【最高法裁判】协议“收购”行为的性质认定与救济途径
【裁判要旨】
在旧城改造过程中，地方政府为实现公共利益和行政管理目标，以“收购”来代替应当依法进行的“征收”。此种收购协议具有行政协议的属性。将该类行为纳入行政诉讼审查范畴，有利于加强对地方政府行为的监督，防止行政机关滥用“收购”代替征收，规避司法审查监督。且建立在平等、自愿基础上的收购协议，因其在一定层面上有利于提高旧城改造效率，并有助于通过提高收购价格来对房屋所有权人给予更加充分的补偿安置，具有现实合理性和可行性，因而不宜完全否定此种“收购”模式的合法性。
不论市、县级人民政府委托国有公司还是政府相关职能部门实施收购并签订收购协议，基于合同相对性原则，因履行协议发生的纠纷，并非都需以地方人民政府为被告;但在此过程中实施的违法强制拆除行为的法律责任则仍应由行政主体承担，且市、县级人民政府或者其委托的国有公司、征收办等部门在实施收购过程中，必须坚持平等、自愿、等价、有偿原则，与房屋所有权人签订相关收购协议，对房屋所有权人进行不低于市场评估价格的公平合理补偿安置。收购主体存在《中华人民共和国合同法》第五十二条等规定的以欺诈、胁迫等手段签订收购协议情形的，人民法院可确认收购协议无效。
在现行法律制度缺乏强制性收购规定的前提下，对旧城改造中未达成收购协议的房屋的拆除，只能通过《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征收程序来解决。相关单位在与房屋所有权人未能就收购问题签署收购协议的情况下，应当及时启动征收程序；其不及时依法进行征收反而采用不适当拆除方式破坏房屋所有权人的居住与经营环境，造成其房屋正常使用功能严重贬损，依法构成行政侵权，并应当承担相应的行政责任。相关单位因其收购与拆除等先行行为，也即因此而负有依法征收补偿或者赔偿的附随义务；房屋所有权人依法具有选择征收补偿程序或者侵权赔偿程序的权利。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行申2624号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：汪慧芳，女，1965年10月22日出生，汉族，住浙江省龙游县。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：龙游县人民政府。住所地：浙江省龙游县太平西路28号。
法定代表人：张晓峰，县长。
委托诉讼代理人：汪钢，浙江达正律师事务所律师。
委托诉讼代理人：姜银海，龙游县旧城改造征收指挥部办公室工作人员。
再审申请人汪慧芳诉被申请人龙游县人民政府（以下简称龙游县政府）行政征收一案，浙江省衢州市中级人民法院于2017年6月28日作出（2017）浙08行初9号行政判决，驳回汪慧芳要求确认龙游县政府以收购代替征收的行政行为违法的起诉；驳回汪慧芳要求判令龙游县政府按行政征收的法律规定依法进行征收的诉讼请求。汪慧芳不服提起上诉后，浙江省高级人民法院于2017年10月18日作出（2017）浙行终818号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。汪慧芳仍不服，在法定期限内向本院申请再审，本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审、审判员王晓滨、白雅丽参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
一、二审法院经审理查明:汪慧芳系龙游县龙洲街道居民，利用其位于龙××县××号的房屋经营沙发材料商店。2015年6月9日，龙游县城市发展投资公司（以下简称龙游城投公司）与龙游县旧城改造征收指挥部办公室（以下简称龙游旧改办）签订《委托书》，由龙游城投公司委托龙游旧改办实施龙游县大南门历史文化街区保护项目（一期）国有土地上房屋收购项目（以下简称大南门房屋收购项目），期限自项目调查摸底至收购项目实施完成。2015年12月9日，龙游城投公司发布公告，公告该公司作为收购单位，收购灵山江以西，太平路以南，西湖沿巷一、二弄以东，巨龙路以北，保留房屋除外的国有土地上房屋。并明确龙游旧改办为委托收购实施单位及收购时间、大南门房屋收购项目实施方案等。