【最高法裁判】行政主体因公共利益需要收回国有土地使用权的，如何“给予适当补偿”——苏州阳澄湖华庆房地产公司案
【裁判要旨】
根据《土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地，或者为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。同时，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条规定，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回土地使用者依法取得的土地使用权，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿；根据《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第八条规定，财产征收征用应遵循及时合理补偿原则，给予被征收征用者公平合理补偿。
因此，结合我国土地和城市房地产管理法律法规规定以及国家依法保护产权政策，对于上述“给予适当补偿”，不宜单纯以法条规定的文意为限，不能静止、孤立、机械地解释为以受让土地价格为基础给予相应补偿，而宜作统一的法律解释。即行政主体因公共利益需要收回国有土地使用权的，收回的土地使用权以出让方式供应的，应当根据土地面积、剩余土地使用年期、原批准用途、土地开发利用程度、城市规划限制等，参照市场地价水平经专业评估后予以补偿；收回的土地使用权以划拨方式供应的，参照评估的划拨土地使用权价格，核定土地使用者应有权益后予以补偿；确定补偿标准的基准日，原则上应当以行政主体作出收回决定的日期或者以收回土地事宜向社会公告的日期为准。本案双方当事人均认可按照案涉国有土地使用权收回当时的市场价值给予补偿，也均同意通过评估方式确定案涉国有土地使用权的客观合理价格。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申1342号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：苏州阳澄湖华庆房地产有限公司。住所地：江苏省苏州市相城区阳澄湖镇。
负责人：庞叶军，该公司清算组组长。
委托诉讼代理人：杜伟，该公司清算组成员。
委托诉讼代理人：黄海光，北京市华海律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审上诉人）：苏州市国土资源局。住所地：江苏省苏州市干将西路****号。
法定代表人：吴维群，局长。
委托诉讼代理人：高广宇，该局干部。
委托诉讼代理人：敖忠生，江苏竹辉律师事务所律师。
再审申请人苏州阳澄湖华庆房地产有限公司（以下简称华庆公司）诉被申请人苏州市国土资源局（以下简称苏州市国土局）土地行政补偿一案，江苏省淮安市中级人民法院作出（2013）淮中行初字第0023号行政判决，撤销苏州市国土局于2013年3月5日作出的《收回国有土地使用权补偿决定书》（以下统称被诉补偿决定）。华庆公司、苏州市国土局均不服提起上诉后，江苏省高级人民法院作出（2015）苏行终字第00018号行政判决，撤销一审法院判决，驳回华庆公司请求确认被诉补偿决定无效的诉讼请求。华庆公司仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
一、二审法院经审理查明：华庆公司成立于1993年2月8日，法定代表人为杜伟。2000年9月，华庆公司通过受让方式取得阳澄湖镇清水村涉案地块国有土地使用权，面积为950亩，用途为商住。2005年2月23日，华庆公司取得了苏州市相城区发展计划局关于该调整后地块新建商品住宅项目的批复。因其规划设计条件未获批准，2006年11月2日，华庆公司向苏州市沧浪区人民法院提起行政诉讼，要求苏州市规划局履行对其规划设计条件的申请进行审核。诉讼过程中，苏州市人民政府（以下简称苏州市政府）于2007年8月3日作出苏府复〔2007〕116号《关于苏州沿阳澄湖地区控制规划的批复》，确定涉案地块属于禁止建设区。2007年9月17日，苏州市沧浪区人民法院以苏州市政府对控制规划已作批复、华庆公司申请审核地块控制规划已明确为由，判决苏州市规划局对华庆公司规划设计条件的申请进行审核。2007年9月30日，苏州市规划局复函华庆公司，称不再出具规划设计意见书。2009年12月29日，华庆公司被吊销营业执照。