王磊：缅甸政变有宪法依据吗？| 缅甸宪法中的紧急状态

缅甸宪法是如何规定紧急状态的？

文 | 王磊

北京大学法学院教授、博士生导师

2021年2月1日缅甸国防军总司令宣布进入紧急状态，国务资政昂山素季、总统温敏及一些民盟高级官员被军方扣押。该事件引起国际社会高度关注。缅甸宪法对紧急状态到底是如何规定的？本文对这一问题进行了一些梳理。

一、宪法概况

缅甸现行宪法是2008年制定的（2015年修改了一次），此前有过两部宪法，分别是1947年宪法和1974年宪法，另外，还有两个具有宪法意义的文件，即1935年《政府法》（Government of Burma Act）, 《1943年宪法》（Constitution of 1943 (under Japanese occupation)）。现行的《缅甸联邦共和国宪法》分为15章，分别是第一章联邦基本原则，第二章国家结构，第三章总统和副总统，第四章立法机关，第五章行政机关，第六章司法机关，第七章国防军，第八章公民、公民的基本权利和义务，第九章选举，第十章政党，第十一章关于紧急状态的规定，第十二章宪法的修改，第十三章国旗、国徽、国歌和首都，第十四章过渡条款，第十五章一般条款，5个附件。整部宪法共457条。缅甸的国家结构形式是联邦制，政权组织形式是总统制，但总统不是三军统帅，国防军总司令领导全国武装力量，联邦议会（the Pyidaungsu Hluttaw）实行两院制，即人民院（the Pyithu Hluttaw）和民族院（the Amyotha Hluttaw）。国防军在缅甸宪法中具有突出的地位，宪法中设专章规定了国防军，此外，在人民院，选民选出的议员不超过330名，国防军总司令提名的议员不超过110名；在民族院，选民选出的议员不超过168名，国防军总司令提名的议员不超过56名，也就是说在议会两院中军人议员所占比例均为25%。

    宪法中有关紧急状态的规定分别体现在但规定紧急状态的内容不限于该章，在“第一章联邦基本原则”（第40条）、“第六章司法机关”（第296条）、“第八章公民、公民的基本权利和义务”（第381条）和“第十一章关于紧急状态的规定” （第410-432条），其中以第十一章最为重要，该章对紧急状态作了专门规定。这四章中总共26个条文直接规定了紧急状态。

 二、地方紧急状态和全国紧急状态

宪法因紧急状态事由和范围的不同区分为两种紧急状态，一种是地方的紧急状态，另一种是全国范围的紧急状态。地方的紧急状态又根据出现紧急情况的事由的不同而分成两种情况，这两种情况在提出主体、宣布主体、紧急状态的地区和期限、公民权利的限缩、期限延长等方面具有相同点，而在事由、协商程序、总统和国防军的权力等方面具有不同点。为便于观察，现将地方紧急状态的两种情形分开列表。

三、值得关注的几个问题

纵观这三个图表，我们不难发现，宪法对于全国范围的紧急状态规定的较为详细，从实体到程序，从宣布主体到实施主体再到宣布结束的主体，以及涉及到的其他机关的任期、紧急状态期间采取的法定措施的效力等都作了详细的规定。其中的一些重点还是值得关注。

首先，不论是地方的紧急状态，还是全国的紧急状态，有权宣布紧急状态和废止紧急状态的主体都是总统。

其次，地方紧急状态的提出主体是总统或地方政府，全国紧急状态的提出主体是总统。

第三，尽管国防军及其总司令在宪法中的地位也较为突出和重要，但是其在紧急状态中的角色定位和权力的边界还是非常明确的。国防军总司令的功能主要在于实施总统发布的紧急状态命令，既无权提出进入紧急状态，也无权宣布进入紧急状态，也无权废止紧急状态命令。

第四，无论是地方的紧急状态的宣布，还是全国范围的紧急状态的宣布，其事由均在宪法里得以明确限定，例如，全国范围的紧急状态必须是“如果出现或有充足的理由相信即将出现分裂联邦或损害民族团结或因反叛、暴力和不当强制措施出现试图夺取联邦主权而导致主权丧失的紧急状态”，如果不属于宪法里规定的这种情形就不能成为提出进入紧急状态的事由，选举舞弊行为显然不在宣布进入紧急状态的事由范围之内，也就是说，即使存在选举舞弊行为也不能据此提出进入紧急状态。更何况，宪法第402条规定：“联邦选举委员会就下列事项所做出的决定和处理具有终局性和决定性：1.选举事务；2.对选举行政法院的决定和命令的上诉和修正；3.依法涉及的政党事务。”

    此外，宪法还规定了弹劾制度，弹劾对象包括总统、副总统，联邦部长，联邦检察总长，联邦审计总长，省或邦行政长官、部长，省或邦检察总长，省或邦的审计长，联邦首席大法官和联邦最高法院法官，省或邦高等法院院长或法官，联邦宪法法院首席法官和法官，联邦选举委员会主席或成员。因而不能直接对弹劾对象采取刑事强制措施，除非经过弹劾程序先行解除其职务。不能直接对议会议员采取刑事强制措施，除非经过罢免程序先行取消其议员资格。如果对弹劾对象和议会议员先采取扣押，然后再搜查证据，涉嫌违反正当程序和无罪推定原则。