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【学术】陈瑞华：法院改革的中国经验
近期，围绕着谁来独立行使审判权，法学界和司法界又展开了一些新的讨论。为与司法改革的顶层设计进行配套，最高人民法院提出了一些涉及法院改革的新思路。例如，为解决“案多人少”的问题，提出了设立“候补法官”的设想;为发挥法官的集体智慧，提出了组建“专业法官会议”和“专业审判委员会”的设想;法院审判委员会讨论决定的事项主要集中在案件的法律适用问题上;省级以下法院尽管继续向同级人大及其常委会负责并报告工作，但工作报告的审议决议不再交付表决;最高人民法院领导全国地方法院的司法行政管理工作，高级人民法院与下级法院的司法行政管理具有垂直领导关系;基层法院的审判组织不再实行以合议庭为主的原则，而一般由独任法官负责审判，等等。这些新的改革思路具有很大的启发意义，但也引发了激烈的争论。我国近年来的司法改革，尽管试图解决一些长期困扰司法体制运行的宏观问题，也推行了一些较为激进的改革举措，但由于理论准备的先天不足，加上改革决策者缺乏必要的实证调查，造成不少改革措施前后不能兼顾，甚至发生相互冲突。改革者将这一轮改革的理论基础确定为司法权的“中央事权”与“判断权”属性，而对独立审判的内在要求没有给予应有的重视，对于独立行使审判权原则的保障机制也缺乏统筹规划。结果，决策层所推出的不少改革举措得不到第一线司法人员的理解和支持，而很多地方法院自生自发的改革经验也得不到改革决策者的重视，更谈不上及时吸收了。
近年来，一些地方法院进行大胆试验，探索出了一些颇具新意的改革经验。例如，在法院内部废止审判庭的机构设置，不再设立庭长、副庭长，大大减少副院长的职务数量，在法院内部实行“扁平化”的合议庭设置，从根本上排除了副院长、庭长、副庭长审批和签署裁判文书的可能性。又如，在人民陪审员参与法庭审判问题上，设立那种由四名人民陪审员和三名法官组成的合议庭，加大人民陪审员在合议庭组成人员中的比例，使其发挥实质性的裁判作用。再如，对于特别重大、复杂的案件，由全体审判委员会委员组成“超级合议庭”，通过开庭审理来裁判案件，并将审判委员会的裁判范围局限在法律适用问题上。还有，在法院内部设立专业法官会议和专业审判委员会，对于案件中的法律适用问题提供专业咨询意见。这些都被证明属于行之有效的改革经验。
为了对我国的法院改革做出科学的研究，笔者拟从地方法院的改革经验出发，对审判独立的内涵做出新的解释。在此基础上，笔者将对“去地方化”改革的困境、司法行政管理权与司法裁判权的分离、员额制的难题以及法官独立审判的制度保障等问题，在反思有关改革措施的基础上，提出进一步改革的思路。 一、审判独立内涵的发展我国宪法规定，“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这是我国确立人民法院独立行使审判权原则的宪法依据。传统的观点认为，这一原则所确立的是“法院独立”审判原则，而不是“法官独立”审判原则。也就是说，这一原则强调法院独立于外部的行政机关、社会团体以及个人。而在法院内部，由于设置了院长、副院长、庭长、副庭长审批案件和签署裁判文书的制度，还使得审判委员会拥有对部分案件的讨论决定权，因此不存在法官个人独立行使审判权的制度空间。这种对“法院独立”的强调，甚至一度被视为中国审判独立与西方国家审判独立的主要区别。
但是，随着司法改革的逐步推进，这种仅仅强调法院独立审判的原则己经显得有些不合时宜了。这是因为，根据“司法去地方化”的改革方案，省级以下法院的人财物逐步归由省级统一管理，一些跨行政区划的法院开始建立起来，最高人民法院也建立了若干巡回法庭，受理那些跨行政区划的重大案件。这些改革方案使得省级以下法院开始独立于同级党委、人大和政府，拥有相对独立的审判权。而这些独立审判要求显然是传统的“法院独立行使审判权原则”所无法包容进来的。
而根据“司法去行政化”的改革方案，法院内部实行司法责任制和员额制，实行“让审理者裁判”和“让裁判者负责”。除了少量由审判委员会讨论决定的案件以外，合议庭和独任法官对一般案件拥有独立审理权和裁判权，其裁判文书不再经过院长、副院长、庭长、副庭长的审批或签署;院、庭长进入法官员额的，只能通过参加合议庭或者担任独立法官的方式，进行法庭审理并作出裁判，而对其他法官负责审理的案件则一般不再干预。这些改革方案意味着法官开始成为独立行使审判权的主体，不受院长、副院长、庭长、副庭长乃至审判委员会的干涉，这些改革一旦得到推行，原本受到主流理论排斥的“法官独立审判”，将逐步变成我国的司法现实。
不仅如此，随着司法改革的推进，上下级法院的关系也开始受到诸多方面的挑战。根据法院组织法，上级法院监督下级法院的审判工作，未经法定的上诉或抗诉程序，上一级法院不能对下级法院正在审理的案件进行审查或者给出裁判意见。但是，在司法行政管理权的行使方面，上级法院对下级法院却逐步形成了一种领导关系，甚至是一种中国特色的“垂直领导关系”。这不禁引起人们的思考:在司法裁判权的行使方面，上下级法院之间的审判独立如何得到维护呢?
