【学术】王锡锌：参与式治理与根本政治制度的生活化

参与式治理与根本政治制度的生活化

——“一体多元”与国家微观民主的建设

作者: 王锡锌，北京大学法学院教授、博士生导师，北京大学法学院副院长，北京大学公众参与研究与支持中心主任；最高人民法院行政审判庭副庭长

来源：《法学杂志》2012年第6期。

责编：陇西

【导语】政治制度本质上是一种关于利益和权利义务的关系组合。这种关系组合影响到人们对制度的合作或者冲突。因为观念和利益的多元化，社会成员与制度的冲突引发了高发的群体性事件。因此，解决当前公共治理问题，关键是要考虑体制改进。通过落实宪法所规定的人民代表大会制与民众直接参与式治理的结合，可以提升微观民主建设的质量，保障多元民主，为宏观民主治理提供制度基础。

一、制度变迁与社会变迁的不同步

改革开放 30 多年来，中国的经济建设取得了令世人瞩目的成就。2010 年，中国的 GDP 总量超过日本，跃居世界第二，成为大国崛起的过程中又一个里程碑。与此同时，“中国模式”这一概念在国内外也受到了热烈的讨论。

然而，在“以经济建设为中心”的“中国模式”取得巨大成功的同时，这一模式背后所隐藏的、甚至已经显现和激化的矛盾也越来越引人关注。经济的高速增长在“做大蛋糕”的同时，也放大了分配不公所带来的问题; 单纯追求 GDP 的政绩冲动，引发了经济发展与环境保护、个体权利、社会福利的矛盾。多领域多层次的社会矛盾和利益纠纷，正是在这一社会背景中发生的。

矛盾的高发是社会变迁过程中一个比较明显的表征。正如托克维尔在对法国大革命之前的社会状况所描述的那样“随着……繁荣的发展，精神却显得更不稳定，更惶惑不安; 公众的不满在加剧;对一切旧规章制度的仇恨在增长。”[1]不幸的是，由于政治民主和法治推进的步伐迟缓，这些积聚的社会矛盾得不到制度层面的吸收化解。在“维稳”的思维和策略中，化解社会冲突和矛盾的技术主要限于“末端处理”，而这导致了维稳成本的飙升，不仅仅消耗大量经济和社会资源，也侵蚀了国家治理的政治资源。[2]在一定意义上，社会矛盾和冲突的高发频发以及我们不得不四处“灭火”的“维稳”任务，表明目前中国的治理模式已经无法承载大国治理的功能期待。

简单地说，随着经济高速增长所带来的社会阶层变化和权利观念变迁，原有的社会管理体制已经很难有效应对当今公共治理的现实挑战。社会变迁与体制变迁的不同步，造成当前多发、高发的社会矛盾和纠纷往往很难通过体制化的框架得以消化吸收，其结果是矛盾“溢出体制”，构成体制外运动，有时甚至成为破坏性力量。

变化是我们所生活的世界中唯一不变的事实。当经济的增长、观念的变革、利益的分化、阶层的重组构成社会公共生活基本的事实时，应当意识到:一个巨大的社会变迁已经成为我们时代最重要的事实。社会变迁———包括人的观念、话语和行动模式的变迁———必然会对原有的社会结构造成冲击。当体制“结构”受到冲击时，体制可能做出两种反应: 第一，对冲击结构或者“溢出”体制的行为进行压制，使其符合结构的要求。我们可以将这种反应称为“体制压制型”反应。第二，针对冲击体制或者溢出结构的行为，分析行为产生的社会因素和需求，调整甚至变革体制结构，从而将原来溢出体制的行为“吸收”到新的体制框架之中。我们可以将这种反应策略称为“体制调整型”的反应。

社会变迁所带来的观念变革、利益格局变革，必然提出体制变革的要求。亨廷顿在观察变动社会中政治秩序的稳定机制时发现，如果一个社会中体制结构能够随着社会变迁而发生相应变化，社会整体上就可以获得“动态的稳定”。[3] 这种稳定机制的核心，在于通过体制结构的变革，将新产生的社会需求以及试图实现需求的行动吸收到体制框架之中，从而获得一种变革与稳定的平衡。对体制结构进行变革的敏感性和能力，即国家的“制度化能力”，是国家现代化的一个重要标志。在国际形势风云变幻，因为技术、经济、观念迅速发展而带来社会不断变迁的当代，体制结构的“与时俱进”已成为经济发展、社会稳定的重要前提和保障。

