论道 | 邵六益：党为何要领导立法？

党为何要领导立法？

——以人大立法为例

作者：邵六益，中央民族大学法学院讲师、北京大学法学博士。

来源：微信公众号“法意读书”于2021年9月1日推送。本文发表于《毛泽东邓小平理论研究》2021年第7期，援引请参见正式刊出版本。

法意导言

立法是全面依法治国的首要环节，人大立法是我国立法体制的核心环节。近些年来人大立法面临两个新议题：从人大代表的构成上来说，每位人大代表都具有整体性与地方性的双重身份，在履职过程中需要协调多重身份之间的复杂关系；从立法过程来说，人大的具体立法活动越来越由立法工作人员而非代表负责，立法官僚化之下导致日益严重的部门立法难题。解决上述两大问题都要求我们加强党对人大立法的领导。中国共产党提供了多元代表的共识基础，从而夯实了人大立法的全国性、整体性基础，确保立法的公意性，而不仅仅是众意的简单相加。同时，党的领导也有助于避免立法中的利益冲突和部门立法问题，提升立法过程的民主性。在新时代的背景下，党领导人大立法需要落实到“以人民为中心”的改革思路上来，近期的人大改革也以增加基层直选代表、完善人大议事规则等为抓手，这一方面提升了人大立法的人民性，体现了立法工作的政治性，另一方面也保证了立法过程中的倾听民意，提升了立法的民主化程度；而这种改革思路与具体措施恰恰就是在党的领导下进行的。

一、问题的提出

“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。党的绝对领导是20世纪中国现代化的必然要求，打造了新中国的政治基础，也塑造了中国特色的政法体制。[1]在全面依法治国的格局下，党的领导体现为领导立法、保证执法、支持司法、带头守法；科学立法是前提和条件，党领导立法的理论和制度是全面依法治国的基石问题，由此党的政治代表与人大的法律代表之间的关系是中国宪制的关键枢纽问题。[2]在我国的中央统一领导、地方一定程度分权、多级并存、多类结合的立法体制下，立法有多种立法类别：在中央层面包括全国人大及其常委会制定法律的活动，同时也包括国务院制定行政法规和部门规章、最高人民法院、最高人民检察院制定司法解释的活动；在地方层面包括制定地方性法规、地方政府规章、自治条例和单行条例、地方政府规章等活动。其中，全国人大及其常委会在立法体系中权威最高，其所制定的法律也是法律体系的骨干部分。因此，解读党领导立法的关键在于分析党如何领导人大的立法过程，将这一问题阐述清楚实际上也就回应了党领导立法的核心问题。

在改革开放后的西法东渐中，形式主义法律传统塑造了“法院中心主义”基本范式，也打造出法律对政党活动的形式化限定——政党需要在人大所修订的宪法和制定的法律框架下活动。有研究从西方政党理论出发，认为人大会从“党的人大”变为“党的领导伙伴”，[3]甚至有学者认为人大对党具有监督权，[4]从而产生了党与人大权威两者间的复杂关联。

实际上，将党与人大对立起来，是对中国党与国家关系的东方主义的误读，是用西方政党理论简单化中国的党与人大、党与立法关系的结果。党的十八大以来，我们进一步明确了党在政治法律实践中的领导地位，与此同时人大制度作为根本政治制度的重要性丝毫没有降低，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中强调，“在新的奋斗征程上，必须充分发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用，继续通过人民代表大会制度牢牢把国家和民族前途命运掌握在人民手中。这是时代赋予我们的光荣任务。”[5]法学研究者应该结合现实发展，在党与人大的关系框架下去解读党领导立法的理论基础，这也是理解中国共产党法治领导力的关键命题。

