山东高院判例：用人单位在职工工伤认定中的举证责任问题
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☑ 裁判要点
1.对于用人单位作为原告在行政程序中未提交而在诉讼中提交的证据，应持谨慎态度，并非一概拒绝采纳，还要视行政机关（被告）的举证情况，以及这些在行政程序中逾期举证的证据所反映的事实与案件的基本事实或者与国家利益、社会公共利益是否有关来综合加以评判。
2.工伤认定的立法精神在于最大可能地保护主观上无恶意的劳动者因工作或与工作相关活动中，在受事故伤害或者患职业病后能获得医疗救治、经济补偿和职业康复的权利。在工伤认定行政程序或诉讼中，对所争事实难以核实且用人单位提供的证据难以否定职工或社会保险行政部门所举证据的情况下，应从用人单位所承担的举证责任不利规定和保护职工利益的角度出发，最终作出有利于职工合法权益保护的判断。
☑ 裁判文书
山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鲁行再88号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）山东黄金集团建设工程有限公司，住所地烟台经济技术开发区泰山路118号。
法定代表人杜树浩，董事长。
委托代理人所鑫，山东嘉程律师事务所律师。
委托代理人宫兵，山东康桥（烟台）律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）烟台市人力资源和社会保障局，住所地烟台市莱山区府后路2号。
法定代表人董希彬，局长。
原审第三人毛京刚，男，1968年8月3日出生，汉族，住莱州市驿道镇毛家涧村28号。
再审申请人山东黄金集团建设工程有限公司因诉烟台市人力资源和社会保障局工伤行政确认一案，招远市人民法院于2014年10月16日作出（2014）招行初字第11号行政判决。山东黄金集团建设工程有限公司不服，上诉至烟台市中级人民法院。该院于2014年12月15日作出（2014）烟行终字第135号行政判决，已经发生法律效力。山东黄金集团建设工程有限公司不服，向本院申请再审。本院于2018年11月7日作出（2018）鲁行监113号行政裁定，裁定本案由本院提审。本院提审后依法组成合议庭，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：烟台市人力资源和社会保障局于2013年9月26日作出烟人社工伤案字〔2013〕11—0391号认定工伤决定书，载明：“……毛京刚在山东黄金集团建设工程有限公司（焦家金矿工程项目部）从事凿岩工，接触粉尘。于2013年4月10日在烟台市职业病医院就诊，医院诊断为：矽肺贰期。根据《工伤保险条例》第十四条第四项和第十九条的规定，对毛京刚提出其本人于2013年4月10日诊断的职业病，所作的认定决定为因工受伤。”山东黄金集团建设工程有限公司不服该工伤认定决定，于2013年12月25日向烟台市人民政府申请行政复议。2014年3月24日，烟台市人民政府作出烟政复决字〔2013〕164号行政复议决定书，维持该工伤决定。原告仍不服，提起本案行政诉讼，请求撤销被告作出的烟人社工伤案字〔2013〕11—0391号认定工伤决定书。
原审法院经审理查明：2013年5月9日，第三人毛京刚以自1999年起一直在山东黄金集团建设工程有限公司焦家金矿工程项目部从事井下凿岩工，接触粉尘为由，并提交了烟台市职业病医院2013年4月10日出具的诊断证明书，该证明书的诊断结论内容为：矽肺贰期。2013年5月23日被告向原告发出工伤认定调查限期举证通知书，原告在举证期限内向被告提交了《关于工伤认定限期举证的报告》和《关于毛京刚工伤认定调查的举证说明》，认为第三人不是原告职工，第三人在申请工伤时是在温州盛达矿山建设有限公司工作。2013年7月10日，第三人以与原告调解处理赔偿事宜为由，申请延期认定工伤。9月26日，被告作出烟人社工伤案字〔2013〕11—0391号认定工伤决定书，认定第三人所受的职业病伤害为因工受伤，10月29日送达原告。
