【最高法裁判】农村集体土地征收补偿义务主体的确定——上海蝶球开发部案

【裁判要旨】

现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度，市、县人民政府是代表国家负责具体征收与补偿的法定行政主体。职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。市、县人民政府有权代表国家组织实施征收，也负有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平补偿的义务。市、县人民政府可以结合实际需要，要求土地管理部门具体组织实施本行政区域的土地房屋征收补偿工作，或者委托乡镇人民政府、区（县）征地事务机构等主体从事具体的补偿安置事宜，但市、县人民政府不因此即免除法定补偿安置义务，在被征收人未签订补偿安置协议的情况下，市、县人民政府或其指定的土地管理部门依法应当以书面形式作出补偿安置决定，履行补偿安置义务。否则，被征收人可以依法请求市、县人民政府或其指定的土地管理部门依法履行补偿安置职责，要求依法作出包含补偿安置内容的补偿安置等决定。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行再124号

再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：上海蝶球阀门技术开发部。住所地：上海市闵行区莲花南路3218号。

法定代表人：王加新，经理。

再审申请人上海蝶球阀门技术开发部（以下简称上海蝶球开发部）诉上海市闵行区人民政府（以下简称闵行区政府）履行征收补偿法定职责一案，上海市第一中级人民法院于2017年3月16日作出（2017）沪01行初61号行政裁定，对上海蝶球开发部的起诉不予立案。上海蝶球开发部不服提起上诉后，上海市高级人民法院于2017年7月7日作出（2017）沪行终177号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。上海蝶球开发部仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院于2018年6月28日作出（2018）最高法行申1995号行政裁定，提审本案，并依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

一、二审法院经审理查明，2017年1月27日，上海蝶球开发部向上海市第一中级人民法院提起行政诉讼称：上海蝶球开发部于2000年与上海市闵行区塘湾村委会（以下简称塘湾村委会）、上海申闵实业有限公司（以下简称申闵公司）签订《房地产权转让合同》，由上海蝶球开发部有偿取得上海市莲花南路3218号两块集体建设用地使用权，以及地上房屋等所有权。之后，闵行区政府作出沪闵府征告〔2011〕第73号《征收土地方案公告》，征收包括上述集体建设用地在内的上海市吴泾镇莲花路西南潮浜南地块集体土地。因案涉地上房屋等建筑物于2013年5月被非法征收拆除未得到合理补偿，上海蝶球开发部于2016年7月24日向闵行区政府申请履行土地房屋征收补偿法定职责，闵行区政府未予答复。请求判令闵行区政府依法履行案涉土地房屋征收补偿法定职责；采取补救措施，对上海市莲花南路3218号两处建设用地上由上海蝶球开发部经合同转让并独资建造的房屋、水泥场地等依法给予征收补偿。

一审法院审理认为，上海蝶球开发部曾多次向法院提起诉讼，尚无生效裁判和证据可以证明系闵行区政府征收、拆除了本案所涉的房屋等建筑物，上海蝶球开发部起诉请求判令闵行区政府履行征收补偿职责，缺乏事实和法律依据，不符合法定起诉条件。因此，裁定对上海蝶球开发部的起诉不予立案。

二审法院审理认为，上海蝶球开发部曾多次向法院提起诉讼，尚无生效裁判和证据可以证明系闵行区政府征收、拆除了本案所涉的房屋等建筑物。上海蝶球开发部起诉所涉事项并非由行政机关依当事人申请而应履行之职责，其起诉不符合起诉条件。因此，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

上海蝶球开发部向本院申请再审，请求撤销一、二审法院裁定，指令一审法院受理本案。其申请再审的主要事实与理由为：依法征收、合法拆除案涉房屋是闵行区政府依法应当履行的法定职责，闵行区政府在征收案涉集体土地时没有对地面上房屋实施征收补偿，侵害了再审申请人作为相应集体土地使用权人和房屋所有权人的财产权益。再审申请人曾多次分别起诉闵行区政府等行政机关违法实施征收拆迁，但目前尚无生效裁判支持再审申请人的诉讼请求。本案再审申请人的起诉符合法律规定的起诉条件，一、二审法院依法应当受理本案并作出实体处理。