二、管理体制创新需落实“参与式治理”

在社会变迁所带来的各种挑战中，群体性事件是一个受到多方关注的热点，控制群体性事件的“维稳”也一度成为社会管理“第一要务”。但有数据显示，大量的群体性事件本质上是群众维权事件。民众要维权，政府要维稳，这表明上看是“维权”与“维稳”的矛盾，实质上是公共事务管理或治理体制结构的问题。

在多数情况下，民众通过诉诸政治化的“集体行动”而进行维权，是因为在现有的治理结构中，参与权、知情权、表达权、监督权的行使受到了体制结构的挤压。民众的权利变成了“权利泡沫”，实际上很难有效落实并在体制结构中通过行使权利而保障其利益。由于这种“体制性维权”的功能障碍，“非体制化行动”在一些情况下就成为民众策略性选择，导致群体性事件的高发频发。[4]

因而，不论是从当下的维稳来说，还是从长远的公共治理改进来看，我们都必须考虑体制结构的改进，从传统上“管理主义模式”的体制模式转向一种包容性的“参与式治理”模式。

“参与式治理”作为一种治理体制和技术，源于“参与式民主”理论，后者是二十世纪六、七十年代在西方兴起并不断发展的民主理论，但其思想可溯源至古典民主理论。卢梭的古典民主理论特别关注民众直接参与的意义。在他的理论中，公民对政治决策过程的参与具有一系列重要的功能。参与不仅使民主制度成为可能，而且更重要的是，通过参与过程可以推动个人负责任的社会行动和政治行动。在这一意义上，参与可以维持民主制度的运行，使制度获得一种“自我维持的能力”。因而，卢梭强调: 参与具有教育功能、民主训练功能、正当化功能和共同体整合功能。[5] 但历经法国大革命洗礼之后，直接民主为西方主流政治理论和政治实践所抛弃。19 世纪上半叶的政治理论家们大多推崇代议制民主，因为代议制民主在制度和操作层面上解决了大国共和的难题。然而，片面强调代议制却很可能会压制政治的有效参与和民主的经验活力。

托克维尔在《论美国的民主》中发现了美国政治的秘密: 新英格兰的乡镇自治。[6] 他认为，“乡镇是自由人民的力量所在。……在没有乡镇组织的条件下，一个国家虽然可以建立一个自由的政府，但它没有独立的精神”。[7] 自由主义理论家密尔同样注意到了单纯代议制政府的不足，并提出了“宏观民主/微观民主”的整合性框架，认为应该在宏观政治层面上实行代议制民主，在微观治理层面上实行参与民主。[8] 他特别强调参与的意义，指出: “任何参加，即使是参加最小的公共职务也是有益的”。[9]

20 世纪，在西方，精英主义民主理论甚嚣尘上。作为精英主义民主理论的代表，熊彼特提出了关于当代的现实主义的民主方法定义: “民主方法就是那种为做出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民选票取得作决定的权力”。[10] 在这一定义中，民主不是目的，只是一种方法，一种程序性机制，这一方法提供了标准使我们能够区分民主政府与非民主政府。在精英主义的民主理论框架中，人民的参与变得微乎其微，只是每隔几年玩玩“选举主子”的游戏，“民主”几乎与“选举”划上了等号。随着精英主义的代议制民主在实践中弊端的日益显现，参与式民主应运而生。参与式民主继承了卢梭、密尔的理论，在本质上可以被看成是对代议制民主反思和批判的产物。“在参与理论中，政治不仅仅限制于通常所指的全国性政府或地方政府，‘参与’指在决策过程中的( 平等)参加，‘政治平等’指在决定决策结果方面的权力平等，对民主体系的辩护，主要在于，从参与过程中积聚的人性的结果。”[11]因此，参与民主理论要求民主的治理机制必须做到: ( 1) 最大限度地扩展参与的市场和强度，直至实现规模社会全体成员的参与。( 2) 促进适用民主原则的社会生活领域的扩大。它区别于代议制民主中公民只是在投票、选举中的参与。参与民主提供了一种关于公共生活问题的解决方案，主张在代议制民主的框架内，让公民能够积极有序地参与公共事务，而所参与的公共事务的层次也能更高，逐步扩展到整个社会生活，将政治生活中的参与同广阔的社会领域中的参与实践紧密结合起来，从而补充和弥补代议制民主的不足。