招远市人民法院一审认为，《工伤保险条例》第十九条规定：职业病诊断和诊断争议的鉴定，依照职业病防治法的有关规定执行。对依法取得职业病诊断证明书或者职业病诊断鉴定书的，社会保险行政部门不再进行调查核实。职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。《中华人民共和国职业病防治法》第四十六条规定：职业病诊断标准和职业病诊断、鉴定办法由国务院卫生行政部门制定。卫生部令第91号《职业病诊断与鉴定管理办法》第三十二条规定：职业病诊断机构作出职业病诊断结论后，应当出具职业病诊断证明书。职业病诊断证明书一式三份，劳动者、用人单位各一份，诊断机构存档一份。第三十六条第一款规定：当事人对职业病诊断机构作出的职业病诊断结论有异议的，可以在接到职业病诊断证明书之日起三十日内，向职业病诊断机构所在地设区的市级卫生行政部门申请鉴定。由此可见，对于职业病诊断证明书如何送达问题，法律法规并未作出明确规定。原告所属部门焦家金矿工程项目部在第三人向烟台市职业病医院申请职业病诊断时为第三人出具了证明，因此原告就应关注并及时获悉第三人的职业病诊断情况。另被告向原告送达的工伤认定调查限期举证通知书中已经载明：第三人为原告单位职工，并于2013年4月10日在烟台市职业病医院诊断为矽肺贰期、肺功能轻度损伤。原告在限期举证期限内没有提供第三人不是工伤的有效证据，且在庭审中认可焦家金矿工程项目部属于原告管理，是原告在焦家金矿的施工队，从事施工工作，且被告提供的第2—7号证据亦能够证明，因此被告以原告作为用人单位，作出烟人社工伤案字〔2013〕11—0391号认定工伤决定书，事实清楚。原告以没有收到职业病诊断证明书等为由，否认第三人作为原告职工患职业病的事实，证据不足。《工伤保险条例》第十四条第（四）项规定：职工有下列情形之一的，应当认定为工伤……（四）患职业病的。第三人作为原告职工患职业病，应当根据该规定，认定为工伤。综上，被告所作烟人社工伤案字〔2013〕11—0391号认定工伤决定书，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，应予维持。据此判决：驳回原告的诉讼请求。
烟台市中级人民法院二审认为，《工伤保险条例》第十九条第一款规定：职业病诊断和诊断争议的鉴定，依照职业病防治法的有关规定执行。对依法取得职业病诊断证明书或者职业病诊断鉴定书的，社会保险行政部门不再进行调查核实。本案中，山东黄金集团建设工程有限公司焦家金矿工程项目部出具给烟台市职业病医院的介绍信中载明：今有我单位职工毛京刚前去贵院诊断查体，请给予接洽。烟台市职业病医院作出的职业病诊断证明书中载明：毛京刚的用人单位名称为山东黄金集团建设工程有限公司焦家金矿工程项目部，诊断为矽肺贰期。被上诉人送达给上诉人的工伤认定限期举证通知书中载明：毛京刚于2013年5月9日以其本人为你单位职工，并于2013年4月10日，在烟台市职业病医院诊断为矽肺贰期、肺功能轻度损伤为由，向我机关提出工伤认定申请，现需要你（单位）举证相关证据材料。而上诉人在举证期限内没有提供任何证据，只提供了《关于工伤认定限期举证的报告》和《关于毛京刚工伤认定调查的举证说明》。且在该两份材料中，上诉人也未主张其没有收到关于毛京刚的职业病诊断证明书，未主张其已向烟台市卫生局申请鉴定该职业病诊断结论。被上诉人据此认为烟台市职业病医院出具的毛京刚职业病诊断证明书合法有效，不再进行调查核实。该主张合理，不违背上述法律规定，予以支持。《工伤保险条例》第十九条第二款规定：职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。《工伤认定办法》第十七条规定：用人单位拒不举证的，社会保险行政部门可以根据受伤害职工提供的证据或者调查取得的证据，依法作出工伤认定决定。本案中，上诉人在举证期限内没有提供任何证据。