本文通过研究发现，近来人大的立法工作面临两大新议题：一方面，随着人大代表在履职过程中的能动性越来越强，代表越来越受到其选区利益、选民诉求的影响，进而带来代表的选区身份与整体性身份之间的张力；另一方面，在立法过程中，由于人大代表的非专职化和立法技术性门槛的提高，立法工作中的科层化愈加明显，使得立法过程从政治判断转变为利益平衡术，加剧了立法过程中不同部门的博弈。正是在这样的背景下，党对人大立法的领导就具有双重意义，第一，党的领导提供了人大代表的共识基础，能够避免人大代表来源多元所造成的代表性流失，保证人大立法能够成为公意的体现，而不仅是众意的简单相加；另一方面，在新时代社会分化趋势下，加强党的领导也有助于保证立法对社会底层的代表，实现以人民为中心的法治道路，这也是习近平法治思想的基本内容之一。

二、人大立法中的两大新议题

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。人大立法权的正当性来自人民的授权，《宪法》第二条明确了全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是人民行使国家权力的机关；人民选举出人大代表行使立法权——主权的一部分，代表理论赋予了人大代表立法的天然正当性；《宪法》第五十八条规定由全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权。然而在现实中人大立法可能面临两个层面的代表性流失。

首先，人大代表的构成是多元的，每个代表在履职时有多重的考虑，其地方性诉求与整体性诉求之间的分歧明显。以全国人大代表的构成而言，他们由地区和界别两种方式选出，第十三届全国人民代表大会的代表分属35个代表团，即34个省、自治区、直辖市、特别行政区以及解放军和武警部队。在代议制理论中，每个代表都有着两重身份，他们既是国家的受托人又是每个选区的受托者，既为国家利益代言又要为选区选民发声，这两种诉求之间存在一定的张力。在理想状态下，虽然人大代表由不同的选区选举产生，但是他们都是最高立法机关的组成人员，在履职过程中都应该以大局为重；然而现实越来越表明，来自各地的人大代表会有自己地域性的考虑——政策红利集中在少数地区、但政策的成本是由全国来承担的，因此代表们为了获得选民的支持实现连任，会尽力追求有利于自己选区利益的政策。这一点已经被越来越多的研究所正视，如有学者以我国东部某省人大代表的建议和询问为范本进行分析发现，代表们在履职中有较为明显的地方主义倾向，更多会提出有利于自己选区利益的政策。[6]当然，中国的人大代表表达地方诉求的目的与西方不同：西方的议员更多为了自己的连任，中国的人大代表更多则是为了最大程度地推动地方经济的发展，助力地方的经济锦标赛——人大也参与其中。

除了人大代表双重身份所带来的张力外，人大代表的代表性流失还体现为代表数量的减少，尤其是与人民群众关系最为紧密的直选人大代表数量的锐减。在我国的各级人民代表大会中，不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表由选民直接选举，全国人民代表大会和省、自治区、直辖市、设区的市、自治州代表大会的代表，由下一级人民代表大会间接选举产生。相对而言，直接选举产生的代表与选民的关系最为紧密，人数也最多。在我国的五级人大代表中，乡镇和县市的人大代表总数占95%，是党和国家联系广大人民群众的桥梁纽带。但是，随着我国社会改革发展实践，大量乡镇改设街道、撤乡并镇，导致基层人大代表数量锐减：一方面，撤乡并镇后乡镇人大代表数量随之减少；另一方面，由于街道不设本级人大代表，乡镇改设街道后原有的乡镇人大代表名额也随之削减。从1997年到2007年的十年间，我国五级人大代表总数从312.5万名减少到262.32万名，共减少了50.18万名，降幅为16.05%；其中乡镇人大代表数量减少从242.34万名减少至188.15万名，减少了54.19万名，是五级人大代表总数逐届减少的主要原因。[7]乡镇人大代表的数量的锐减导致人大代表与人民群众的联系减弱，影响了人大制度的群众基础。