在中国，理论界近几年对于参与式民主也开始了比较系统的研究。“公众参与”话语逐渐由边缘走向公共议论舞台的中心。事实上，党和政府对参与式治理已有了方向性共识。中共十六大报告指出: “健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”十七大报告指出: “增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”。温家宝总理在十届人大第二次会议上所作的《政府工作报告》中也指出: “坚持科学民主决策。要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，保证决策的科学性和正确性。加快建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度、决策责任制度。所有重大决策，都要在深入调查研究、广泛听取意见、进行充分认证的基础上，由集体讨论决定。这要作为政府的一项基本工作制度，长期坚持下去。”

在实践中，各种形式的公众参与已经成为中国公共生活领域中的一道风景。社会转型所带来的社会结构的变迁、权利时代公众主体意识的觉醒、现代社会对公共生活的“公共性”吁求，都从自上而下和自下而上两个方面推动了公众参与的兴起。

但和西方国家不同的是，现阶段我国的代议制民主的发展还不够完善，因此参与式民主不仅仅能起到弥补代议制民主不足这一功能，还被赋予通过参与式民主促进代议制民主进一步发展完善的目标期待。[12] 作为一套制度系统的公众参与，无论在宏观的政治生活中，还是在微观的地方治理上，都将发挥巨大作用。

三、通过“参与式治理”落实“一体多元”的根本政治制度

从宏观的政治层面而言，随着我国的经济制度改革已基本定型，政治体制改革成为目前改革的方向和目标。强化政权合法性资源和有效统治必然成为政治体制改革的最大诉求。根据亨廷顿的理论，一个合法性基础牢固的政权必须具有三重合法性。一是意识形态的合法性，即政权所代表的价值主张必须是社会成员普遍自愿认同。强制的意识形态灌输不能维持这方面的合法性。二是程序的合法性，政权的产生、更迭和组成、运行方式，必须得到选民以投票的方式来进行检验，统治的权力是有限的，并受到宪法法律和政治程序的约束。三是政绩的合法性，一个得到民众支持的政权必须具有良好的政绩。[13] 而我们对国家和政权合法性的传统表述，主要是从“意识形态的合法性”或者说“历史合法性”和“政绩合法性”逻辑来展开的，但这两种合法化逻辑都蕴含着合法性解释能力的不足，也缺乏足够的规范性价值基础。

这样一来，通过“程序的合法性”也即“民主合法性”逻辑来解释并强化统治的合法性资源，将成为一个必然选择。这种统治的“民主合法性”解释框架在理论上有更强的规范性价值基础，在实践中也可以超越具体的政策考量而构建一种可持续的国家治理框架。

然而，简单和粗糙的民主化不仅会伤害转型国家的整体利益，也会伤害民主的尊严本身。纯粹西方式的民主路径在宏观政治领域必然会遭遇到中国自身宪政体制与政治架构的严格约束。因此，我国的民主制度体系必须建立在现有的体制基石，即中国的根本政治制度———人民代表大会制———之上。我国《宪法》第 2 条规定: “中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律的规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这一条文的三款其实分属于三个逻辑层次。第一，主权在民; 第二，人民通过代议制的人民代表大会行使国家权力; 第三，人民通过各种途径和形式，直接参与管理。在这个意义上，根本政治制度的构成要素，主要是人民代表大会制这一代议制民主形式，但是也包括了人民对国家事务、经济文化事业以及社会事务的参与性的管理权。

基于社会主义民主传统和转型国家的民主经验，中国的民主体制应当进一步落实宪法上述规定中所蕴含的“一体多元”的制度格局。

“一体”即人大的代议制民主，解决的是国家权力的根本合法性问题，具有解释性特征。“多元”指包括参与民主、基层民主、党内民主、协商民主等在内的多种民主形式，解决的是具体权力行使的妥当性问题，具有功能性特征。正如前文所及，这一制度格局在宪法层面已有规定，但长期以来却没有得到足够的重视，在实践层面也未得到充分的展开和发展。

然而，对于大国的治理而言，“一体多元”的治理格局非常重要。这不仅仅因为它是根本法所确立的制度格局，更重要的是因为这种制度格局能够在大国治理中发挥重要的功能，提供稳定高效的治理机制。通过“多元”做实“一体”，以“多元”之“治效”，补“一体”之“治道”。