2012年10月30日，经苏州市政府批准，苏州市国土局作出苏相土收〔2012〕8号《收回国有土地使用权决定书》，决定收回华庆公司位于苏州市阳澄湖镇清水村范围内950亩国有土地使用权，苏州市国土局并于当日送达设在苏州市工业园区乐嘉大厦的“苏州阳澄湖华庆房地产有限公司”，签收人王春峰。华庆公司不服，于2013年1月22日向江苏省人民政府申请行政复议，江苏省人民政府作出〔2013〕苏行复第19号《行政复议决定书》，维持原具体行政行为。2012年11月2日，苏州市国土局在《苏州日报》及其门户网站发布《招标公告》，公开招标承担收回涉案地块补偿价格评估机构。2012年11月12日，通过公开摇号、现场公证，确定苏州天元土地房地产评估有限公司（以下简称为天元公司）为评估机构。2013年3月5日，苏州市国土局作出被诉补偿决定，决定收回华庆公司在苏州市相城区阳澄××清水村范围内的950亩国有土地使用权，补偿51363.5902万元。该决定于当日送达，签收人王春峰。华庆公司不服申请行政复议，江苏省国土资源厅作出〔2013〕苏国土资行复第33号《行政复议决定书》，维持原具体行政行为。华庆公司提起行政诉讼，请求确认该补偿决定无效。
另查明，江苏省高级人民法院就中国建设银行股份有限公司苏州干将支行与苏州易通房地产开发有限公司、华庆公司借款合同纠纷，分别作出（2007）苏民二初字第0021号民事判决、（2007）苏民二初字第0050号民事判决，均已发生法律效力。因两公司未履行法定义务，中国建设银行股份有限公司苏州干将支行申请强制执行，江苏省高级人民法院向苏州市政府通报了将依法公开拍卖华庆公司土地使用权的情况。2012年9月15日，苏州市政府致函江苏省高级人民法院，拟收回华庆公司涉案地块使用权，并给予适当补偿。同年9月25日，江苏省高级人民法院复函苏州市政府同意行政收回处置方案，在此期间将暂缓执行，以配合行政收回工作。
一审法院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第五十八条规定，因公共利益需要收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿，既包括对土地使用权的补偿，也包括对地上附着物的补偿，而被诉补偿决定遗漏了树木等附着物的补偿。故苏州市国土局作出的行政行为主要事实不清，证据不足。因此，判决撤销被诉补偿决定。
二审法院认为，华庆公司虽于2000年以受让方式取得涉案地块国有土地使用权，但根据2007年修正的苏州市地方性法规《苏州市阳澄湖水源水质保护条例》（以下简称《阳澄湖保护条例》）第二十三条第一款第四项的规定，该地块属于禁止房地产开发建设范围。苏州市政府2007年8月3日批复同意实施的《苏州沿阳澄湖地区控制规划》中，涉案地块的规划调整为生态绿地，禁止已批未建居住用地的开发。故涉案地块由于位于阳澄湖水源水质二级保护区范围内，已不再能用于开发建设。苏州市国土局亦于2012年10月30日作出收回土地使用权决定，收回了涉案地块的国有土地使用权，其依据《土地管理法》第五十八条第二款的规定作出补偿决定对华庆公司进行补偿并无不当。苏州市国土局已在《苏州日报》及门户网站上发布《招标公告》，公开招标承担收回涉案地块补偿价格评估机构。苏州市国土局通过公开摇号、现场公证的方式选取天元公司为补偿评估机构并不违反公开、公正的法律原则。根据《土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。本案中，涉案地块因规划调整，已不能用于开发建设，华庆公司亦未对涉案地块实际进行开发。故苏州市国土局因公共利益需要收回华庆公司涉案地块国有土地使用权，依照上述法律规定，应当对华庆公司给予适当补偿，即应以华庆公司受让取得涉案地块的价格为基础适当补偿。本案天元公司对涉案地块按原城镇住宅用地用途评估涉案地块总地价，苏州市国土局依据该评估结果作出补偿决定，确定补偿数额为51363.5902万元不当。虽然涉案补偿决定对华庆公司的补偿未包括涉案地块地上附着物等损失的补偿，但补偿决定所确定的补偿数额在弥补上述损失后仍应高于华庆公司取得涉案地块的价格，故可以认定苏州市国土局已对华庆公司给予了适当补偿。且因补偿决定确定的补偿款已被人民法院强制执行，用于清偿华庆公司的债务，据此，被诉补偿决定不再予以撤销。华庆公司要求确认补偿决定无效的诉讼请求没有事实根据和法律依据，应当予以驳回。一审法院仅以遗漏涉案地块上树木等附着物的补偿为由撤销补偿决定不当。因此，判决撤销江苏省淮安市中级人民法院（2013）淮中行初字第0023号行政判决，驳回华庆公司请求确认补偿决定无效的诉讼请求。