被上诉人根据第三人提交的职业病诊断证明书等证据，依职权认定第三人的用人单位为上诉人，符合法律规定；其根据《工伤保险条例》第十四条第（四）项的规定，认定第三人的情形为工伤，亦符合法律规定。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条规定：被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。本案中，上诉人在工伤认定程序中未在规定期限内提供证据，而是在行政诉讼程序中提供了有关证据，用以证明与第三人之间不存在劳动关系，一审法院对上诉人提供的证据不予采纳，符合法律规定。并且，上诉人即使在二审审理期间，也没有提供出有权机构作的涉案职业病诊断证明书并非依法取得的认定结论。综上，一审法院判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。据此判决：驳回上诉，维持原判。
山东黄金集团建设工程有限公司申请再审称，一、原审法院判决认定事实错误。1.原审第三人并非再审申请人处职工，也未在其处工作。再审申请人在原审中提交的温州盛达矿山建设有限公司驻焦家金矿项目经理部职工花名册、原审第三人的工伤保险缴纳记录、《焦家金矿爆破器材领料单》及证人证言等证据，均已证实原审第三人是温州盛达矿山建设有限公司职工，其与再审申请人没有任何关系。2.原审第三人进行职业病诊断时提交的再审申请人所属焦家金矿工程项目部证明系伪造，再审申请人从未出具过该证明材料，也从未授权项目部出具该证明。3.涉案职业病诊断证明书的内容及送达程序不符合《职业病防治法》和《职业病诊断与鉴定管理办法》的规定。4.被申请人在工伤程序中认定再审申请人是用人单位，明显与职业病诊断书中用人单位为再审申请人所属焦家金矿工程项目部相矛盾，被诉认定工伤决定书认定责任主体存在错误。二、原审法院判决适用法律错误。1.原审法院认为依据职业病诊断证明书就可以对劳动关系等其他内容不再进行调查核实，系对《工伤保险条例》第十九条规定的错误适用。2.再审申请人在诉讼中提供的相关证据并不属于在行政程序中应当提供而拒不提供的情形，而是其在工伤认定程序中因客观原因无法取得及提供，原审法院不予采纳是错误的。再审请求：依法撤销原审法院判决和被申请人作出的烟人社工伤案字〔2013〕11—0391号认定工伤决定书。
被申请人烟台市人力资源和社会保障局书面答辩称，其作出被诉工伤认定决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回再审申请人的再审请求。
原审第三人毛京刚未提交书面陈述意见，其在本院电话询问调查中称坚持原审陈述意见。
各方当事人在再审中均未提交新的证据，其在原审中提交的证据已随案移送本院且已经原审庭审质证。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为，本案的审理重点是被诉认定工伤决定书是否合法。结合各方当事人的申辩主张，从以下三个方面进行阐述：
一、关于本案工伤责任主体（用人单位）的认定问题。《工伤保险条例》第十九条第一款规定，“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。职业病诊断和诊断争议的鉴定，依照职业病防治法的有关规定执行。对依法取得职业病诊断证明书或者职业病诊断鉴定书的，社会保险行政部门不再进行调查核实。”由此规定可以看出，在进行工伤认定时，社会保险行政部门一般无须进行取证，其职责在于对职工或者用人单位提供的证据予以调查核实即可。对工伤认定申请人提供的符合国家规定的职业病诊断证明书或者职业病诊断鉴定书原则上不再进行调查核实。但社会保险行政部门作为工伤认定的职能部门，有义务审核用工单位是否为合格用工主体以及用人单位与劳动者之间是否存在劳动关系（包括事实劳动关系），也就是职业病确定后，职工到底是在哪个用人单位处患的职业病，社会保险行政部门仍有核实认定的义务。本案中，根据在案证据以及当事人在原审庭审中的陈述，被申请人对本案工伤责任主体（用人单位）作出认定时并非仅依据《烟台市职业病诊断证明书》，而是对工伤认定申请人（原审第三人）提交的《工伤认定申请表》、《烟台市职业病诊断证明书》以及再审申请人所属的焦家金矿项目部《证明》、承包矿山施工单位登记备案表、再审申请人的企业登记信息等证据材料进行核实后，并且在被申请人向再审申请人发出限期举证通知后，再审申请人仅提供了举证报告和说明而未提供充分证据支撑的情况下，被申请人作出本案工伤责任主体（用人单位）为再审申请人的认定，符合《工伤保险条例》和《工伤认定办法》的规定。