一方面，作为一个单一制的多民族国家，要保持国家可持续的稳定和发展，在宏观政治层面上，适当集权是一个理性的选择。这就是“统治集权”。这意味着，在国家主权的代表者及主权行使等层面，执政党及国家的领导层应有有效的政治决断权。中央对关涉国家宏观层面的重大战略事项、国家利益、国际事务应对等，应拥有决断性权力。而“一体”正是这种统治集权的制度保障，它使宏观战略决策在获得民主化资源的同时，又能保持必要的高效。

另一方面，由于中国各地区发展的不平衡和巨大的地方性差异，以及人民代表大会制在现实政治过程中的地位和手段尚不足以承担起全部的治理功能，就需要通过“多元”、多渠道、多形式的民众参与途径，来落实地方性、局部性的公共事务管理。同时，“多元”的民众参与，还可以弥补在人大开会间歇期的民主空白，使国家根本政治制度得到日常化的、具体化的展开和实践。

四、“一体多元”有助于促成“宏观民主”与“微观民主”结合

对于大国的治理而言，全国性、战略性事务的应对，无疑需要适度的“统治集权”。“统治集权”是相对于“管理分权”而言的。宏观政治层面上的代议制民主是相对于微观治理层面上的多元民主而言的。

但在“统治集权”所针对的宏观政治事务之外的领域，地方性事务和管理性事务的处理，应以“分权”为导向而进行制度设计，通过多种形式、多种途径吸纳民众的参与。早在密尔的宏观民主/微观民主的两分框架中，就可以找到这一制度设计的理论根源。托克维尔对美国新英格兰乡镇自治的观察也表明这一框架根源于民主和治理的经验性本质。

“统治集权、管理分权”的宏观与微观划分，也与我国《宪法》第 5 条所规定的中央与地方关系原则相一致，即“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”。应该看到，在急速的社会变迁过程中，宏观领域的统治集权与政治体制的相对稳定性应具有优先性。平稳转型的可靠改革策略，并不在于宏观政治的结构性冒险，而在于微观领域的民主参与和治理机制优化。在当下的体制变革中，既不能一味地不变，也不宜进行体制的结构性冒险。在“一体”之下的“多元”民主参与机制的落实和展开，可成为当前体制变迁的发力点。

多元、多渠道的微观民主的推行，有利于将基层民众组织吸收、包容到与其自身利益密切相关的地方性事务之中，通过治理技术层面上的信息开放和沟通理性，催生一个个“治理细胞”( 可以是村、社区、乡镇乃至县域) 的发育，并在此过程中提升民众的参政能力、地方性自治能力和对国家政治的理性认同程度。

进而言之，通过微观民主的经验性实践与体验，一种基于民主和法治的现代国家认同才会具备本土的经验根基，“民主合法性”的规范取向才能真正扎根于中国自身的政治社会基础之上。这样一种政治合法性的微观生产机制，可以为中国转型社会中的政治和公共治理提供变化中的平衡和稳定，为宏观政治转型提供丰富的经验支持和更优质的理性选择环境，发挥出一种从微观治理到宏观治理的“民主传递性”功能，其治理效果无疑将明显优于粗放管理、压制甚至控制模式的被动型管理体制。

五、微观民主的宏观意义

中国微观民主的政治实践由来已久。古代的地方“乡绅”治理具有一定的基层自治色彩，对于中国古代政治体系的稳定起到了重要的作用。[14]伴随着近现代革命而来的激进主义运动，在改造宏观政治的同时，也损伤了中国社会的基层自治结构及其治理技术传统。

改革开放以来，在人民公社失败的历史背景之下，村民自治异军突起，接续了中国社会的基层治理传统。然而，伴随着中国改革开放成长起来的村民自治，尽管在发展上相对优越于其他层次的民主，但仍然囿于“选举民主”的代议制逻辑，难以展开日常化、具体化、直接参与性的治理过程。因此，在微观民主的建设上，我们要吸取村民自治的经验和教训，不能仅仅把基层自治理解为“微缩版”的选举政治。

我们主张的微观民主是一种地方治理的综合框架，涉及到政治、行政与司法系统的结构协调、功能优化与治理技术的具体改进。不管是在市县层面、乡镇层面还是村落自治层面，基层治理都应当注重在选举之外民主多渠道的有效政治参与和管理。事实上，在实践中我们已经看到一些注重参与式治理和微观民主的实践个案。比如长沙县“开放型政府”建设的综合治理改革、浙江温岭的“参与式预算”改革等等。