华庆公司向本院申请再审，请求撤销二审法院判决，改判支持其一审诉讼请求。其申请再审的主要事实和理由为：1.本案收回国有土地使用权决定未依法送达且实体违法，不具备作出被诉补偿决定的前提；2.案涉评估机构系被申请人单方选定，未赋予再审申请人选择权，也未赋予再审申请人相应的申辩、异议、陈述等程序性权利，程序严重违法；3.案涉评估报告和被诉补偿决定仅以苏州市基准地价确定案涉地块价值和补偿金额，评估价值明显过低；4.被诉补偿决定确定的补偿金额畸少，不能补偿再审申请人开发案涉地块所形成的实际经营性损失，不符合公平合理补偿原则。
被申请人苏州市国土局陈述意见认为，被诉补偿决定认定事实清楚，程序合法，补偿结果公正合理，请求驳回华庆公司的再审申请。其主要理由为：1.案涉评估机构系经摇号选择，评估程序合法；2.华庆公司对案涉土地没有实际开发建设；3.案涉评估报告符合《城镇土地估价规程》规定，所选择的评估方法符合案涉国有土地使用权客观实际情况；4.被诉补偿决定根据案涉评估报告确定的土地价值予以补偿公平合理，也远远高于华庆公司受让案涉国有土地使用权的受让价格，符合《土地管理法》第五十八条第二款规定。
本院认为，结合双方当事人诉辩意见以及一、二审法院判决的主要内容，本案的争议焦点包括以下五个方面：一是华庆公司对于案涉被收回国有土地使用权是否有权取得补偿；二是《土地管理法》第五十八条第二款规定的“给予适当补偿”应当如何理解；三是案涉评估机构选定程序是否合法；四是案涉评估结论能否客观反映收回当时案涉国有土地使用权合理市场价值；五是华庆公司主张被诉补偿决定不能完全补偿其损失是否具有事实依据。
一、关于华庆公司对于案涉被收回国有土地使用权是否有权取得补偿的问题
根据《土地管理法》第五十八条第一款第一项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，华庆公司虽曾于2005年2月取得案涉地块新建商品房住宅项目批复，但相关规划设计条件未获批准，华庆公司事实上也未在案涉地块上进行开发建设。因《阳澄湖保护条例》于2007年3月修订实施后，案涉地块依法属于阳澄湖水源水质二级保护区，在该区域范围内地方性法规已明确禁止实施房地产开发建设。苏州市政府根据《阳澄湖保护条例》规定，于2007年8月3日作出案涉控制规划批复，将案涉地块规划变更为生态绿地，并禁止已批未建居住用地开发。苏州市国土局经报请苏州市政府同意，作出苏相土收〔2012〕8号《收回国有土地使用权决定书》，决定收回案涉地块国有土地使用权，与上述地方性法规修订实施和苏州市规划调整具有延续性和一致性，符合因公共利益需要收回国有土地使用权情形。华庆公司因苏州市客观上的规划管制，难以对案涉土地进行房地产开发等项目建设，而苏州市国土局依法启动收回案涉国有土地使用权程序，并对因规划管制而无法开发的土地使用权依法补偿，更加有利于对华庆公司合法权益的保护。对此，江苏省淮安市中级人民法院（2013）淮中行初字第0022号行政判决、江苏省高级人民法院（2015）苏行终字第00017号行政判决、本院（2017）最高法行申1336号行政裁定，均确认苏州市国土局上述收回国有土地使用权行为合法性；本院（2017）最高法行申1336号行政裁定亦认定，华庆公司对案涉财产权损失依法有权获得补偿。
二、关于《土地管理法》第五十八条第二款规定的“给予适当补偿”如何理解的问题
根据《土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地，或者为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。同时，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条规定，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回土地使用者依法取得的土地使用权，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿；根据《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第八条规定，财产征收征用应遵循及时合理补偿原则，给予被征收征用者公平合理补偿。