其次，人大在立法过程中面临明显的科层化问题，进而陷入部门立法的困境，导致人大立法的民主化程度被侵蚀。立法涉及利益的原初分配，全国人大是最高的法律主权者，在立法中行使判断权，对立法事项做出决断、达成共识、制定法律；但是在现实中立法经常是由人大某个工作部门负责的，人大代表负责投票表决法案，法律文本则是由人大的工作人员制作的。从规范层面来说，人大代表是“显性立法者”，但实践中以法制工作委员会为代表的立法工作者是事实上起实际作用的“隐性立法者”。由于立法工作日渐专业化，而中国的人大代表是非专职的、且缺乏足够的立法技能和时间，因此出现立法工作者违背代表决断的现象，某省在制定省级预算审查监督条例时，立法工作者在六个月中易稿十多次，在文字上毫不退让，与负责该项工作的省人大常委兼法制委员会领导形成“对峙”的僵局，“隐性立法者”的越界风险剧增。[8]这些立法的工作人员更像是立法官僚而非民意代表，由此立法过程陷入学者概括的“立法官僚化之”之中。[9]

一旦立法从人大的判断权蜕变为科层式的行为，那么立法的政治性减弱，有可能无法超脱的复杂利益纠纷之外，立法过程有可能成为各个部门争夺自身利益的舞台。人大立法过程中存在严重的部门立法现象，每一部法律的制定是由某个或某几个部委主导，而相关部委在介入立法过程之时总是会带入各自的利益诉求，从而导致人大立法陷入部门立法的束缚之中，如在制定《道路交通安全法》的过程中，农业（农机）部门与公安部门对农业机械管理权的争夺、公安部门与交通部门交通安全管理体制的争议激烈，全国人大内务司法委员会原副主任陈斯喜曾对此做过较为细致的分析。[10]

人大立法的两大新议题涉及人大代表的构成、人大立法过程两个层面，回应这两个问题的关键在于引入党对人大立法工作的领导。不少学者已经关注到党对人大的领导，如人大常委会党组向同级党委报告工作制度、中国共产党党员在全国和地方各级人民代表大会及其常委会中占大多数、各级人大开会期间大会和各代表团都成立了临时党组织以接受同级党委的领导。[11]其实，在立法过程中党的领导不仅仅是这种原则性规定，更需要党对实质问题进行判断，承担真正的立法功能，[12]党与人大的分工有点类似于大立法者（legislator）与立法者（law-maker）的区别。习近平总书记对在论述立法、执法、司法工作人员的素质时，特别提到立法工作者应该具有“凝聚共识的能力”，[13]共识如何形成，则需要借助党的领导，用党和国家的大局来统领局部利益，“各有关方面都要从党和国家工作大局出发看待立法工作，不要囿于自己的那些所谓利益，更不要因此对立法工作形成干扰。要想明白，国家和人民整体利益再小也是大，部门、行业等局部利益再大也是小。”[14]本文认为，强调党对人大立法工作的领导,有助于回应前文所述的两大议题，一方面可以保证人大代表构成中多元基础上的共识塑造，另一方面也能够加强立法过程的民主化水平。

三、党的领导与人大立法的民主性

理想状态下立法应该是公意的体现，但在立法过程中个人利益或地方利益的影响很大，如何在众意之上达致公意？卢梭对此有一句充满迷惑性的论断，“众意与公意之间经常总是有很大的差别；公意只着眼于公共的利益，而众意则着眼于私人的利益，众意只是个别意志的总和。但是，除掉这些个别意志间正负相抵消的部分而外，则剩下的总和仍然是公意。”[15]为什么利益诉求差别巨大的个人意志正负相加后能够得出公意？这种看似简单的算术相加背后的逻辑何在？

其实，卢梭并非没有意识到现实中的利益差别和诉求分歧，只是他的理论有一个社会前提，即大家存在某种程度上的社会同质性——这种同质性保证了大家在差别之上的共识；社会层面的对公意的限定和保证，也可以视为是卢梭公意理论的隐匿前提。[16]这一认识对于我们分析党对人大立法的领导具有重要借鉴意义，尽管全国人大代表的构成中存在着多元的来源，但是所有代表处在党的统一领导下，从而使得大家的意见和表决能够形成一个基本的共识，尤其是在当前利益多元化、主体多层次化和民意多样化的新时期，仅仅依靠代表与选民的“自然联系”已经不足以保证立法的公共性，党的统一领导更为迫切与必要。