微观民主，因其微观，所以具体，所以生活化，所以既可以调动民众参与积极性，又可以使参与的效果得到民众检验。

通过在微观治理层面上落实“多元”的民众参与，可以为大国的宏观治理提供政治和社会环境。事实上，一个个有效的“微观”治理实践样态，正是构成大国治理和国家可持续稳定与发展的坚实政治基础。

“参与式治理”本身是一个“有序参与”的方案。它着眼于宏观民主，但从微观民主开始努力。它首先是一种“增量改革”，即以现有的政治和行政组织为基本平台，逐步拓展民众参与的广度和深度。在此过程中，逐步对一些结构性的体制问题进行调整。在此意义上，它也是一种“存量优化”。在操作层面上，微观的参与式治理也可以具有很高程度的多样性，可以根据不同地方的实际情况进行调整。在基层治理层面上，所涉及的公共事务都与当地群众利益息息相关，因此民众将会有较高的参与意愿; 同时这些地方性事务不涉及过于宏观的政治性问题，民众也拥有足够的参与能力和资源。通过不断的参与实践，民众的政治认知能力不断提升，政治行动能力获得切实发展，共同体意识和认同感得到增强。这些正是培育现代公民公共精神培育的必由之路。

民主具有多面向的特征，它不仅是抽象的理论，宏大的政治蓝图，更应是具体的生活

方式。“参与式治理”就是倡导从那些与公民个人利益切身相关的微观领域入手，引入公民参与的实践，扎实培育公民的政治认知和政治行动能力。从制度层面上讲，也是通过“一体多元”的民主体制格局和微观民主的实践，消除公民的“权利泡沫”，使民众真正参与到与他们切身利益相关的公共事务管理之中。

无论如何，只有当一种政治制度安排成为民众日常化的、生活化的经验感受，并能够为他们所感知、经历和检验，我们才能够体验到作为一种根本政治制度的“根本性”。

注释：

[1]［法］托克维尔: 《旧制度与大革命》，冯棠译，商务印书馆1997 年版，第209 页。

[2]2009 年中国公共安全方面的财政支出增加了16%， 2010 年的预算又增加了8.9%，增幅已超过国防开支增幅，总金额达到5140 亿元人民币，逼近国防开支，而实际执行数为5486.06 亿元，为预算数的106.7%。2011 年中国公共安全支出预算数为6244.21 亿元，比上年执行数增长13.8%，占全年预算支出6． 23%，高于国防预算支出的6011.56 亿元。

参见费孝通: 《中国士绅》，赵旭东、秦志杰译，三联书店2009 年版，第62 －73 页。

[3]参见［美］塞缪尔·P·亨廷顿: 《变化社会中的政治秩序》，王冠华、刘为等译，三联书店 1989 年版，第 1 －70 页。

[4]根据 2010 年中国社科院发布的《法治蓝皮书》，据不完全统计，1993 年中国发生群体性事件 0.87 万起，2005 年上升为 8.7 万起，2006年超过 9 万起，2008 年群体性事件的数量及激烈程度都超过以往。

[5]［美］卡罗尔·佩特曼: 《参与和民主理论》，上海人民出版社 2006 年版，第 22 －23 页。

[6]参见［法］托克维尔: 《论美国的民主》，董果良译，商务印书馆 2008 年版，第 68 －76 页。

[7]同上，第 67 页。

[8]参见［英］约翰·密尔: 《代议制政府》，汪瑄译，商务印书馆1982 年版，第37 － 55 页。

[9]同上，第 55 页。

[10]［美］约瑟夫·熊彼特: 《资本主义、社会主义与民主》，吴良健译，商务印书馆1999 年版，第395 － 396 页。

[11]［美］卡罗尔·佩特曼: 《参与和民主理论》，陈尧译，上海人民出版社2006 年版，第39 页。

[12]参见梁军锋: 《中国参与式民主发展》，中央党校 2006 年博士学位论文。

[13]［美］塞缪尔·P·亨廷顿: 《第三波———20 世纪后期民主化浪潮》，刘军宁译，上海三联书店1998 年版，第59 页。

[14]参见费孝通: 《中国士绅》，赵旭东、秦志杰译，三联书店2009 年版，第62 － 73 页。