本院经审理，认定以下案件事实：

上海蝶球开发部提交的1990年7月20日《上海县土地使用权申请登记表》载明，上海县塘湾乡塘湾村委会（办公室）单位性质为”集体”，土地权属为”集体”，土地用途为”村事业”，申报面积为880平方米。1990年12月27日，原上海县人民政府同意核发土地使用证。2000年4月18日，甲方塘湾村委会与乙方上海蝶球阀门厂签订《房地产权转让合同》，载明由甲方转让办公用地使用权土地约1.32亩（880平方米）、两幢楼房分别约为392平方米、288平方米及场地、附属用房等固定建筑物产权给乙方，乙方支付人民币40万元；另有2亩非耕地由乙方申请，甲方按每亩6万元包办征用手续齐全；甲方负责办理房地产权证过户手续；并对支付方式及期限、房地产权转让过户手续及征地手续完成期限等作出约定。2002年10月17日，塘湾村委会与上海蝶球阀门厂签订《补充协议书》，就上述转让合同及2001年4月13日签订的《代补充合同》中增加的4.5亩土地使用权费用作出调整。

2002年5月31日，上海市闵行区房屋土地管理局作出闵处罚第2220020055号《行政处罚决定书》，认定申闵公司于2001年4月未经市、区人民政府依法批准，非法占用土地4585平方米建造上海蝶球阀门厂厂房，决定罚款41265元。2003年7月21日，上海市闵行区规划管理局核发沪地闵〔2003〕1207号《建设用地规划许可证》，载明用地单位为申闵公司，用地项目名称为上海蝶球阀门厂，用地位置为吴泾镇塘湾村五、六队，用地面积为5152平方米。2003年8月22日，闵行区政府作出闵府土〔2003〕409号《关于同意吴泾镇上海申闵实业有限公司违法用地、擅自建造”上海蝶球阀门厂”申请补办土地使用手续的通知》，其主要内容为，用地计划已经沪府土用〔2003〕45号文批准我区2002年度第104号批次农用地转用，同意使用土地4585平方米（折0.4585公顷），定界编号2002-139。闵行区政府于2003年9月17日核发的〔2003〕闵府土书字第0354号《建设用地批准书》载明，批准用地面积4585平方米，土地所有权性质”集体”，土地取得方式”使用”，土地用途”工业”。

2004年12月29日，甲方申闵公司（塘湾村委员会）与乙方上海蝶球阀门厂（研究所）签订《协议书》，载明：”……二、关于二幢办公楼和1.32亩土地的产权过户手续，及新增加土地（50年使用权）和新建、改建房屋的产权证书由甲方负责继续办理。在有关证书未办好期间，乙方应实际拥有对上述房屋和土地的全部权利（相当于已有产权证书的全部权利）。如遇市政或商业拆迁，甲方应负责乙方享受到全部的政策性拆迁费。三、甲方同意乙方在厂区内新建1296平方米的车间。……五、乙方应支付给甲方的总费用还缺少70万元整，乙方在2004年底支付30万元，2005年底再支付14万元，其余26万元在有关证书办齐后半年内付清，如遇拆迁，甲方有权在拆迁费中先予扣留。”2005年3月28日，申闵公司和上海蝶球阀门厂签订《〈协议书〉修改条款》，将上述《协议书》第三条修改为：甲方同意乙方在厂区内新建简易辅助用房约1300平方米，并同意乙方将原塘湾村二幢办公楼房，改建为企业职工住房。

上海蝶球阀门厂于2007年变更登记为上海蝶球阀门技术开发部。

2011年11月22日，上海市人民政府作出沪府土〔2011〕863号《关于批准闵行区人民政府2011年第二十五批次建设项目农用地转用、征收土地的通知》，批准闵行区本批次征收农村集体土地15981.8平方米。该通知所附《闵行区2011年度第25批次建设项目土地明细表》载明，吴泾镇莲花路西南潮浜南地块储备项目（环保整治返征地），被用地单位为申闵公司（2003-409）建设用地计4585平方米，塘湾村委会建设用地计829.4平方米，土地属性均为集体土地。2011年12月21日，闵行区政府作出沪闵府征告〔2011〕第73号《征收土地方案公告》，根据沪府土〔2011〕863号批文批准，征收吴泾镇塘湾村5、6队15981.8平方米，其中农用地5683.4平方米、建设用地9404.5平方米、未利用地893.9平方米，被征收土地范围内的土地所有权人（农民集体经济组织）、使用权人凭土地权属证书、财产权凭证等办理征地补偿登记。