现代政治不可能完全采取直接民主的方式，政治哲学中的同一性与代表性是两条最基本的原则。[17]各个代表的意见汇聚后能够形成公共意志的前提是，代表之间存在着同一性的基础，代表的共同身份不是自然生成的，而必须经过整合才逐渐成为一种共识。代议制的正当性不仅仅由于民主程序本身，而是因为人民首先具有同一性，“为了获得民主决定，仅仅建立程序是不够的。参与者必须承认彼此是共同体的一部分，愿意通过这个共同体进行共同决定”，[18]否则一个大的共同体的代表很容易走向联邦党人所担忧的党派政治。在全国人大代表的构成中，代表们并不是直接由全国人民选举出来的，而是采取各地选出代表集合的形式，从各地选出的代表如何能够成为全国的代表，而不仅仅是地方代表？这是代表制理论中的一个核心难点。

在代表构成的研究范式中，镜像理论——代表是全国人民的一个缩微版的再现——影响深远，要求立法机构要像镜子一样，全面地、毫无保留地、消极地将所有对象反映到代表机构上来，等比例复原保证了代表的正当性。全国人大代表的构成也大体上再现了人民的真实构成，如有学者根据中国人民构成的相关指标，对第十一届全国人大代表构成中的代表团分布（地区）、籍贯构成、年龄结构、性别结构、民族结构、党派结，由此印证了人大代表构成中的镜像原则以夯实其代表性。[19]然而，并非国民的等比例再现就能够证成代表性，多元构成中还必须有共同性；尤其是大国中，国民的分歧很明显，如何维持来源多元的代表之间的同一性需要特殊的制度安排。

相关的研究者早就意识到了人大代表之间的共识达成问题，张友渔先生曾撰文就全国人大代表的全国性与地方性的身份之别进行过研究，“就全国人民代表大会代表来说，主要是考虑涉及全国人民、整个国家的重大问题。这是因为他们虽是某个选区、某些选民选出的，但他们是全国人民代表大会代表，所以性质上是代表全国人民的，因而不能只为选出自己的选区和这个选区所在的行政区域的利益着想，而要想着全国的利益。当然，也要考虑自己选区的利益，但主要不是解决一般地方性的问题，而是要解决全国性的问题。”[20]全国人大法工委原副主任阚珂撰文指出，之所以人大代表是全国人民或本行政区域全体人民的代表，而不是各选区和各选举单位的利益的代表，乃是由于社会主义制度下全国各族人民根本利益的一致、单一制的国家结构、法律规定、公平代表的需要等角度进行了论证。[21]

上述研究为我们理解代表的整体性提供了很好的方向，但尚需要深化，从概念上重复全国人大代表的“全国性”并不意味着问题的解决，根本利益的一致不能化解现实中具体利益上的分歧。立法中共识的实现需要有一个前提，这个前提来自于政治上的保障——中国共产党的领导。对人大代表的双重身份及其困境的解决必须引入党的视角，正是党的领导弥合了不同区域之间的差异，实现了人大代表身份的合众为一。党的组织结构比人大的组织具有更强的集中性，借助党的领导确保了人大代表立法的公意性。

民主集中制是党的根本组织原则和国家机构原则，分别被中国共产党章程第4条和现行宪法第3条规定，既是马克思主义政党进行国家建设的显著特色，也是理解中国共产党治国理政的优势之一；习近平总书记在多个场合，既从执政的角度也从治国的角度阐明过民主集中制的重要地位。但是，与国家机关相比，党的行动更为强调集中统一。《中国共产党章程》第十条规定，党的全国代表大会和中央委员会是党的最高领导机关，后者简称“党中央”；第二十二条进一步明确在党的全国代表大会闭会期间，中央委员会领导党的全部工作，对外代表中国共产党。中央委员会的运作过程能够很好地体现党的民主集中制，2020年印发了党内历史上首个关于中央委员会工作的党内法规《中央委员会工作条例》，《中央委员会工作条例》的突出特色是紧紧围绕保障“两个维护”主旨谋篇布局，要求在党内的决策过程中将中央统一领导置于首位。全国人大立法中的统一意志离不开党中央的领导与“两个维护”的贯彻落实，栗战书委员长指出，“全国人大及其常委会作为人民行使国家权力的机关，要自觉在党中央领导下工作，围绕党中央决策部署依法履职，坚决维护习近平总书记权威和核心地位，坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，确保党领导人民有效治理国家。”[22]