汪慧芳位于龙××县××号的房屋位于收购范围内。2016年1月5日，龙游县房屋征收管理办公室（以下简称龙游征管办）分别与衢州市恒泰房屋征迁服务有限公司、临海市伟群拆迁有限公司针对龙游县城区大南门区域被收购房屋事项签订《房屋拆除工程合同》，合同约定大南门区域被收购的房屋由衢州市恒泰房屋征迁服务有限公司、临海市伟群拆迁有限公司负责拆除，并承担相应的行为责任。汪慧芳未提出收购申请，也未签订房屋收购协议，其房屋也未被拆除。2016年5月21日，龙游城投公司、龙游旧改办向汪慧芳作出书面通知，告知”在2016年6月9日（含）前未提交收购申请，未签订房屋收购协议的，不再享受大南门历史文化街区保护项目（一期）房屋收购特别奖政策”,并于同月28日送达汪慧芳。2016年9月27日，汪慧芳楼上住户均已签订收购协议，被收购房屋腾空交付房屋拆除单位。汪慧芳不服，以收购工作系由龙游县政府组织实施，强制收购行为侵犯其合法权益为由，向法院提起行政诉讼，请求确认龙游县政府以收购代替征收的行政行为违法，判令龙游县政府按行政征收的法律规定依法进行征收工作。
一审法院认为：汪慧芳所诉房屋收购行为，系由龙游城投公司实施的行为，属于平等主体间的民事行为，并非行政机关的行政行为。由此产生的争议，不属于行政诉讼受案范围，依法应当裁定驳回起诉。汪慧芳主张龙游城投公司系受龙游县政府委托实施征收行政行为，缺乏事实和法律依据，不予采纳。关于汪慧芳提出的请求法院判令龙游县政府按行政征收的法律规定依法进行征收的诉讼主张，因汪慧芳未提供证据证明相关职能部门已经依法针对涉案项目启动征收程序，而是否启动征收程序需由相关职能部门结合具体情形依法确定，法院不宜直接判令履行。汪慧芳请求法院判令龙游县政府依法对其涉案房屋进行征收缺乏法律依据，不予支持。因此，一审法院判决：一、驳回汪慧芳要求确认龙游县政府以收购代替征收的行政行为违法的起诉；二、驳回汪慧芳要求判令龙游县政府按行政征收的法律规定依法进行征收的诉讼请求。
二审法院认为：汪慧芳所诉房屋收购行为，系由龙游城投公司实施的收购行为，但龙游城投公司系受龙游县政府委托而实施涉案房屋的收购行为，不是龙游城投公司企业自主商业行为，且在收购涉案区域房屋时，龙游旧改办等行政机关及行政机关工作人员参与收购行为。因此，龙游城投公司对涉案区域房屋收购行为属于行政行为，不是民事行为。一审判决认定龙游城投公司对涉案区域房屋收购行为属于民事行为错误，应予指正。鉴于龙游城投公司对汪慧芳涉案房屋的收购行为并未实现，龙游城投公司对涉案区域其他房屋的收购行为和汪慧芳没有法律上的利害关系，一审法院判决驳回汪慧芳的起诉，结论正确，予以维持。汪慧芳认为涉案拆除行为侵害其合法权益，可以另寻救济途径。关于汪慧芳提出的请求法院判令龙游县政府对其涉案房屋按行政征收的法律规定进行征收的诉讼主张，因汪慧芳未提供证据证明相关职能部门已经依法针对涉案项目启动征收程序，而是否启动征收程序需由相关职能部门结合具体情形依法确定，法院不宜直接判令履行。汪慧芳请求法院判令龙游县政府依法对其涉案房屋进行征收缺乏法律依据。因此，二审法院判决：驳回上诉，维持一审判决。
汪慧芳向本院申请再审，请求：1.撤销一、二审行政判决，指令浙江省衢州市中级人民法院审理；2.确认龙游县政府以收购代替征收的行政行为违法，判令龙游县政府按行政征收的法律规定依法进行征收工作。汪慧芳申请再审的主要事实和理由为：1.一、二审判决认定事实不清，未对大南门房屋收购项目性质作出正确认定。虽然收购系以龙游城投公司名义作出，但最终利益的承担者是龙游县政府，龙游旧改办虽然在形式上接受龙游城投公司的委托进行收购活动，但实际上是龙游县政府实施的委托，目的是以此规避法定的征收程序。在收购过程中，有大量行政行为介入。2.一、二审法院对以”收购代替征收”本身是否合法未予审查，且二审判决又以汪慧芳未提供证据证明相关职能部门已经依法针对涉案项目启动征收程序为由作出判决，明显互相矛盾。