其实，完整意义上的法院独立行使审判权(以下简称为“独立审判”)原则具有多个层面的要求。所谓独立审判，其实包含着排除任何机构、组织或者个人干涉司法裁判活动的意旨。根据可能干涉法院司法裁判活动的障碍来源，我们可以将审判独立界定为五个基本要素:一是裁判独立;二是内部独立;三是审级独立;四是外部独立;五是法官的身份独立。
作为审判独立的核心要素，裁判独立是指参与法庭审理的裁判者独立自主地采纳证据、认定事实和适用法律，根据经验、理性和良心对案件得出独立的裁判结论。无论审判独立原则强调的重点内容是什么，那些负责法庭审理的法官或者合议庭，必须拥有独立自主的裁判权，不受任何其他法外因素的干涉。从这一角度来春“由审理者裁判”显然符合裁判独立的理念。那种曾屡屡受到负面评价的“法官独立”，其实就是裁判独立的一种表现形式。只不过“法官独立”的表述并不完整，真正恰当的表述应当是裁判者的独立审判。
所谓“内部独立”，是指裁判者在法院内部既独立于其他法官，也不受法院司法行政管理者的干涉。具体到中国法院制度而言，内部独立的主要内容是合议庭和独任法官在司法裁判过程中，不受院长、副院长、庭长、副庭长的干涉，也不受审判委员会的控制。目前，通过推行司法责任制，前一种干涉有望逐步得到消除，而后一种控制则只能逐步加以削弱，还没有出现完全消除的迹象。
所谓“审级独立”，是指下级法院相对于上级法院享有独立自主的裁判权，不受后者的法外干涉和控制。我国宪法所确立的上级法院监督下级法院审判工作的制度，强调的是上下级法院在审判工作中不是领导与被领导的关系，但没有解决下级法院独立于上级法院的问题。而真正的审级独立，则要求下级法院在审判活动中独立地认定事实和适用法律，不受上级法院的法外干涉和控制。至于上级法院在法定的上诉审程序和再审程序中对下级法院裁判过的案件所进行的重新审判活动，则是上级法院对下级法院行使审判监督权的表现形式，不构成法外的干涉和控制。
所谓“外部独立”，是指法院作为一种整体，在法庭审理和制作司法裁判过程中，独立于法院以外的任何机构、组织和个人，不受后者的干涉和控制。对法院审判工作可能施加干涉和控制的外部因素有多个方面。其中，同级党委、人大、政府对法院人财物的控制是导致司法地方化的主要原因。目前为实现“司法的去地方化”所推行的各项改革措施，就具有维护外部独立的功能。
最后，身份独立是指裁判者为独立行使审判权所享有的一系列制度保障。通常说来，为实现裁判独立，法官应当在薪酬、福利待遇、任命、责任追究等方面行有一些特殊的制度保障，使其不因独立审判而有后顾之忧，或者有受到任意追责之惧。在近期的法院改革中，法官将逐渐获得高于普通公务员的薪酬待遇，对法官的责任追究将受到更加严格的程序限制，这都体现了对法官身份独立的保障。 二、“去地方化”改革的负面影响为实现“去地方化”的司法改革目标，改革决策者确立了省级以下法院的人财物交由省级统一管理的改革方案。据此，各省、直辖市和自治区均设置了法官遴选委员会和法官惩戒委员会。但是，这两个委员会究竟设置在哪一机构之下呢?目前，有些省份设置在省级党的政法委员会之下，有些省份设在省级党的改革领导小组之下。与此同时，为确保省级以下法院的财政拨款不受同级政府的控制，各省、直辖市和自治区还将地方三级法院统一作为省级财政预算单位，由省级政府财政部门足额保证其财政预算。
应当说，省级以下法院人财物收归省级统管是一项影响重大的司法改革举措。这一改革的推行对于中级法院和基层法院摆脱同级党委、政府和人大对其人财物的控制，保障这两级法院的外部独立，将有着积极的意义。但是，从目前各省、直辖市和自治区所推行的司法改革情况来看，省级以下法院人财物存在着“如何统一管理”的问题。具体说来，省级法官遴选(惩戒)委员会相继组建完成后，随即面临着究竟交由哪一部门负责管理的问题。考虑到无论是法官的遴选还是法官的惩戒，都不应属于执政党，而应属于法院内部的重大司法行政管理事项，因此，由省级党委政法委员会或者改革领导小组进行管理，显然只是权宜之计，不应该成为长久的制度安排。
