故事 | 周光权：15年的立法参与经验背后的体会
羊城晚报专访周光权谈立法细节
作者：董柳，羊城晚报全媒体记者。
来源：全文转载自“羊城晚报·羊城派”2022年3月9日。
初春的3月，全国两会又一次见证全过程人民民主。
今年是全国人大宪法和法律委员会副主任委员周光权第十五次参加全国人代会。近15年参与立法工作的经历，让他对全过程人民民主有着深切的感受，深刻的体悟。
“全过程人民民主是在细节中得到贯彻落实的。”周光权8日在接受羊城晚报·羊城派专访时讲述的大量立法细节、立法故事，折射出全过程人民民主的生动实践。
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立法征求意见
你的意见都会被认真对待
羊城晚报·羊城派：
您参与立法工作近15年，有哪些细节令您印象深刻？
周光权：
在将近15年的参与立法的经历中，我印象深刻的是，立法特别注重征求公众意见。在2018年的“代表通道”上我曾说过，法律的每一个条款都跟公众的生活息息相关，公众要多参与立法，特别是在立法征求意见的时候。
这几年，全国人大的立法工作特别注重征求公众意见。记得有一年，个人所得税法草案征求意见时，共收到30多万条公众意见。民法典制定过程中，全国人大常委会10次审议，10次向社会公开征求意见，累计收到42.5万人提出的102万余条意见建议。2021年，34件法律草案通过中国人大网公开征求意见，共收到108221人次提出的475254条意见。
结合我平时的工作来看，全国人大常委会法工委在法律草案征求完意见后，会整理形成简报，比如公众对这个法律草案有多少条意见、主要的意见集中在哪些方面、有没有相反的意见等，梳理形成的文字材料提供给宪法和法律委员会审议时参考。我们在审议时都能看到这些简报，群众什么意见、主要有哪些意见、有哪些不同的意见，一目了然。
另一方面，群众反馈的意见很可能会被吸纳入法。例如，关于夫妻共同债务问题，此前的婚姻法仅规定夫妻关系存续期间的财产为夫妻共同财产，实践中很多妇女在离婚后收到法院发来的应诉通知才知道离婚前丈夫欠下了巨额债务，有的人因此生活陷入绝境。而司法实践中也有很多案件是前夫伙同他人伪造证据骗取被害人财物。
这一问题在社会反响强烈，仅从2017年年底到2018年年初，我作为全国人大代表就收到了500多封关于修改婚姻法夫妻共同债务规定的信件。2020年表决通过的民法典对这一问题作出了回应，堵住了法律漏洞。这是在立法层面把公众最为关心的问题列举、梳理出来并积极予以解决的最好反映，做到了民有所呼、我有所应。
羊城晚报·羊城派：
除了立法公开征求意见外，还有没有渠道让群众能够直接反映意见？
周光权：
全国人大常委会建立的基层立法联系点，也是一个非常重要的渠道。今年的全国人大常委会工作报告中提到，全国人大常委会建立了22个基层立法联系点，其中增设12个，覆盖全国三分之二省份，带动省、市两级人大常委会建立立法联系点4700余个。
上海市长宁区虹桥街道是习近平总书记首次提出全过程民主的地方，这个地方也是全国人大的基层立法联系点。
全国人大常委会的基层立法联系点是精心挑选的，分布在不同区域。比如，东部有浙江省义乌市人大常委会，南部有广东省江门市江海区人大常委会，西部有贵州省毕节市人大常委会等。全国人大常委会会根据立法相关，认真地听取基层立法联系点的意见。比如，立法中如果涉及乡村振兴、留守儿童权益保障等问题，就很可能到贵州毕节的基层立法联系点听取意见。这样一来，群众意见能够从最基层直达国家最高立法机关，全国人大常委会也能通过这种方式直接听取基层群众的意见。
制定相关法律
你的身边常有代表深调研
羊城晚报·羊城派：
您所在的全国人大宪法和法律委员会，在从事具体立法工作中，怎样体现贯彻落实全过程人民民主？
周光权：
全国人大宪法和法律委员会主要负责审议法律草案。在立法过程中，我们对基层群众利益的维护考虑得比较多，并有意识地强调听取民意。在这个过程中，宪法和法律委员会特别关注人民群众急、难、愁、盼的问题。