党领导下的共识形成机制的核心在于，以无产阶级的初心与价值观，不断驯化其他的分化的意志，以便更好地代表整体性，如从个人的或小集体的利益到整体利益、从各民族分散的利益到中华民族的共同利益的转化，都需要中国共产党领导下的阶级整合。[23][24]只有坚持以人民为中心，才能避免个别利益的束缚和彼此张力，不同选区和选民选出的代表要服务人民，首先要意识到他们所服务的是全体的整体的人民，而不是个别的选民和部分的选区利益，唯此才有可能超越地方主义的束缚。代表们“要认识到为人民服务，首先是为全体人民服务，也就是为整个国家、社会的利益着想，而不只为本地区、本选区、或者某些选民以至个别选民的利益着想，更不能为个人利害打算。个人利益要服从全体利益，局部利益要服从全局利益。当然这不是不要照顾本地区、本选区和选民的利益，更是不应当有地方主义、本位主义。”[18] 8在人大立法过程中，政党的整合有助于化解立法过程中的部门立法的束缚。正是在立法过程中对不断对代表进行大局观的叙述才能够确保避免干扰，以实现“树立大局观，进行一盘棋整合，注重程序设计，将地方和部门利益的反作用力和负面影响减少至最小，提升人大立法的权威性公正性。”[25]

四、以人民为中心的人大改革

人大立法的正当性来自于对人民的代表。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出，“人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于它深深植根于人民之中。我们国家的名称，我们各级国家机关的名称，都冠以‘人民’的称号，这是我们对中国社会主义政权的基本定位。”[5] 社会主义坚持对人民的实质代表而非法律上形式主义代表。在法律的逻辑中，所有人都是平等、同质化的自然人或当事人，人大代表的构成中的身份变化并影响其正当性；但是在政治的语境中，人的身份差异不仅存在，而且恰恰是重要的，这种分化身份的代表必须依赖政法体制中党的实质代表机制。[26]然而，改革开放以来，中国社会的贫富分化、社会分层现象越来越明显，形式化的法律程序越来越难以代表分化的人民群众，这更加要求政法工作提升对人民的实质代表。习近平总书记指出，“推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。要积极回应人民群众新要求新期待，系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居乐业。” [27]

如上文所述，近年来基层人大代表人数的锐减，改革开放后社会结构变迁、社会分层加剧，人大代表构成中出现“三多三少”现象，即党员代表多、非党员代表少，干部代表多、群众代表少、企业老总代表多，普通职工代表少，进而导致了人大的代表性不足，难以做到以人民为中心。为了维持人大与选民的直接联系，更好反映人民意愿、代表人民意志，需要贯彻以人民为中心的改革理念，巩固人民代表大会这一根本政治制度。以人民为中心首先是党的执政理念，这一理念逐步辐射到人大改革。

党的十八大报告提出要提高一线工人、农民、知识分子代表的比例，这也是对人大制度实际运作的一种纠偏，避免人大代表结构中的精英化倾向，确保社会各阶层在代表权上的平衡。[28]在地方的人大的改革中，2007年新疆维吾尔自治区党委办公厅的12号文《关于认真做好县（市、区）人大、政府、政协和乡（镇）人大、政府换届选举工作的通知》明确要求人大代表中领导比例不超过25%。党的中共十九届四中全会决定提出要健全人大选举制度，适当增加基层人大代表数量。基层人大代表是由直接选举产生的，与选民之间的关系更为紧密，有助于提升立法和决策的民意基础，这一点也基本上是学界共识。其实，人大代表构成中的官员化或精英化本身并不可怕，关键的问题是间接选举之下的代表性不足，因此加强人大代表与选民之间的政治联系至关重要，而直接选举的基层代表恰恰是维系这种关联的最直接手段，确保了人大代表的人民性。[29]