与此同时，仅仅由各省级政府财政部门设立独立的“法院”类科目，进行“单独编列”、“全额保障”预算拨款，这也是远远不够的。因为省级政府财政部门假如对于基层法院、中级法院和高级法院的财政预算拥有绝对控制权的话，那么，这就等于将地方法院的生存完全置于省级政府控制之下，其独立审判仍然难以得到保障。另一方面，省级政府财政部门对于不同地区的同级法院的财政预算情况并不了解，如何确立一种兼顾公平与效率的预算分配标准，将是一个极难以解决的问题。例如，在北京地区，海淀、朝阳两个区的基层法院，与处于远郊的怀柔、延庆两个区的基层法院，所需要的财政预算可谓有天壤之别。又如，在上海地区，浦东新区法院与崇明县法院相比，所需要的财政预算也会有极大差异。
由省级党务部门和省级政府财政部门直接控制地方三级法院的人财物固然是存在问题的，但是，假如将这三级法院的人财物完全控制在高级人民法院手中，也未必是福音。目前，省级法官遴选(惩戒)委员会办公室就设在高级人民法院之下，省级政府财政部门在分配确定各个基层法院、中级法院财政预算额度时，也会征求高级人民法院的意见。从管理科学的角度来看，高级人民法院在对下级法院人财物的管理上有逐渐集权的发展趋势。但是，这种司法行政管理权的过于集中，上下级法院之间所具有的越来越明显的完全垂直领导关系，有可能进一步扭曲上下级的关系，以至于破坏本就岌岌可危的审级独立。
由此看来，在推行省级以下法院人财物归由省级统管的改革过程中，可能会衍生出一些新的问题，其中最为突出的是省级以下法院与同级人大的关系以及上下级法院的关系问题。 (一)省级以下人大对同级法院监督的弱化在省级以下法院人财物收归省级统管的改革方面，省级人大及其常委会显然没有受到改革决策们的重视。其实，不仅是省级人大及其常委会，就连全国人大及其常委会，在 2013年以来的司法改革中都处于“边缘化”的状态。不仅司法改革的方案没有全国人大及其常委会加以审议和通过，没有通过修改法律转化为人民的意志，而且就连与国家权力机关行使职权密切相关的法院人财物问题，这两级人大及其常委会也没有专门的参与决定权。
根据“司法去地方化”的改革思路，县级和地市级人大及其常委会对于同级法院人财物的控制权要受到逐步削弱。既然如此，省级人大及其常委会对于全省三级法院的人财物要不要加强控制呢?为了填补同级人大及其常委会甚至同级党委、政府对这两级法院监督控制上的空白，加强省级人大及其常委会对全省三级法院的监督权，不是一种必要而可行的选择吗?按照这一改革思路，我们可以考虑在司法改革逐步走上正规之后，法官、检察官遴选(惩戒)委员会从省级党委部门控制之下逐步转向省级人大常委会控制之下，成为后者的一个重要的职能部门。经过该委员会表决确定之后，省级人大常委会再来对全省三级法院的法官进行统一任免和惩戒，这岂不是一种两全其美的制度安排吗?
与此同时，为避免省级政府财政部门完全控制全省三级法院的财政预算，可以考虑将这一权力交由省级人大常委会来统一行使。根据人民主权的原则，对于法院的财政支持应当属于民意机构的专属权力。政府财政部门应当是国家权力机关所做财政预算的执行部门，而不能拥有对法院财政预算的决定权。根据这一原则，各高级人民法院司法行政管理部门可以对辖区内两级法院制定预算方案，并将这一预算方案统一报送省级人大常委会，并交由后者表决通过。当然，高级人民法院在制定司法预算方案时，应当广泛征求全省三级法院司法行政管理部门的意见。必要时可以召开由省级以下法院院长参加的全省司法会议，就预算制定标准和具体额度进行讨论，最终确定一个合理而又可行的预算方案。
在近期有关人民法院组织法的修改讨论中，最高人民法院提出了一个调整省级以下法院与同级人大及其常委会关系的改革方案。根据这一方案，地方三级法院对同级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作，但后者对该工作报告的审议决议表不再交付表决。这就意味着省级以下法院向同级人大及其常委会的工作报告只具有形式上的意义，后者向同级法院工作报告的制度将形同虚设。
根据宪法，我国实行人大领导下的一府两院制，各级法院都要由同级人大及其常委会产生，接受同级人大及其常委会的监督，向同级人大负责并报告工作。迄今为止，最高人民法院向全国人大及其常委会负责并报告工作己经成为一项宪法制度，假如要削弱乃至取消地方三级法院向同级人大及其常委会报告工作的制度，这是否具有足够的宪法依据呢?