2012年2月9日，塘湾村委会、申闵公司向上海蝶球阀门厂发出《通知》，根据沪府土〔2011〕863号《通知》精神，上海蝶球阀门厂需整体拆迁。2012年4月6日，受上海紫竹科学园区吴泾镇开发办公室（以下简称吴泾镇开发办）委托的上海申价房地产评估有限公司作出沪申价房估〔2012〕第1184号《房屋动拆迁补偿估价报告》，对吴泾镇莲花南路3218号上海蝶球阀门厂的房屋建筑物（房屋建筑面积3530.61平方米）及相关的附属物，评估现值为5565568元。2012年4月20日，上××市闵行区吴泾镇人民政府规划建设和环境保护办公室（以下简称吴泾镇规划办）出具《关于上海蝶球阀门厂有证（有效）建筑面积的认定意见》，认定有证（有效）建筑面积为1944.02平方米。2012年5月18日，上××市闵行区吴泾镇动迁办（资产补偿）（以下简称吴泾镇动迁办）出具《闵行区国家征地补偿（汇总、明细）表》，载明上海蝶球阀门厂作为被补偿单位，含建筑物、室内装修、附属物、机器设备搬迁、停产停业损失补偿及集体土地使用权取得费用等补偿金额计6214969元。之后，因未能与上海蝶球开发部达成补偿安置协议，上述行政机关等即与塘湾村委会及村属企业申闵公司洽谈案涉补偿安置事宜。

2013年5月，吴泾镇规划办出具《关于塘湾村民委员会（原村委办公室）及上海申闵实业有限公司（蝶球阀门厂）有证（有效）建筑面积的认定意见》，认定有证（有效）建筑面积1944.02平方米属塘湾村委会和申闵公司。2013年5月10日，甲方吴泾镇开发办与乙方申闵公司签订《动迁补偿协议书》，主要内容为，甲方支付乙方含建筑物、装修、附属物、设备、停产停业损失等动迁补偿费用计3663268元，乙方于2013年5月16日前搬迁完成，逾期自愿放弃，不动产由乙方自行委托有资质的拆房队负责拆除。同日，甲方吴泾镇开发办与乙方塘湾村委会签订的《动迁补偿协议书》载明，甲方支付乙方含建筑物、装修、附属设施、停产停业损失等动迁补偿费用2706054元，乙方于2013年5月16日前搬迁完成，逾期自愿放弃，不动产由乙方自行委托有资质的拆房队负责拆除。2013年5月16日，上海蝶球开发部涉案房屋被相关人员以拆房队名义拆除。

2016年7月24日，上海蝶球开发部向闵行区政府提交《申请闵行区政府依法履行负责房屋征收补偿工作的法定职责》，要求闵行区政府履行征收补偿法定职责。闵行区政府按信访程序转至上××市闵行区吴泾镇人民政府（以下简称吴泾镇政府）处理。2016年8月1日，吴泾镇政府作出《不予受理告知单》，对上海蝶球开发部反映问题不予受理。

本院经提审本案后，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条规定，依法对案涉行政补偿事宜组织调解，因双方提出的调解方案和相应的补偿金额差距过大，调解未果。

本院认为，结合一、二审法院裁定的主要内容和再审申请人申请再审的主要理由，本案的争议焦点主要包括三个方面，一是农村集体土地征收补偿义务主体的确定问题，二是上海蝶球开发部案涉土地房屋产权确定问题，三是上海蝶球开发部案涉补偿安置权益救济途径选择问题。对上述争议焦点问题，本院决定提审本案的（2018）最高法行申1995号行政裁定已经全面充分阐述，不再赘述。以下综合全案事实和法律适用问题，评判如下：

根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。同时，根据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第五条规定，区（县）人民政府负责本行政区域的征地房屋补偿工作，区（县）土地管理部门组织实施本行政区域的征地房屋补偿工作，区（县）土地管理部门下属的征地事务机构具体实施征地房屋补偿工作。

现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度，市、县人民政府是代表国家负责具体征收与补偿的法定行政主体。职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。市、县人民政府有权代表国家组织实施征收，也负有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平补偿的义务。市、县人民政府可以结合实际需要，要求土地管理部门具体组织实施本行政区域的土地房屋征收补偿工作，或者委托乡镇人民政府、区（县）征地事务机构等主体从事具体的补偿安置事宜，但市、县人民政府不因此即免除法定补偿安置义务，在被征收人未签订补偿安置协议的情况下，市、县人民政府或其指定的土地管理部门依法应当以书面形式作出补偿安置决定，履行补偿安置义务。否则，被征收人可以依法请求市、县人民政府或其指定的土地管理部门依法履行补偿安置职责，要求依法作出包含补偿安置内容的补偿安置等决定。