县乡人大是基层国家权力机关，是我国地方国家政权的重要基础，是实现基层民主的有效形式。党的十九大提出完善国家机构组织法，经党中央批准的十三届全国人大常委会立法规划将修改全国人大组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则等列入立法规划；并针对基层行政区划撤乡并镇改设街道、基层人大代表数量减少的事实，修改了选举法，增加基层代表数量以增强代表性与参与度。[30]2020《选举法》修改的重点便是贯彻落实中共十九届四中全会决定要求，加强党对选举工作的全面领导，适当增加基层人大代表数量，以解决县乡两级人大代表数量下降与我国人口增长、社会发展形势不相适应的问题。具体的改革措施包括，将不设区的市、市辖区、县、自治县的人大代表名额基数增加20名，从原来的120名提高至140名；将乡、民族乡、镇的人大代表名额基数增加5名，从原来的40名提高至45名。适当增加乡镇人大代表名额，在一定程度上弥补了撤乡并镇后乡镇人大代表数量的减少，能够保证我国人大制度的人民性，维系其与基层群众的直接联系；另一方面，适当增加市辖区、不设区的市、县、自治县人大代表名额，在分配增加的县级人大代表名额时，重点向由乡镇改设的街道倾斜，进一步优化县级人大代表结构，有利于针对性地解决乡镇改设街道后基层群众政治参与度不足的问题。

实际上，间接选举本身就是一种整合制度，党的影响能够通过间接选举渗入到人大决策之中。间接选举的代表名额由上一级人民代表大会常务委员会决定，全国人大代表名额由全国人大常委会来分配，而代表候选人需要经过各级党委组织的考察，“由于代表的命运实质上受制于党的组织权力和各级人大常委会的权力，因此，在某些重大的立法活动中，他们也必须服从有关组织在这一问题上事先安排。”[31]历届人大代表中党员占绝对多数，而“在每次人大开会前，人大代表中的共产党员都被要求参加‘组织生活’，听取党组织传达的中央精神，领会中央立法意图”，从而确保了党的意图在全国人大或常委会的通过。[32]这是维持人大代表政治共识的基础，任何一个国家的代议机制中都有这样的机制存在。为了防止人大立法中地方保护和部门利益法制化，需要发挥党在人大立法的各个环节上的总揽全局、协调各方的职能，实现习近平总书记对立法工作的要求，“各有关方面都要从党和国家工作大局出发看待立法工作，不要囿于自己那些所谓利益，更不要因此对立法工作形成干扰。”[25] 20

社会主义政法体制的关键是理顺“政”与“法”的关系，通过人民代表大会制度保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行，全国人民代表大会是将党的意志进行法律化的中心环节。为了既保证人大对人民的代表性，需要完善全国人大的组织规则与议事规则，以深化党和国家机构改革，推进国家治理体系和治理能力现代化。[33]在中国特色社会主义进入新时代背景下，更好地坚持党对人大工作的全面领导，切实加强全国人大的政治建设，是发展完善社会主义民主政治制度的重要举措和题中之意。党的十九大报告指出，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，而人民代表大会制度正是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，有助于通过人大制度和法定程序使党的主张成为国家意志。坚持和完善人民代表大会制度的关键是保证和发展人民当家作主，习近平总书记指出，“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。人民民主是社会主义的生命。没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化，就没有中华民族伟大复兴。我们必须坚持国家一切权力属于人民，坚持人民主体地位，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。”[25]71