龙游县政府辩称：大南门房屋收购项目所在区域为龙游县老城区，尚存的明清建筑群较为集中，但基础设施落后，危旧房多，如不及时采取保护措施，许多古建筑将灭失。2015年，由于大南门历史文化街区保护专项规划尚在制定中，尚不完全具备在项目区域启动房屋征收条件，龙游县政府学习其他地方以收购代替征收的经验：通过平等自愿方式签订收购协议，效率较高，且又少受征收法律规范约束，还能给予房屋所有权人更多的奖励。根据龙游县政府要求，本次房屋收购单位为龙游城投公司，委托龙游旧改办实施收购。自2015年12月9日开始实施收购方案以来，得到绝大多数被收购人的支持；在法定签约期限内，851户中有844户签约并腾空、交付房屋。因汪慧芳户将收购政策简单理解为”收购1平方米无偿补偿1.54平方米”，导致双方协议收购未果，其房屋也未被拆除。本次诉讼源于拆除公司在拆除其左邻右舍腾空房屋时的不当拆除行为。不当拆除行为发生后，龙游县政府已经责成实施单位，制止房屋拆除公司的不当拆除行为，并采取相应的补救措施：对汪慧芳楼上第二层房屋楼板进行修补，在三楼房屋地板打穿部分架设接水引流设备，对二楼被拆除的窗户和阳台进行封闭处理等。目前已基本消除不当拆除行为给汪慧芳房屋使用造成的不利影响。下一步，将继续与汪慧芳协商，希望以收购方式解决纠纷。同时也已正式启动房屋征收程序。但征收方式给予汪慧芳的补偿较之收购方式的补偿，可能会有部分减损。
本院听证过程中，对汪慧芳的37.12平方米房屋的安置问题，曾组织双方进行协调。汪慧芳要求按照原面积的1.54倍进行置换；而龙游县政府仅同意在房屋市场评估价52万余元基础上，另行增加20万元左右的相关奖励补助等费用。因双方差距较大，协调未果。
另，2018年11月20日，本院收到龙游县政府邮寄的龙政房征字〔2018〕1号龙游县人民政府房屋征收决定书以及公告等材料，龙游县政府于2018年11月5日作出房屋征收决定，汪慧芳房屋在此次征收范围内。
本院认为,本案的争议焦点为：一、关于收购行为的性质认定与救济途径问题；二、拆除他人房屋时未能保障汪慧芳房屋正常使用条件是否构成侵权问题；三、收购与拆除等先行行为是否形成龙游县政府依法征收补偿的附随义务问题。
一、关于收购行为的性质认定与救济途径问题
根据一、二审法院查明的事实，可以看出本案”征购”纠纷，并非因行政机关或者国有公司收购个别房屋引发，而系龙游县政府在旧城改造过程中，为实现公共利益和行政管理目标，以委托国有公司”收购”来代替应当依法进行的”征收”而引发。虽然该项收购协议名义上的签订主体是国有龙游城投公司，但此种收购本身属于政府征收职能的委托，并服务和服从于旧城改造这一公共利益需要，因而此种收购协议也即具有了行政协议的属性。将该类行为纳入行政诉讼审查范畴，有利于加强对地方政府行为的监督，防止行政机关滥用”收购”代替征收，规避司法审查监督。且建立在平等、自愿基础上的收购协议，因其在一定层面上有利于提高旧城改造效率，并有助于通过提高收购价格来对房屋所有权人给予更加充分的补偿安置，具有现实合理性和可行性，因而不宜完全否定此种”收购”模式的合法性。且不论市、县级人民政府委托国有公司还是政府相关职能部门实施收购并签订收购协议，基于合同相对性原则，因履行协议发生的纠纷，并非都需以地方人民政府为被告;但在此过程中实施的违法强制拆除行为的法律责任则仍应由行政主体承担，且市、县级人民政府或者其委托的国有公司、征收办等部门在实施收购过程中，必须坚持平等、自愿、等价、有偿原则，与房屋所有权人签订相关收购协议，对房屋所有权人进行不低于市场评估价格的公平合理补偿安置。收购主体存在《中华人民共和国合同法》第五十二条等规定的以欺诈、胁迫等手段签订收购协议情形的，人民法院可确认收购协议无效。因此，一审判决仅因为收购主体系国有公司即认定收购行为系平等主体间民事法律行为，认定不当。二审判决关于龙游城投公司对涉案区域房屋收购行为不是民事行为的认定正确。当然，此类收购行为和收购协议，如一审人民法院已经作为民事案件受理并裁判，亦无不可。
二、拆除他人房屋时未能保障汪慧芳房屋正常使用条件是否构成侵权问题
本案中，龙游城投公司、龙游旧改办认为汪慧芳提出的收购方案不符合补偿安置政策规定，而汪慧芳又不接受收购方提出的收购条件。2016年5月21日，龙游城投公司、龙游旧改办向汪慧芳作出书面通知，告知：”在2016年6月9日（含）前未提交收购申请，未签订房屋收购协议的，不再享受大南门历史文化街区保护项目（一期）房屋收购特别奖政策”，并于同月28日送达汪慧芳。可见，双方因要约与反要约未能最终形成一致，已经终止了收购程序。