再审申请人提起本案诉讼后，在一审中提供了浙江省苍南县社会保险管理中心出具的《毛京刚工伤保险记录》、《焦家金矿爆破器材领料单》、温州盛达矿山建设有限公司驻焦家金矿项目经理部《职工花名册》等证据，并主张毛京刚与温州盛达矿山建设有限公司之间存在劳动关系，被申请人认定的其为工伤责任主体（用人单位）错误。对此，本院认为，其他用人单位是否为原审第三人毛京刚缴纳工伤保险，并不影响被申请人根据行政程序中的举证情况对工伤责任主体作出认定。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条规定，职工与两个或两个以上单位建立劳动关系，工伤事故发生时，社会保险行政部门认定职工为之工作的单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持。原劳动和社会保障部《关于实施〈工伤保险条例〉若干问题的意见》亦明确，“职工在两个或两个以上用人单位同时就业的，各用人单位应当分别为职工缴纳工伤保险费，职工发生工伤，由职工受到伤害时其工作的单位依法承担工伤保险责任。”也就是说，对于劳动者而言，法律允许双重或者多重劳动关系存在，对于职工同时在两个单位工作的情况，发生工伤时由为之工作的单位作为责任主体（用人单位）承担工伤保险责任。因此，再审申请人在诉讼中提供的上述证据即便具备真实性，也只能证明温州盛达矿山建设有限公司为毛京刚缴纳工伤保险，并不能证明毛京刚与再审申请人之间不具有劳动关系或事实劳动关系，亦不能得出毛京刚进行职业病鉴定时不在再审申请人处工作的结论。原一二审法院对于再审申请人的该项主张未予采纳，理据充分，本院对其提出的该项再审理由亦不予采纳。对于再审申请人主张被申请人在工伤程序中认定再审申请人是用人单位，明显与职业病诊断书中认定的用人单位为其工程项目部相矛盾的再审申请理由，因再审申请人在原审中承认为原审第三人毛京刚出具工作证明的山东黄金集团建设工程有限公司焦家金矿工程项目部由其设立并管理，故被申请人将再审申请人作为承担工伤责任主体认定为毛京刚的用人单位并无不当，再审申请人据此认为被诉认定工伤决定书认定责任主体存在错误的再审申请理由不能成立。
二、关于工伤认定的举证责任问题。《工伤保险条例》第十九条第二款规定，职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。这是工伤认定行政程序中举证责任分配的基本原则，也是人民法院审查社会保险行政部门工伤认定中举证责任分配正确与否的标准。
工伤认定行政程序中，社会保险行政部门根据《工伤认定办法》的规定进行工伤认定。该办法第十七条除举证责任分配与《工伤保险条例》第十九条第二款的规定一致外，还规定用人单位拒不举证的，社会保险行政部门可以根据受伤害职工提供的证据或者调查取得的证据，依法作出工伤认定。由此可见，用人单位拒绝举证或者所举证据不能否定工伤事实，将承担于己不利的后果。本案中，被申请人受理毛京刚的认定工伤申请后，向再审申请人发出《限期举证通知书》，明确告知再审申请人于收到通知书15日内提交举证材料（意见、书证、物证、音像资料等），并告知了逾期不举证的后果。再审申请人在举证期限内仅向被申请人提交了举证报告及说明，但并未提交相应证据，在此情况下，被申请人根据工伤认定申请人毛京刚（原审第三人）提供的证据作出被诉工伤认定决定，在举证责任的分配和证据的采纳上，符合上述程序规定。对于再审申请人所属的焦家金矿工程项目部为毛京刚出具的（单位职工）《证明》的真实性，再审申请人始终持否认态度，但其未能提供充分证据予以反驳，故被申请人将该证明作为毛京刚与用人单位存在劳动关系或事实劳动关系的证明材料予以认定，并无不当。