五、结论与讨论

立法是全面依法治国的首要环节，党领导立法是中国共产党法治领导力的重要体现。在我国的中央统一领导、地方一定程度分权、多级并存、多类结合的立法体制下，全国人大立法处于核心环节，人大立法的正当性来自于对人民的代表，但近些年来人大立法面临两大全新议题：第一，从人大的构成来说，人大代表的整体性与地方性双重身份之间存在张力，来自各个地方的全国人大代表何以能够代表全国的、整体的利益？第二，从人大立法过程来说，由于人大代表的非专职化和立法日益提升的技术难度，实际立法工作更多交由人大常委会的内设机构负责，人大立法面临科层化问题。党对人大立法的领导有助于回应上述两大议题，首先，中国共产党作为政治价值的提供者，为在多元代表之上达成政治共识提供了基础和机制，夯实了人大立法的民意基础。其次，党的领导也有助于避免立法中的利益纠缠，由于大多数人大代表都是中国党员，借助党的组织机制能够将统一意志分享、传递给人大代表，从而保证立法能够体现党的意志、进而更好地实现人民的意志。在新时代的背景下，党领导人大立法需要落实到以人民为中心的改革思路上来，近期人大改革以增加基层直选代表、完善人大议事规则等为抓手，这一方面提升了人大立法的人民性，体现了立法工作的政治性；另一方面也保证了立法过程中的倾听民意，提升了立法的民主化程度。

在讨论党领导立法的时候，还需要对法学界长期以来存在的一种观点进行简单回应。一段时期以来，法学界比较推崇美国联邦最高法院的司法审查模式，以沃伦时期能动的美国联邦最高法院为想象，形成了法学研究中较为普遍的司法中心主义、法院中心主义范式，并试图以司法审查推动中国的宪政转型，如有研究者将司法审查与宪政进行绑定，认为“宪政总是和某种形式的司法审查联系在一起的；没有司法审查，宪政就不存在——就和没有司法审查，行政法治就不存在一样。”[34]进而从宪法到宪政的所谓成功转型也被寄希望于司法审查上，“司法审查的实施直接关系到一个国家能否完成从宪法到宪政的进化”“一个国家缺少了司法审查这个枢纽，就无法完成从宪法到宪政的根本转变。”[35]在此浪潮下，学术界对“齐玉苓诉陈晓琪案”寄予厚望，希望借助“宪法司法化”实现宪法司法化、完成司法对立法的监督和制约，从而取代党成为事实上的“宪法的守护者”。当然，宪法司法化的研究具有重要的学术意义，但在中国提倡宪法司法化恰恰存在一个内在悖论：《宪法》并没有赋予法院如此大的权力。[36]在2008年十一届全国人大第四次会议上，李建国副委员长对法律实施与人大工作中的新问题进行阐述，第一个谈到的就是学术界的“宪法司法化”研究，在肯定大多数相关研究的同时也明确指出，“有极少数别有用心的人通过炒作‘宪法司法化’，鼓吹‘三权分立’，企图改变我国国家机构的职权配置，改变我国的根本政治制度。”[37]

其实，美国的司法审查制度有其特殊的国情原因，而且长期以来带有“篡权”的原罪、面临“反对数难题”的质疑，[38]大量的美国宪法研究都围绕如何正当化司法审查机制展开。伴随着其司法主权性行为的长期出现，美国联邦最高法院将逐渐褪去司法的性质，成为一种离柯克意义上技艺理性越来越远的政治性机关，也不再是“最小危险部门”。在很多争议性很大的案件中，判断美国联邦最高法院的投票结果无需做过多的法律分析，只需要关注其大法官的党派构成即可——共和党与民主党的比例就可以提前告诉我们判决的结果，这种预测的准确度非常之高。正是因为美国联邦最高法院的判决与党派力量对比一致，大法官构成也开始变得越来越政治化了，当一名黑人大法官成为基本的构成要素之后，一名拉丁裔的大法官也开始成为传统——更不用说必须要有女性大法官了，这更接近代议机关的正当性塑造，[39]而这在某种程度上意味着联邦党人所设计的美国宪制体制的异化。回到中国的语境来看，无论从理论来看，还是从宪法的规定来看，中国的法院是由人大产生的承担裁判职能的专门机关，司法主权的期待恰恰是中国法院难以承受之重。

注释：

[1] 邵六益：《政法体制的政治历史解读》，《东方学刊》2021年第2期。

[2] 强世功：《中国宪法中的不成文宪法》，《开放时代》2009年第2期。

[3] 加茂具树：《人民代表大会：角色与功能的变迁》，《复旦政治学评论》2008年卷，第94页。

[4] 铁梨：《党领导人民与人民监督党——论党领导人大与人大对党的监督》，《法学》1995年第12期。

[5] 习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话（2014年9月5日）》，《人民日报》2014年9月6日，第2版。