《中华人民共和国物权法》第三十九条规定：”所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”汪慧芳在收购方未能满足其收购要求的情况下，依法有权自愿选择不出售其房屋；龙游县政府、龙游城投公司、龙游旧改办均有义务尊重其不签订收购协议的权利。根据双方在本院组织的听证过程中的陈述以及汪慧芳提供的现场照片等证据，足以证明在汪慧芳未签订收购协议并在涉案房屋居住的情况下，龙游征管办委托的房屋拆除公司自2016年9月27日起已经开始破坏性拆除汪慧芳楼上以及周边住户已被收购的房屋，对汪慧芳房屋的居住以及经商环境已经造成严重影响。由于旧城改造项目系政府推动实施，相关拆除工作也系政府职能部门委托实施，此种侵权也即构成行政侵权。二审判决以龙游城投公司对汪慧芳涉案房屋的收购并未实现为由，认为龙游城投公司对涉案区域其他房屋的收购行为与汪慧芳没有法律上的利害关系，是将对他人房屋收购行为与拆除房屋关系相割裂，未能顾及已实际发生的拆除行为对汪慧芳房屋居住功能及经营环境造成的损害，属于认定事实不清。此虽与汪慧芳原审诉讼请求不明确有关，也与原审法院忽略诉讼引导，不重视实质化解纠纷并从有利于原告角度解释诉讼请求有关。
三、收购与拆除等先行行为是否形成龙游县政府依法征收补偿的附随义务问题
本案的特殊性在于，由于龙游县政府已经收购了该街区的绝大部分房屋并正在进行成片的拆除改造，汪慧芳户的居住环境和经营环境已经因为涉案收购和拆除行为发生了巨大变化，其所从事的商业经营活动实际上已经停止；特别是龙游征管办委托的房屋拆除公司实施的破坏性拆除行为，既严重影响汪慧芳房屋的安全性、舒适性，也造成房屋周围居住环境与商业功能基本丧失。在此情形下，龙游县政府因自己的先行行为而产生了对汪慧芳房屋进行征收并补偿的附随义务或者赔偿房屋价值的附随义务。二审法院要求汪慧芳对涉案拆除行为另寻救济，并以汪慧芳未提供证据证明相关职能部门已经依法针对涉案项目启动征收程序为由，认为不宜直接判令龙游县政府履行征收职责，未能实质性回应汪慧芳的诉求，也未考虑龙游县政府等相关单位因其先行行为而形成的必须依法征收或者赔偿的附随义务。2018年11月5日，龙游县政府作出的龙政房征字〔2018〕1号龙游县人民政府房屋征收决定书，也印证了汪慧芳有关要求征收诉讼请求的合法性，二审法院上述理由系对《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关征收规定的错误理解。在现行法律制度缺乏强制性收购规定的前提下，对旧城改造中未达成收购协议的房屋的拆除，只能通过《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征收程序来解决。
综上，龙游县政府在与汪慧芳未能就收购问题签署收购协议的情况下，应当及时启动征收程序；其不及时依法进行征收反而采用不适当拆除方式破坏汪慧芳房屋的居住与经营环境，造成该房屋正常使用功能严重贬损，依法构成行政侵权，并应当承担相应的行政责任。龙游县政府与相关单位因其先行行为，也即因此而负有依法征收补偿或者赔偿的附随义务；汪慧芳依法具有选择征收补偿程序或者侵权赔偿程序的权利。鉴于汪慧芳选择征收补偿程序且龙游县政府也已经在本院听证后主动启动征收补偿程序，并于2018年11月5日作出房屋征收决定，汪慧芳涉案房屋在征收范围内，本案汪慧芳有关征收诉求已经得到支持，故一、二审法院判决存在的问题，无进一步纠正必要。为减少诉累，本案亦无启动再审程序必要。需要特别说明的是，无论是收购程序、征收程序还是赔偿程序，对房屋产权的保障，原则上均应以当时当地同区位同类房屋的市场评估价作为基准。如汪慧芳房屋2018年度市场评估价因周边环境的巨大变化而受到影响，则龙游县政府应当以2016年启动收购以来的市场评估价就高确定标准。同时，对于因不恰当拆除本身造成的损失赔偿问题，龙游县政府在作出补偿决定时，应当一并予以考虑。汪慧芳也应当理性评估房屋实际价格，尽可能通过协议方式解决本案的一系列问题。
综上，汪慧芳的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人汪慧芳的再审申请。
审 判 长 耿宝建
审 判 员 王晓滨
审 判 员 白雅丽
二〇一八年十二月六日
法官助理 孙辉妮
书 记 员 于 露
注：本文仅供研究交流之用！