在笔者看来，要合理地调整省级以下法院与同级人大及其常委会的关系，就需要对我国实行的“人大领导下的一府两院制”以及根据行政区划设置法院、检察院的制度进行全面的改革。考虑到法院、检察院的特殊性，为彻底地走出司法地方化的困境，就需要废止县级和地市级人大及其常委会监督领导同级法院的制度，使得这两级法院不再由同级人大常委会产生，也不再向后者报告工作。省级以下三级法院都应由省级人大及其常委会统一产生，并接受省级人大及其常委会的监督。高级人民法院向省级人大及其常委会报告工作的制度予以保留，而下面两级法院向同级人大及其常委会报告工作的制度予以废止。 (二)上下级法院的垂直领导关系我国法院实行四级两审终审制，上下级法院之间不具有行政机关上下级那样的领导关系。根据审判独立的基本原理，上级法院有权监督下级法院的审判工作，但上下级法院在审判工作上不存在垂直领导关系。这就意味着下级法院在行使审判权方面，独立于上级法院;未经法定程序，上级法院不能对下级法院正在进行的审判工作进行干涉。
但长期以来，我国上下级法院之间的这种监督关系并没有得到真正的落实。在司法裁判权的行使方面，上级法院对下级法院正在审理的案件经常进行批示或者指导，而下级法院也经常主动将某一尚未审结的案件向上级法院进行“请示”。尤其是那些“重大’、“复杂’、“疑难”或者存在外部干预因素的案件，下级法院向上级法院进行请示汇报，己经变成一种普遍的制度形态。根据笔者在一些地方法院的调查，这种请示可分为“口头请示”和“书面请示”两种。口头请示是一审法院通过非正式的方式向上一级法院请求给出裁判指导意见的制度，由案件的承办法官、庭长甚至分管院长向上一级法院的相关法官做出口头汇报，后者听取汇报，可以就裁判意见给出答复，也可以拒绝答复。而书面请示则是一种较为正式的请示制度，下级法院在法庭审理结束后，要召开审判委员会，就案件的裁判给出若干种裁判意见，并标明所存在的争议所在，然后将请示报告连同全部案卷材料移送上一级法院，上一级法院要指定承办法官，负责对案件进行阅卷，并审阅其请示报告，然后提请院长召开审判委员会，对下级法院请示的案件进行讨论并作出决定。在上一级法院的审判委员会做出决定后，下级法院按照这一决定做出裁判。
对于上下级法院之间存在的“请示报告”制度，法学界和司法界不断的提出强烈的批评。最高人民法院为解决这一问题，曾屡次发布旨在规范上下级法院关系的规范性文件。但是，由于过去的一些改革方案大都属于“治标不治本”的应景措施，没有找到那些导致上下级法院关系出现扭曲的关键因素，结果，这一问题不仅得不到真正的解决，反而在一些地方出现了越来越严重的发展趋势。
导致上下级法院之间出现不正常关系的因素不仅仅有司法裁判方面的“请示报告”制度，还有在司法行政管理方面越来越明显的“垂直领导”关系。我国司法界基于对司法地方化的“反感”，接连推出一些旨在“去地方化”的改革措施。在不少高层司法界人士看来，最理想的上下级法院关系应当是“垂直领导”关系，这被视为摆脱司法地方化，减少地方党委、政府、人大干预法院审判工作的“灵丹妙药”。在这一改革思路的指引下，上级法院对下级法院司法行政工作的垂直领导越发得到了强调和落实。
随着“省级以下法院人财物收归省级统管”的改革思路得到确立，高级人民法院可以通过对法官遴选委员会、法官惩戒委员会的控制，来对辖区内两级法院的人事安排施加影响;由于省级以下法院的财政拨款将交由省级政府财政部门统筹解决，高级人民法院还可以通过对辖区内两级法院的财政拨款施加影响。不仅如此，根据最高人民法院的改革思路，最高人民法院领导全国法院的司法行政工作，高级人民法院领导辖区内两级法院的司法行政工作。这种被列入“垂直领导”的司法行政事务可以包括办公、人事、经费、监察、司法警察等多个方面。
这种改革一旦得到全面的推行，那就意味着上下级法院之间同时存在着两种法律关系:一是在司法裁判方面建立在审级独立基础上的监督关系，二是在司法行政管理方面建立在行政一体化基础上的垂直领导关系。但问题在于，在上下级法院的“请示汇报”制度仍然盛行的情况下，单方面地强调上下级法院在司法行政方面的垂直领导关系，会不会导致上下级法院在司法裁判方面也走向“垂直领导”关系呢?假如最高法院和高级法院通过对下级法院司法行政工作的垂直领导，来指令其按照自己的意图对某一案件做出裁判，下级法院又如何抵制呢?
迄今为止，法院内部的司法裁判权与司法行政管理权没有实现真正的分离，这是我国司法制度的一个顽症。在各级法院内部，法院的院长、副院长、庭长、副庭长会借助于司法行政管理权，来影响合议庭或独任法官的裁判活动。同样，在上下级法院之间，上级法院也会通过对下级法院司法行政管理权的控制，来进一步干预下级法院对某一案件的裁判活动。
要解决这一问题，就应当对上下级法院的关系进行统筹规划，在强化上下级法院在司法行政方面的垂直领导关系的同时，建立有效保障下级法院独立行使审判权的机制。2014年以来，法院内部的绩效考核制度开始被纳入改革的轨道。一些地方法院甚至终止了对本院法官审判业绩的考核和排名。那种根据所谓的“结案率’、‘执结率’、“上诉率’、‘调解率’、“发回重审率’、“改判率”等项指标来对下级法院审判工作进行考核排名的制度，逐步受到废止。可以说，这种对绩效考核制度的限制使用，标志着上下级法院司法裁判关系开始恢复正常。将来在条件成熟时，完全废除这一制度，这对于维护审级独立将是非常必要的。
除了限制使用绩效考核制度以外，司法改革决策者对于上下级法院司法裁判关系的调整，并没有推出更为彻底的改革方案。迄今为止，上下级法院之间存在的“请示汇报”制度不仅没有得到废止，却反而因为司法责任制的推行，法官办案责任的加大，而有得到进一步加强的迹象。假如我们在逐步摆脱了“司法地方化”之后，又迎来了“司法的惟上级化”，那对于贯彻两审终审制、维护审级独立而言，无疑将成为另一个噩梦。 三、司法裁判权与司法行政管理权的分离作为新一轮司法改革的重要内容，司法责任制强调“让审理者裁判”，赋予独任法官和合议庭独立的审判权，废除院长、副院长、庭长、副庭长签署裁判文书的做法，缩小审判委员会讨论案件的范围，使那些进入法官员额的院长、副院长、庭长、副庭长，通过参与合议庭的法庭审理来行使审判权，而对其他法官审理的案件则不再进行干预。贯彻司法责任制的关键在于重新调整司法裁判权与司法行政管理权的关系。而要对这两项权力做出重新调整，就需要从三个角度入手解决司法行政管理者干预司法裁判的问题。 (一)法院内部院、庭长职务配置的正当性危机司法责任制改革对于法院内部院长、副院长、庭长、副庭长的职权配置提出了挑战，也使人们对这些司法行政职务设置的正当性提出了质疑。既然推行司法责任制的最大障碍就是这些人数众多的司法行政人员，那为什么法院还要设置如此多的副院长、庭长、副庭长呢?尤其是在法官员额被严格控制在39%以内的情况下，原来的一些资深“审判员”都难以进入法官员额，几乎所有“助理审判员”都被排斥在法官员额之外，而那些具有“院长’、“副院长’、“庭长’、“副庭长”职务的法官，却由于受司法行政工作所累无法全力投入到审判工作之中，既然如此，为什么就非得将审判权赋予副院长、庭长、副庭长不可呢?从另一角度来看，在员额制的推行面临重重困难的情况下，为什么还要设置如此多的副院长、庭长和副庭长呢?