[6] 李翔宇：《中国人大代表行动中的“分配政治”——对2009-2011年G省省级人大大会建议和询问的分析》，《开放时代》2015年第4期。

[7] 沈春耀：《关于<中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法(修正草案)>的说明》，《全国人民代表大会常务委员会公报》2020年第5期，第825页。

[8] 卢群星：《隐性立法者：中国立法工作者的作用及其正当性难题》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2013年第2期，第85页。

[9] 王理万：《立法官僚化：理解中国立法过程的新视角》，《中国法律评论》2016年第2期。

[10] 陈斯喜：《论我国良法的生长》，北京大学博士学位论文2006年，第154-212页。

[11] 周尚君：《中国立法体制的组织生成与制度逻辑》，《学术月刊》2020年第11期，第102页。

[12] 韩丽：《中国立法过程中的非正式规则》，《战略与管理》2001年第5期，第19页。

[13] 习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第116页。

[14] 习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第20页。

[15] [法]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆2003年版，第35页。

[16] 邵六益：《同质性：卢梭公意思想的隐匿前提》，《中国延安干部学院学报》2019年第6期。

[17] [德]卡尔·施米特：《宪法学说》（修订译本），刘锋译，上海人民出版社2016年版，第271-275页。

[18] [德]克里斯托夫·默勒斯：《民主：苛求与承认》，赵真译，清华大学出版社2017年版，第60页。

[19] 刘乐名、何俊志：《谁代表与代表谁？——十一届全国人大代表的构成分析》，《中国治理评论》2013年第2期。

[20] 张友渔：《论人民代表大会代表的任务、职权和活动方式问题》，《法学研究》1985年第2期，第2页。

[21] 阚珂：《人大代表应当代表谁的利益？》，《法制日报》2014年10月21日，第3版。

[22] 栗战书：《在第十三届全国人民代表大会第一次会议上的讲话（2018年3月20日）》，《人民日报》2018年3月21日，第2版。

[23] 常安：《社会主义与统一多民族国家的国家建设（1947-1956）》，《开放时代》2020年第1期。

[24] 邵六益：《社会主义主人翁的政治塑造（1949-1956）》，《开放时代》2020年第5期。

[25] 陈俊：《“法治中国建设”背景下党领导立法的几点探讨》，《中国社会科学院研究生院学报》2016年第4期，第114页。

[26] 邵六益：《我国司法理论中“人民”的多重意涵研究》，《法商研究》2021年第3期。

[27] 习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第2页。

[28] 孙莹：《论我国人大代表结构比例的调整优化》，《中山大学学报（社会科学版）》2013年第4期，第173页。

[29] 赵晓力：《论全国人大代表的构成》，《中外法学》2012年第5期，第989页。

[30] 王晨：《坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度》，《人民日报》2019年11月19日，第6版。

[31] 孙潮、林彦：《从简单同意到有效表达——提高人大立法质量刍议》，《法学》2003年第4期，第22页。

[32] 秦前红：《执政党领导立法的方法和途径》，《中国法律评论》2014年第3期，第222页。

[33] 王晨：《关于<中华人民共和国全国人民代表大会议事规则（修正草案）>的说明》，《人民日报》2021年3月6日，第7版。

[34] 张千帆：《宪法学导论》，法律出版社2004年版，第14页。

[35] 张千帆：“从宪法到宪政——司法审查制度比较研究”，《比较法研究》2008年第1期，第73页、86页。

[36] 强世功：《宪法司法化的悖论——兼论法学家在推动宪政中的困境》，《中国社会科学》2003年第2期。

[37] 徐谦：《关于十一届全国人大常委会第四次会议情况的报告》，《福建省人民代表大会常务委员会公报》2008年第5期。

[38] [美]查尔斯·比尔德、爱德华·考文等：《伟大的篡权：美国19、20世纪之交关于司法审查的讨论》，李松锋译，上海三联书店2009年版。

[39] 徐斌：《为什么大法官说了算？》，中国政法大学出版社2016年版。