，法律制度，以严格法律问责（处罚为中心）和事前监管（许可）为核心；第二，经济制度，通过建立产权交易制度、使用付费、损害补偿等制度来调节人利用环境资源的行为；第三，社会制度，建立以保险为中心的制度来分散风险，实现有效救济。在当代环境法、能源法、科技法、食品法等风险行政研究的重点领域，坚持“预防原则”，落实风险点风险与控制（HACCP）体系成为基本共识。预防的本质在于对不确定性的处理，这正是“风险”具有开放性和因果关系不明确的必然体现。HACCP体系则要求根据比例原则，政府必须穷尽相关手段，仔细分析从源头开始可能爆发风险的因素，并根据不同风险因素的性质（物理的、化学的、生物的、技术的等等）建立起标准和控制手段，并严格执行这个标准。
3.中国政府履行环境保护职能的关键：协同推进不同政策目标
对于中国政府来说，需要在环境保护、经济发展与社会稳定之间找到妥善的政策平衡。首先需要克服唯经济绩效中心的发展观，优化经济结构，升级产业，不能为眼前政绩而继续走高耗能、高劳力、粗放式的低端经济发展模式；其次，需要注重源头治理，树立预防原则，建立全程可追溯的环境污染问责体制；最后，需要将科技创新政策与环境保护政策紧密结合，通过提高生产生活的科技含量，实现环境资源的最佳利用。