其实，我国一些地方法院在对司法责任制的探索过程中，早就进行了取消审判庭设置的改革探索，并初步取得了一些积极效果。例如，辽宁葫芦岛中级法院自2014年起，就打破在原有业务庭之下设置合议庭的层级结构，取消全部业务庭，建立“一个合议庭即一个审判庭的模式”，将原有的13个业务庭重新划分为立案、审理、执行、评查等4大类25个合议庭。原来的庭长、副庭长进入法官员额的，一般只能作为审判长参加合议庭，通过法庭审理行使审判权，对于其他合议庭负责审理的案件，既不再审批案件，也不再签署裁判文书。又如，广东珠海市横琴法院自2014年起也取消了所有审判庭，在全院设置了8位专职法官，由他们分别负责立案、审理、判决和执行工作。除了少数需要由审判委员会讨论决定的案件以外，绝大多数案件均由独任法官或合议庭独立审判，院长、副院长对裁判文书不再进行审批或者签署。
葫芦岛中院和横琴法院的改革被法学界和司法界视为“最彻底的法院改革”。在业务庭消失和庭长、副庭长职务被取消之后，主审法官和合议庭成为最主要的审判组织，成为所谓“扁平化”设置的标志。与此同时，为保证合议庭有效吸收集体智慧，这两所法院都运行了“专业法官会议”的机制，使得那些重大、复杂和疑难案件被交由专业法官会议进行讨论。这种类似于医院“专家会诊”的法官会商机制，可以为合议庭提供重要的咨询建议，帮助合议庭对疑难案件做出妥当的裁判。
葫芦岛中院和横琴法院的改革取得了积极的效果。根据媒体报道，这两所法院实行彻底的司法责任制改革后，审判效率得到了显著的提高，当事人息诉罢访率有了明显的上升[3]。当然，这两所法院改革的最终效果究竟如何，还需要通过严谨的实证调查和数据分析，经受科学的评估和审查，才能得到令人信服的结论。不过，全国绝大多数法院在推行司法责任制上都陷入重重困境，这两所法院对审判庭和庭长、副庭长职务设置的大规模改革，为我们探索法院改革的新思路提供了新的参考样本。
按照笔者的设想，司法责任制推行的关键在于重新调整院长、副院长、庭长、副庭长的职务设置。未来，全面取消庭长、副庭长的职务是势在必行的，这与全面废除业务庭或审判庭的机构设置一样，都是迟早要推行的改革举措。对于这一改革的必要性，葫芦岛中院和横琴法院的改革经验己经给出了充足的解释，这里无须再行论证。但是，仅仅取消审判庭的机构建制和庭长、副庭长的职务设置还是不够的。法院内部设置的诸多副院长，作为各个审判庭的“分管院长”，其职务设置的正当性也是需要重新反思的。既然院长、副院长对案件的审批权和对裁判文书的签署权都要取消，那么，再继续设置这些“分管副院长”，究竟还有多大意义呢?其实，从维持法院司法行政工作的正常运转来看，法院内部只需要设置一名院长和一名副院长就足够了。法院院长负责法院的全面工作，享有最高的司法行政管理权，但在司法裁判方面只是一名进入法官员额的普通法官。对于普通案件，院长可以作为审判长参加合议庭并主持法庭审理，与其他合议庭成员一起行使裁判权。而对于特别重大、复杂和疑难的案件，院长可以召集审判委员会会议，对案件进行讨论并做出决定。至于那名专职副院长，则不需要进入法官员额，也不再从事任何审判工作，而作为法院内部的“专职行政管理者”，在向院长负责的前提下，全面处理法院内部的各项司法行政事务。
假如法院不再设置负责审判工作的副院长，并且全面取消审判庭和庭长、副庭长的职务设置，那么，合议庭和独任法官的审判工作究竟受到怎样的监督呢?其实，对于那些重大、复杂和疑难的案件，审判委员会仍然会保留讨论和决定权;对于那些在专业方面存在疑难和争议的案件，“专业法官会议”和“专业审判委员会”可以发挥“专家会诊”的作用，可为裁判者提供专业咨询意见;而严格推行的“违法审判责任制度”，又可以让那些享有独立审判权的合议庭和独任法官，承担更大、更明确的法律责任。不仅如此，在法庭审判过程中，合议庭和独任法官还要受到来自控辩双方的制约，后者可以通过行使诉权来对裁判权进行有力的制衡，并通过上诉和抗诉启动上诉审程序，使得上级法院对下级法院初审的案件进行重新审判。显然，这些来自诉讼程序层面的监督机制，可以对合议庭和独任法官的审判产生有效的制约作用。 (二)审判委员会讨论案件程序的诉讼化作为一种领导审判工作的重要机构，审判委员会是法院内部的审判组织，可以对重大、复杂和疑难的案件进行讨论并作出决定。审判委员会可以改变合议庭或独任法官的裁判结论;对于审判委员会的决定，合议庭和独任法官必须服从。多年来，围绕着审判委员会制度的正当性以及这一审判组织的存废问题，一直存在着理论上的争论。为了回应社会对审判委员会制度的批评和异议，各级法院对审判委员会也不断地推出一些改革方案。