像民法典中有关高空抛物的规定，我们在审议过程中，反复讨论如何有效规制这类现象；刑法修订案（十一）增设了高空抛物罪，这也是立法过程中反复讨论的结果。这种反复讨论就是要回应群众关切，确保法律能真正代表、维护群众的利益。
羊城晚报·羊城派：
想了解群众意见，也会下去调研？
周光权：
当然会。仅在去年，宪法和法律委员会就到25个省区市的72个市州，围绕28件法律草案调研过52次，走访了调研点242个。这样做是为了确保法律审议时最大限度地考虑民意、汇集民智、贴近实际。
比如，在制定乡村振兴法的过程中，我们到田间地头与村民交流，最终让群众的意见在立法中得到准确的呈现。再比如，在制定噪声污染防治法过程中，我们深入到居民小区，向受到噪声干扰的群众了解他们最迫切的需求。
我自己也参与或者带队去过一些地方。比如，在修订未成年人保护法和预防未成年人犯罪法这两部法律时，我们到贵阳、毕节、重庆等地的福利院、留守儿童家庭、学校，与孩子们接触、聊天，实地去看、去听、去了解。在此期间，对于中小学校不让孩子们带手机、平板电脑进教室是否可行的问题，我们也做了现场调研。再比如，在制定资源税法的过程中，我们到江西的一些采矿企业了解他们对资源税的看法，并和基层行政领导交换意见，听取了他们对资源税的一些意见。
羊城晚报·羊城派：
调研过程中搜集的群众意见，会起到怎样的作用？
周光权：
群众反映的问题、意见，我们都会认真记录、梳理和研究。当然，意见全部采纳有点难度。因为立法需要平衡各种关系，有的问题存在针锋相对的不同观点。举个例子，如果在立法中完全禁止噪声污染，建筑工地可能就开不了工，大货车的运输业务也做不了。但无论如何，群众的意见我们都会有专人记录，并且会一条一条地梳理，然后和现有法律草案的条文比对，评估现有方案是否合理、是否需要调整。
保障权利自由
你的利益代表们时时牵挂
羊城晚报·羊城派：
就您的经历看，人大代表在贯彻落实全过程人民民主中的作用体现在哪里？
周光权：
我觉得，每年3月召开的全国人代会就是充分展示全过程人民民主的平台，可以说是一堂全过程人民民主的公开课。会议期间，全国人民都能看到代表们是怎样实实在在地推进民主、实现民主的。将近3000名代表参加的大会，要审议政府工作报告、全国人大常委会工作报告、“两高”工作报告、法律草案。不少法律草案还是代表们以议案的形式推动形成的。这些是全过程人民民主的生动写照。
我们宪法和法律委员会的组成人员，本身也是全国人大代表，是人民选举出来的，我们在工作中很在意自己是否能代表民意。很多法律草案在提交全国人大常委会表决前，宪法和法律委员会会召开一个专门的座谈会。受邀参加的人来自方方面面，但我参与的所有的立法活动中几乎都有全国人大代表参加。
这些代表参加座谈会前，一般会做充分的准备。有的代表本身是法律界专业人士，比如法官、检察官或者律师，本身对法律有比较好的理解；有的代表来自各行各业，参加座谈会前可能去有关部门做了详细的调研。所以，他们带来的建议、资料普遍非常扎实，很有价值。他们的意见可能在全国人大常委会通过该法之前的宪法和法律委员会座谈会上被采纳，这几乎是在立法的“最后一刻”被采纳。
羊城晚报·羊城派：
立法过程中有没有因为考虑保障群众的权利和自由，从而对法律草案字斟句酌？
周光权：
肯定有啊，很常见。像“应当”和“可以”这两个词在法律语言体系中的意思不一样，“应当”是必需的意思，“可以”带有选择性。如果用“应当”来设定公民义务，那就要特别慎重，特别是刑事法律中的一些条款。
还有，2020年5月28日民法典获表决通过，此前几天，我所在的全国人大宪法和法律委员会分别于5月25日上午、26日晚上就各位代表提出的意见进行了认真讨论。经反复研究，草案中新增了一些与公民个人利益紧密关联的新规定。比如，5月26日晚上经讨论，决定在“个人信息包括姓名、出生日期、身份证号码、生物识别信息、住址、电话号码、电子邮件、行踪信息等”中增加“健康信息”。
刚才讲的这些细节，展示了全过程人民民主在立法层面的独特性。可以说，全过程人民民主是在具体工作中通过一点一滴的行动得到贯彻落实的，体现在细节中。