因此，结合我国土地和城市房地产管理法律法规规定以及国家依法保护产权政策，对于上述“给予适当补偿”，不宜单纯以法条规定的文意为限，不能静止、孤立、机械地解释为以受让土地价格为基础给予相应补偿，而宜作统一的法律解释。即行政主体因公共利益需要收回国有土地使用权的，收回的土地使用权以出让方式供应的，应当根据土地面积、剩余土地使用年期、原批准用途、土地开发利用程度、城市规划限制等，参照市场地价水平经专业评估后予以补偿；收回的土地使用权以划拨方式供应的，参照评估的划拨土地使用权价格，核定土地使用者应有权益后予以补偿；确定补偿标准的基准日，原则上应当以行政主体作出收回决定的日期或者以收回土地事宜向社会公告的日期为准。本案双方当事人均认可按照案涉国有土地使用权收回当时的市场价值给予补偿，也均同意通过评估方式确定案涉国有土地使用权的客观合理价格。因此，二审判决认为“对华庆公司给予适当补偿，即应以华庆公司受让取得涉案地块的价格为基础适当补偿”，不符合《土地管理法》第五十八条第二款立法原意，也与双方当事人意见表示不符，本院予以指正。
三、关于案涉评估机构选定程序是否合法的问题
现行法律法规对收回国有土地使用权估价程序没有明确具体规定，根据当时有效的《城镇土地估价规程》（GB/T18508－2001）1.3规定，宗地地价评估由具有评估资格的市场中介机构评估，土地估价师不得少于2名。同时，参考《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。本案中，苏州市国土局经苏州市政府批准于2012年10月30日作出苏相土收〔2012〕8号《收回国有土地使用权决定书》并依法送达，载明对于该地块补偿，将在苏州市范围内遴选五家左右有相应土地评估资质的机构，在公证员见证下通过摇号方式确定，请华庆公司持案涉国有土地使用权证到苏州市相城区国土资源局办理相关手续；于2012年11月2日苏州市国土局在《苏州日报》及相应门户网发布《招标公告》，公开招标承担收回涉案地块补偿价格评估机构；并于2012年11月12日经现场公证公开摇号确定天元公司为评估机构。上述评估机构选择程序，不违反上述规定精神，程序合法。
四、关于案涉评估结论能否客观反映收回当时案涉国有土地使用权客观合理价值的问题
根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十二条第一款第三项规定，人民法院对委托或者指定的鉴定部门出具的鉴定书，应当审查是否具有鉴定的依据和使用的科学技术手段；第六十二条规定，对被告在行政程序中采纳的鉴定结论，原告或者第三人提出证据证明有下列情形之一的，人民法院不予采纳：鉴定人不具备鉴定资格，鉴定程序严重违法，鉴定结论错误、不明确或者内容不完整。同时，当时有效的《城镇土地估价规程》（GB/T18508－2001）6.2.2规定，居住用地估价宜选用市场比较法、剩余法、收益还原法和基准地价系数修正法。此外，该规程还具体规定了上述评估方法运用的条件和步骤。
本案中，天元公司于2012年12月14日作出〔苏〕天元〔2012〕〔估〕字第230号《土地估价报告》，该估价报告载明：宗地位置为苏州市相城区阳澄××清水村，登记用途为住宅，估价设定用途为城镇住宅用地；土地剩余使用年限为50年零5个月，面积为633336.5万平方米，估价基准日的实际开发程度为宗地外“四通”（通路、通电、供水、通讯）及宗地内“一平”场地平整；估价目的为对待估宗地土地使用权的补偿价值进行评估，为办理收回手续提供依据。《土地估价报告》还就所选择评估方法予以说明：由于本宗地目前为空地，尚未开发利用，周围土地也未进行房地产开发，近几年同一区域（阳澄湖镇）类似于土地交易案例较少，不宜采用市场比较法进行估价；待估宗地及周边土地尚未进行房地产开发，房地产收益难以取得，不宜采用收益还原法；由于待估宗地尚未开发，无法明确项目开发类型，难以合理确定售价，不宜采用剩余法评估。同时，在估价基准日，2011年度相城区城镇基准地价验收成果已验收，宗地地价修正体系较健全，且待估宗地在基准地价覆盖区域内，应采用基准地价系数修正法进行估价，并采用成本逼近法作为基准地价系数修正法的参考。