根据最高人民法院的改革思路，审判委员会讨论和决定的主要事项是重大、复杂和疑难案件的法律适用问题，对于这些案件的事实认定问题，审判委员会尊重合议庭或独任法官的裁决意见。但是，对于那些“涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件”，审判委员讨论决定的事项既包括事实认定，也包括法律适用问题。与此同时，为防止审判委员会讨论案件数量过多，适当缓解审判委员会讨论案件的压力，各级法院将组建“专业法官会议”和“专业审判委员会”，前者可以为合议庭提供法律适用方面的咨询意见，后者则可以行使审判委员会的部分职权。
按照笔者的观点，审判委员会制度是特定历史条件下的产物，它己经完成了历史使命，其作为审判组织的正当性和合法性己经消失了。如果说审判委员会过去在发挥资深法官的集体智慧、有效抵御外部压力、减少法官滥用自由裁量权等方面还有积极作用的话，那么，在法官素质得到显著提高、那些进入员额的法官享有审判权的情况下，这种审判组织就没有存在的必要了。况且，审判委员会成员既没有阅卷，也不参加法庭审理，而仅凭承办法官的简要汇报，在极短时间内作出决定，这根本无法保证案件的质量，容易作出不负责任的决定。尤其是在存在外部压力和干涉的情况下，法院院长经常通过召开审判委员会来贯彻外部某种权威的意志，对合议庭的裁判结论做出粗暴的干预。不仅如此，审判委员会制度无论发生怎样的变革，其讨论决定案件程序的不公开、不透明和不公正，都是无法克服的根本缺陷。在这一程序中，控辩双方没有机会向审判委员会成员发表意见，失去了影响其决定的机会;回避制度无法得到有效实施，当事人根本不了解审判委员会成员是否与案件存在某种足以影响公正处理的关系，更没有办法直接申请某一委员回避;审判委员会的决定是不需要提供裁判理由的，裁判文书也无从记录这种裁判理由……这显然违反了基本的程序正义准则。
而按照最高人民法院的改革方案，在保留审判委员会制度的前提下，将其讨论决定案件的事项限定为法律适用，而对事实认定问题，审判委员会则一律尊重该合议庭的决定。应当说，这种制度调整对于缓解审判委员会的压力和限制审判委员会的裁判权，确有一定的积极意义。但是，这一改革方案也存在着明显的缺陷和不足。
首先，这一改革方案违背了“让审理者负责裁判”的基本理念。根据司法责任制的改革方案，负责法庭审理的合议庭和独任法官应当有独立的裁判权，无论是院长、庭长，还是审判委员会都不能干涉合议庭和独任法官的审判活动，更不能未经法庭审理就单方面改变审理者的裁判结论。这是一项基本法律准则。但根据现有改革方案，审判委员会仍然可以讨论决定“重大、疑难或者复杂案件”的法律适用问题，并对那些“涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件”进行讨论决定。那么，究竟什么是“重大、复杂或者疑难案件”?这是非常不明确的。在司法实践中，由于法院院长拥有召集审判委员会会议的权力，对于何谓案件“重大’、“复'',“疑难”的问题，院长拥有太大的自由裁量权。而在我国现行司法体制下，法院院长的这种自由裁量权几乎是无法受到限制的。同时，什么是“涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件”也存在着范围模糊的问题。更何况，对于后一类案件，审判委员会讨论决定的不仅是法律适用问题，还包括了事实认定问题。这显然就与审判委员会只讨论决定法律适用问题的改革精神背道而驰了。