对于再审申请人在行政程序中未提交而在诉讼中提交的证据的采信问题，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条规定，对于被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十五条亦规定，被告有证据证明其在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而没有提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。也就是说，对再审申请人作为原告在诉讼中提交的相关证据，人民法院应持谨慎态度，并非一概拒绝采纳，还要视被申请人（被告）的举证情况，以及这些在行政程序中逾期举证的证据所反映的事实与案件的基本事实或者与国家利益、社会公共利益是否有关来综合加以评判。本案中，再审申请人在工伤认定行政程序中未提交而在诉讼中提交的浙江省苍南县社会保险管理中心出具的《毛京刚工伤保险记录》、《焦家金矿爆破器材领料单》、温州盛达矿山建设有限公司驻焦家金矿项目经理部《职工花名册》等证据材料，虽然能够反映出温州盛达矿山建设有限公司为毛京刚缴纳了工伤保险的事实，但不能由此证明毛京刚与再审申请人之间就一定不存在劳动关系或事实劳动关系。原审法院在被申请人有证据证明行政程序中依照法定程序要求再审申请人提供证据而其未提供的前提下，对再审申请人在诉讼程序中提供的相关证据未予采纳，符合上述行政诉讼证据规则的规定。况且一审庭审中，被申请人、原审第三人对再审申请人提交的这些逾期证据材料的真实性提出异议，这些证据材料在效力上也无法推翻被申请人提供的证据。因此，再审申请人提出的原审法院对其提交的相关证据不予采信错误的再审申请理由，于法无据，不能成立。另外，再审申请人对涉案《职业病诊断证明书》提出的异议不属于本案行政争议的审查范围，其应按照《职业病诊断与鉴定管理办法》的规定主张权利，在被申请人有证据证明该《职业病诊断证明书》已经向再审申请人送达或者其已知悉的情况下，其应承担由此带来的不利后果。
三、关于被诉认定工伤决定书的合法性问题。工伤认定的立法精神在于最大可能地保护主观上无恶意的劳动者因工作或与工作相关活动中，在受事故伤害或者患职业病后能获得医疗救治、经济补偿和职业康复的权利。在工伤认定行政程序或诉讼中，对所争事实难以核实且用人单位提供的证据难以否定职工或社会保险行政部门所举证据的情况下，应从用人单位所承担的举证责任不利规定和保护职工利益的角度出发，最终作出有利于职工合法权益保护的判断。本案中，被申请人收到原审第三人毛京刚的工伤认定申请之后，经过受理、举证、调查、送达等程序，根据毛京刚提供的《职业病诊断证明书》、再审申请人所属的焦家金矿工程项目部《证明》等证据，依据《工伤保险条例》第十四条、第十九条的规定作出的被诉认定工伤决定书，认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。再审申请人要求撤销的诉讼请求没有法律依据及事实根据，原审法院据此判决驳回其诉讼请求，并无不当。
综上，原一二审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。再审申请人的再审申请请求及理由均不能成立，不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
维持烟台市中级人民法院（2014）烟行终字第135号行政判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 山 莹
审 判 员 孙晓峰
审 判 员 王修晖
二〇二〇年三月二十日
书 记 员 孟 真
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