本案中，上海蝶球开发部与塘湾村委会于2000年4月签订协议，由上海蝶球开发部自塘湾村委会处受让1.32亩集体建设用地使用权、两幢楼房及附属设施等地上建筑物产权，并约定由塘湾村委会负责办理房地产权过户手续。上海蝶球开发部与塘湾村委会、申闵公司还分别于2002年、2004年、2005年签订相关协议，就增加的集体土地使用权及相关费用作出约定，还约定塘湾村委会及申闵公司均认可上海蝶球开发部拥有对涉案房屋和土地相当于产权证书的相应物权。结合原上海县人民政府于1990年12月27日核发的《上海县土地使用权申请登记表》，案涉协议转让的是塘湾村委会所属的集体经营性建设用地上已经建成的房屋而非宅基地和耕地，不违反《中华人民共和国土地管理法》禁止性规定。有关行政主体对申闵公司未经批准建造上海蝶球阀门厂而予行政处罚决定并批准补办土地使用手续及核发建设用地批准书等，表明协议主体对所涉土地已经依法取得建设用地使用权，而现行法律法规并不禁止特定情形下集体建设用地使用权可以依法流转。

现有证据表明，塘湾村委会在案涉协议中均认可上海蝶球开发部拥有对涉案房屋和土地的全部权利，且约定如遇拆迁由塘湾村委会负责上海蝶球开发部依法应取得的全部的政策性补偿安置费用。上海蝶球开发部未依约取得案涉集体建设用地使用权证和房屋所有权证，主要系塘湾村委会未依法及时履约所致。因长期以来案涉不动产均由上海蝶球开发部占有、使用、收益及经许可自建部分房屋，上海蝶球开发部是适格的被征收人和补偿安置相对人，而塘湾村委会、申闵公司、吴泾镇规划办等相继与上海蝶球开发部协商案涉补偿安置事宜。上海蝶球开发部有权主张其依法应当获得的补偿安置权益，而闵行区政府作为案涉征收实施主体，依法也负有相应补偿安置义务。因上海蝶球开发部先后提起过多起民事和行政诉讼，而其补偿安置争议问题仍未有效解决。且即便上海蝶球开发部通过民事诉讼解决与塘湾村委会、申闵公司之间的返还补偿安置款纠纷，上海蝶球开发部所实际获得的补偿，仍将受限于塘湾村委会、申闵公司因无权处分签订的案涉补偿协议所确定的补偿，而仍无法直接、一次性解决案涉补偿安置纠纷，无法有效保障上海蝶球开发部合法权益，无法充分体现公平合理补偿原则。因案涉房屋已经被实际拆除而闵行区政府并未依法对再审申请人作出任何补偿，此前提下，再审申请人依法既可以提起行政强制附带行政赔偿诉讼，也可以提起请求履行补偿安置法定职责诉讼，本案再审申请人起诉请求闵行区政府履行征收补偿法定职责，再审申请人对起诉权利、起诉对象、诉讼类型所进行的选择，人民法院应予尊重。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，公民、法人或者其他组织可以提起行政诉讼；第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼；第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；第五十一条第一款规定，人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。本案上海蝶球开发部提供的相应的证据能够证明案涉房屋系在闵行区政府组织实施征收过程中被拆除，而闵行区政府及闵行区土地管理部门也分别为《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第五条第一款、第二款所规定的负责征地房屋补偿工作主体和组织实施征地房屋补偿工作主体。因此，上海蝶球开发部诉请闵行区政府履行补偿安置职责，符合法定登记立案条件。一、二审法院认为尚无生效裁判和证据可以证明闵行区政府征收、拆除了本案所涉的房屋等建筑物，从而并非补偿安置义务主体的认定，系对《中华人民共和国土地管理法》确立的集体土地征收与补偿制度的错误理解，一、二审法院分别对上海蝶球开发部的起诉不予立案及驳回上诉，适用法律确有错误，依法应予纠正。

综上，上海蝶球阀门技术开发部的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第二项之规定，裁定如下：

一、撤销上海市高级人民法院（2017）沪行终177号行政裁定，撤销上海市第一中级人民法院（2017）沪01行初61号行政裁定；

二、指令上海市第一中级人民法院受理本案。

审 判 长　耿宝建

审 判 员　王晓滨

审 判 员　白雅丽

二〇一八年十二月十九日

法官助理　殷　勤

书 记 员　张　健

附：【最高法裁判】土地征收补偿义务主体的确定（2018）最高法行申1995号