其次，这种改革方案并没有从根本上改变审判委员会的工作方式，尤其没有在审判委员会讨论程序中注入公开、透明和公正的机制。近年来，一些地方法院对审判委员会的工作机制做出了一些有益的改革探索，形成了一些有启发意义的改革经验。如审判委员会委员出席法庭审理，或者旁听庭审实况转播，或者观看法庭审理的录像等等。可惜，在最高人民法院的改革方案中，这些源自地方法院的改革经验并没有得到适当的吸收。
其实，假如改革者具有程序正义的基本理念，又假如改革者对于审判委员会制度的负面影响给予重视的话，那么，对于审判委员会的讨论程序作出一些创新将是有现实可能性的。例如，可以考虑建立审判委员会委员旁听法庭审理的制度，对于那些符合法定条件的案件，合议庭存在重大争议，提请院长召开审判委员会会议，或者法院院长自行决定准备召开审判委员会会议的，在法庭审理之前，通知审判委员会委员出席法庭审理，全程旁听审理过程。又如，对于审判委员会无法旁听法庭审理的案件，或者部分审判委员会委员没有旁听案件审理的，在该委员会开会讨论案件之前，可以组织没有旁听审理过程的委员观看庭审实况录像。不观看庭审录像的委员，不能参加对案件的讨论和决定程序。再如，对于本院审判委员会讨论的案件，合议庭应当将审判委员会的成员以及讨论时间及时通知控辩双方，给予当事人申请回避的机会。在案件存在重大争议时，可以考虑传召控辩双方参与审判委员会会议，给他们向审判委员会当面发表意见的机会。
当然，最根本的改革应当是组建由法院审判委员会全体委员组成的“超级合议庭”。也就是对于那些特别重大、复杂和疑难的案件，由法院院长担任审判长，其他审判委员会委员担任合议庭成员，对案件进行开庭审理。这种超级合议庭遵循直接、言词、公开、辩论的原则，组织法庭调查和法庭辩论，并在庭审结束后，举行秘密评议和表决，形成最终的裁判意见。假如这种超级合议庭制度能够得到实施的话，那么，审判委员会岂不是“让审理者负责裁判”的典范吗？ 四、员额制的难题随着员额制的逐步推行，法官的员额被严格控制在39%以内，大量“助理审判员”和“审判员”从法官队伍中分流出去。而院长、副院长、庭长、副庭长通常都较为顺利地进入了法官员额，他们承担着大量的司法行政管理工作，不可能像普通法官那样全力投入审判工作之中。这就导致那些进入员额的法官将承担高于过去一倍甚至数倍的审判工作量，“案多人少，、“审判人手不足”的问题将变得愈发严重。
为解决这一问题，改革决策者提出了设立“候补法官”和调整独任法官审判范围的设想。根据前一设想，基层法院设置候补法官，候补法官不占用法官员额;候补法官由法院院长提出，由审判委员会通过任命;候补法官除协助法官进行审判工作以外，还可以代行法官的职务，但不得担任审判长。而根据后一设想，基层法院审判第一审案件，原则上由法官一人独任审判;只有那些重大、复杂或者疑难案件或者法律另有规定的案件，由合议庭负责审理。这就意味着独任法官审判一审案件将成为基层法院优先选择的一种审判组织形式，而合议庭审理则成为一种例外。那么，这两项旨在配合员额制实施而推行的改革举措，究竟有无正当性和可行性呢? (一)候补法官制度的推行候补法官制度或许是法院为解决“案多人少“问题所提出的创新性改革方案。通过这一改革，一方面可以将那些没有进入法官员额的现任法官授予“候补法官”的身份，具有安定人心、避免现任法官过度流失的效果，另一方面也为那些作为司法辅助人员的法官助理、书记员提供了一条进入法官员额的通道。根据这一改革，没有进入法官员额的现任法官、法官助理可以被任命为‘喉补法官”，并以“代理审判员”的身份行使审判权。据说，这是从一些西方国家借鉴而来的改革方案。
但是，我国法院原来就曾实行过“代理审判员”制度，也就是让那些“助理审判员”以“代理审判员”的身份行使审判权。不过，原来的“助理审判员”至少属于广义上的“法官”，他们行使审判权也是具有法律依据的。而根据员额制的改革方案，现在的“法官助理”己经不具有“法官”的身份，而属于“司法辅助人员”。假如让这些司法辅助人员作为“候补法官”从事审判工作，那就意味着没有进入法官员额的人员也可以行使审判权。那么，这些“候补法官”行使审判权的法律依据是什么?假如当事人挑战“候补法官”的审判权，申请宣告他们的审判不具有法律效力，法院将如何应对呢?