上述《土地估价报告》在选择运用具体评估方法时，除考虑案涉土地使用权面积、取得方式、剩余土地使用年期、土地自然条件、市政设施条件、区域环境条件等因素以外，还充分考虑2007年3月修订实施的《阳澄湖保护条例》明确将案涉地块纳入阳澄湖水源水质二级保护区而禁止实施房地产开发建设，苏州市政府作出的苏府复〔2007〕116号《关于苏州沿阳澄湖地区控制规划的批复》也明确涉案地块属于禁止建设区，华庆公司客观上也未在案涉土地上进行任何房地产项目开发建设等土地开发利用和土地使用权利用限制的客观情况，对所选择的具体评估方法与所对应的条件充分说明理由，所评估确定的收回当时的案涉国有土地使用权市场价格为53636.5902万元，也远远高于华庆公司当时取得案涉国有土地使用权所支付的费用，符合当时有效的《城镇土地估价规程》（GB/T18508－2001）规定以及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》上述规定，而华庆公司也没有提供相应的证据证明天元公司存在不具备鉴定资格、鉴定程序严重违法、鉴定结论错误等情形。本案再审审查过程中，经中国土地估价师协会推荐，本院依法组织三位土地估价师作为专家鉴定人参加案件庭审并对案涉土地价值评估问题发表专门意见，三位专家鉴定人均未对上述评估方法和评估结论持否定性意见。因此，本院对天元公司上述《土地估价报告》依法予以采信。
五、关于华庆公司主张被诉补偿决定不能完全补偿其损失是否具有事实依据的问题
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第二项规定，当事人的申请再审有新的证据，足以推翻原判决、裁定的，人民法院应当再审。本案中，华庆公司主张被诉补偿决定确定的补偿价值明显低于华庆公司取得案涉国有土地作用权以及后续开发建设发生的具体费用。对此，再审审查过程中，华庆公司除主张受让案涉国有土地使用权所支出的23750万元费用以外，还主张相关市场调查费用及利息10877万元；聘请国外知名公司设计案涉项目开发方案费用及利息7614万美元；回填土方、整治驳岸、修建围墙等工程费用及利息16316万元；企业管理、项目考察及诉讼等费用及利息40169万元；预期收益损失150000万元。但是，华庆公司对于上述主张没有提供任何相应的证据予以证明，质证过程中，苏州市国土局亦明确不予认可。结合生效的（2007）苏民二初字第0021号民事判决、（2007）苏民二初字第0050号民事判决，华庆公司所欠中国建设银行股份有限公司苏州干将支行巨额债务，系对案外人苏州易通房地产开发有限公司其他业务贷款抵押担保所致，而非用于案涉土地项目开发建设。因此，对于华庆公司该项主张，本院依法不予采信。
因此，华庆公司虽然依法取得案涉国有土地使用权，但没有进行房地产开发项目建设，《阳澄湖保护条例》修改实施后，案涉土地位于阳澄湖水源水质二级保护区域，苏州市相应控制规划也将案涉地块调整为生态绿地，依法也不能再进行新的房地产开发项目建设，故苏州市国土局作为当地土地行政主管部门，依法对案涉国有土地使用权实施收回与补偿行政程序，不违反法律规定，也有利于保障华庆公司合法财产权利。人民法院适用《土地管理法》第五十八条第二款有关“给予适当补偿”规定，宜结合我国土地和城市房地产管理法律规定精神以及国家依法保护产权政策，作统一的法律解释，即行政主体因公共利益需要收回国有土地使用权的，收回的土地使用权是以出让方式供应的，应当根据土地面积、剩余土地使用年期、原批准用途、土地开发利用程度、城市规划限制等，参照市场地价水平经专业评估后予以补偿；收回的土地使用权是以划拨方式供应的，参照评估的划拨土地使用权价格，核定土地使用者应有权益后予以补偿；确定补偿标准的基准日，原则上应当以行政主体作出收回决定的日期或者以收回土地事宜向社会公告的日期为准。天元公司作为有资质的独立第三方评估机构，结合案涉国有土地使用权利用限制等客观实际情况，依法选择适当的评估方法确定土地使用权的客观合理价格并作出合理说明，人民法院应予充分尊重并予采信。华庆公司虽主张苏州市国土局所实施的补偿难以弥补其实际取得和开发土地所支出的成本，但没有提供任何相应证据予以证明，且华庆公司所欠中国建设银行股份有限公司苏州干将支行巨额债务，系对案外人抵押担保所致，而非为了案涉土地项目开发。苏州市国土局于2013年3月5日作出被诉补偿决定，华庆公司一审起诉请求确认被诉补偿决定无效，亦不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条有关“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案”规定精神。
综上，华庆公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人苏州阳澄湖华庆房地产有限公司的再审申请。
审 判 长 耿宝建
审 判 员 白雅丽
审 判 员 王展飞
二〇一八年十二月九日
法官助理 殷 勤
书 记 员 于 露