其实，作为一种改革设想，‘候补法官”制度还是富有创意的。只不过，这一制度的推行要与员额制的改革进行协调。最高法院其实可以参考中共中央“候补委员”的制度，建立公开透明的“候补法官”制度。具体说来，就在在保证法官员额不突破39%的情况下，基层法院提出一定数量的“候补法官”员额，在经过严格考核和审查之后，将那些进入“候补法官”员额的人员提交省级法官遴选委员会加以表决，然后再提交同级人大常委会正式任命。这样，候补法官的合法性问题就能得到解决。
假如将候补法官真正纳入员额制的改革框架之中，那么，候补法官就不仅仅被用来解决部分法官流失的现实问题，也不仅仅是缓解“案多人少”问题的权宜之计，还可以给那些优秀的法官助理提供从事审判活动的机会，磨练他们的意志，丰富他们的司法经验，使他们学会根据经验、理性和良心来进行审判活动。同时，通过观察候补法官的审判情况，法院也可以借机发现人才，在出现法官缺额时使那些杰出的候补法官及时补充进入法官员额。可以说，候补法官制度假如得到适当的安排，完全可以发挥法官人才储备和精英培养的作用。 (二)独任法官审理案件范围的扩大长期以来，我国基层法院实行以合议庭审判为原则、以独任法官审判为补充的审判组织制度。独任法官审判的案件主要被限制在那些适用简易程序的案件。而合议庭作为一种奉行集体决策的审判组织，被认为可以发挥多个法官、陪审员的智慧，避免单个法官在司法决策中可能出现的偏颇，甚至可以减少法官滥用自由裁量权的情况发生。
但是，我国法院长期存在着一种“承办法官”制度，很多案件名义上是由合议庭负责审判的，但实际上承办法官才是案件的第一责任人。其他合议庭成员无论是法官还是人民陪审员，通常只是帮助承办法官维持合议制的审判组织形式。从庭前准备、召开庭前会议、法庭调查、法庭辩论，到庭后起草裁判文书、向审判委员会汇报案情等，承办法官几乎承担了一个案件的绝大部分审判工作。参加合议庭的其他法官通常都尊重承办法官的裁判意见，不会认真参与评议，而人民陪审员要么没有机会参加评议，要么在评议时发挥不了实质的作用。这样，承办法官在一定意义上就取代合议庭，成为案件的真正裁判者。
有鉴于此，适度扩大独任法官审理案件的范围，限制合议制的适用，己经成为法学界和司法界的共识。独任法官审判一旦成为一般的审判组织原则，就意味着除了那些适用简易程序的案件以外，那些适用普通程序的案件也有可能由法官独任审判。这无疑将大大节约司法成本，实现法院内部司法资源的合理配置。这对于缓解基层法院“案多人少”问题将是非常有益的。但是，究竟哪些案件适用独任法官审判，而哪些案件被纳入合议庭审判的对象，这一问题在现有改革方案中并没有得到真正的解决。
假如基层法院将合议庭审理案件的范围主要限定在“重大、复杂或者疑难案件”上面，就跟审判委员会讨论案件的范围发生重合了。这就意味着只有审判委员会讨论决定的案件，才交由合议庭进行审判。这显然不符合合议制的基本原理。更何况，究竟哪些属于“重大，、“复杂”或“疑难”案件，成文法不可能给出明确的答案，而完全由法院自行加以解释。这很可能造成法院在选择审判组织方面享有较大的自由裁量权。
另一方面，在审判组织的选择上，我国法院一直没有引入诉权启动模式。其实，审判组织的选择不仅仅牵涉法院诉讼成本的投入和诉讼效益的提高问题，还有可能涉及当事人诉讼权利的行使问题。在英美法国家，获得陪审团审判是正当法律程序的一部分，是被告人的一项重要权利。对于这一权利，被告人可以选择行使，也可以自愿放弃。同样的道理，相对于独任法官审判而言，合议庭审判显然更有利于当事人的权利保障，也属于“正当程序”的组成部分。法院假如一律自行确定审判组织形式，强行指定独任法官审理某一案件，对于那些期望由合议庭审判的当事人而言，无异等于剥夺了他的诉讼选择权。基于这一考虑，除了那些适用标准较为明确的案件以外，可以考虑赋予当事人对审判组织的选择权，对于自愿选择独任法官审判的当事人，可以给予一定的诉讼激励。
例如，在刑事审判中，可以给出两种审判组织的选项:一是独任法官;二是合议庭。对于那些被告人自愿认罪，并且可能判处10年有期徒刑以下刑罚的案件，一律交由独任法官审判。而对于那些被告人不认罪的案件，原则上交由合议庭进行审判。但对于被告人自愿认罪，并且可能判处10年有期徒刑以上刑罚的案件，则由被告人自愿选择审判组织。其中，被告人自愿选择独任法官审判的，法院一旦作出有罪判决，可以适当考虑给予从轻处罚。 结语新一轮司法改革的推进，既给我国的司法制度带来了新的机遇，也造成了诸多意想不到的新问题。例如，司法责任制和员额制的推行，使得部分现任“审判员”和几乎所有“助理审判员”无法进入法官员额，失去了行使审判权的机会。其中部分人士因为不甘心被分流到司法辅助人员之中，而选择了消极怠工甚至离职。又如，在法院院长、副院长、庭长、副庭长占据大量法官员额的情况下，法官的审判压力猛然增大“案多人少’、“办案人手不足”的问题立即凸现出来。再如，在省级以下法院人财物归由哪个部门统管并没有解决的情况下，省级法官遴选(惩戒)委员会的设置出现了权力真空，地方三级法院的财政预算也存在省级政府完全控制的新问题。
对于法院改革遇到的诸多问题和矛盾，改革决策者似乎应当通过深化改革的方式加以统筹解决，而不应采取“变相架空改革”的思路来进行被动的应付。尤其是对于一些地方法院为彻底解决问题所推出的改革经验，改革决策者应当进行认真对待，在实证研究的基础上，将其中的成功经验推广为普遍的法律规范。而对于法院改革中效果不佳甚至造成普遍负面效果的改革措施，改革决策者则应当痛下决心，要么尽快予以终止，要么及时调整改革思路。与其他领域的改革一样，司法改革也没有现成的模本可供遵循，必然要经历一段“摸着石头过河”的探索阶段。但是，在这一探索过程中，改革者也不能随波逐流，而应注意总结改革的经验和教训，做好制度试错和纠错工作，逐步形成法院改革的中国经验和模式。或许，这就是中国法院改革的出路所在。