江苏法院判例：受伤职工能否重新提交工伤认定申请的判断，用人单位在工伤认定中的举证责任

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☑ 裁判要点

1.通常情况下，行政机关在工伤申请受理阶段的审查，不对是否属于工伤这一实体问题作出判断，申请人本次申请不符合受理条件的，有权依法再次提出申请。行政机关以工伤申请不符合受理条件为由作出终止工伤认定决定，但嗣后认为该认定可能存在错误的，申请人可以基于同一事实、理由、以相同的被申请人再次提出工伤申请，行政机关依法应当再次受理，以治愈前次决定存在的程序瑕疵。

2.通常情况下，受伤职工更接近于工作原因受伤、上下班途中受伤、伤（病）情诊断结果等事实，用人单位则更接近劳动关系等事实，当社会保险行政部门经调查仍难以准确认定案件事实时，被认为更接近案件事实的一方当事人，因未完成相应举证义务的，则极可能承担不利的后果。对《工伤保险条例》第十九条第二款“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任”的理解，不宜解读为用人单位举证不能时一概承担工伤责任，应当结合职工所举证据的证明效力及事故发生的盖然性作出认定。仍宜解释为：职工认为是工伤，社会保险行政部门根据职工提供的证据或者调查取得的证据可以认定工伤事实的，用人单位对否认的工伤事实承担相应举证责任；同时，用人单位对更易于掌握和接近的事实予以否认的，也应当承担相应举证责任。

3.对经审查当事人的工伤认定申请依法不能成立，且人民法院在裁判理由中已经充分阐述的，基于司法最终原则，各方当事人应当受该裁判理由效力的拘束，而不能作出相反判断。此时，为了减少行政和司法成本，防止后续处理出现与人民法院裁判不一致的现象，人民法院判决撤销行政行为的同时，无须同时判决责令行政机关重新作出行政行为。生效裁判已经明确职工与特定用人单位之间不具有劳动关系的，人民法院判决撤销认定工伤决定的同时，无须责令行政机关重新作出不认定工伤决定。

☑ 裁判文书

江苏省南通市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2021）苏06行终340号

上诉人（原审第三人）吴某某，男，住江苏省南通市通州区。

上诉人（原审第三人）南通康莱鑫园林绿化有限公司，住所地江苏省南通市如皋市。

被上诉人（原审原告）南通通州湾花园景观工程有限公司，住所地江苏省南通市通州湾示范区。

原审被告南通市人力资源和社会保障局，住所地江苏省南通市崇川区工农南路150号。

原审被告江苏省人力资源和社会保障厅，住所地江苏省南京市北京西路16号。

原审第三人环绿生态环境建设集团有限公司，住所地江苏省南京市玄武区。

原审第三人仇某某，男，住江苏省如皋市。

上诉人吴某某、上诉人南通康莱鑫园林绿化有限公司（以下简称康莱鑫公司）因工伤保险资格认定及行政复议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初1013号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院经审理查明，南通通州湾花园景观工程有限公司（以下简称景观公司）系2014年经南通滨海园区管委会批准成立的国有独资公司，主要负责通州湾滨海园区范围内园林景观绿化工程的设计、施工、监理、养护等。2017年3月，通州湾示范区下发“263”专项行动目标任务书，其中“道路绿化工程-2、县乡道路”项目的责任主体为规划建设环保局，配合单位为景观公司。该项目概况栏载明“新、老平海公路、三余-海晏、海晏-东余、三余-忠义、二爻-北兴桥、北兴桥-环本-海丰共70公里，两侧共10米绿化带，需完成绿化面积0.55平方公里”。2018年1月22日，因“北兴桥-环本-海丰段”两侧绿化施工未实施到位，景观公司作为发包方就“263乡镇道路种苗人工”工程向康莱鑫公司在内的三家公司发出竞谈邀请，以比价竞谈方式确定工程施工单位。康莱鑫公司经参与竞谈中标。上述工程于同年2月9日种植完毕。

徐某某系康莱鑫公司法定代表人仇某某通过姜某某（带班）招用从事绿化工作的工人。自2017年7月起，徐某某在仇某某安排下先后在长岛湿地公园、海丰苗圃等工地工作，日工资70元，由仇某某发放。2018年2月10日，景观公司通知仇某某安排人员至263乡镇道路扶正被台风刮倒的树木，仇某某即安排姜某某通知徐某某等三人分三个点（中心桥向南、中心桥往西、221北侧海丰九组路段）作业。徐某某在中心桥向南作业后转往海丰点作业，驾驶电动自行车途径通州湾示范区乐海大道423号路灯杆前路段，与案外人李某驾驶的轻型封闭货车发生交通事故当场死亡。同年3月15日，南通市公安局交警支队作出《道路交通事故认定书》，认定李某、徐某某承担事故同等责任。

3月22日，仇某某以康莱鑫公司名义开具增值税发票，应税劳务、服务名称为“建筑服务*绿化工程”，价税合计30056.25元。4月17日，景观公司向康莱鑫公司汇款30056.25元，备注信息为“263苗木种植费”。

11月5日，吴某某（系徐某某丈夫）以景观公司为被申请人向南通市人力资源和社会保障局（以下简称南通市人社局）提出工伤认定申请。2019年1月2日，南通市人社局依照《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》第十七条第一款第一项规定作出通人社终字〔2018〕第33号《工伤认定终止通知书》，以徐某某与景观公司不存在劳动关系、景观公司安排仇某某组织徐某某等人扶树也非违法转包、徐某某将景观公司作为被申请人不符合受理条件为由，决定终止工伤认定。2019年4月24日，南通市人民政府作出〔2019〕通行复第35号《行政复议决定书》，决定维持原行政行为。

2019年7月12日，吴某某以环绿生态环境建设集团有限公司（以下简称环绿公司）为被申请人向南通市人社局提出工伤认定申请。9月6日，南通市人社局作出〔2019〕B000第113号《认定工伤决定书》，认定徐某某案涉事故伤害为工伤。2020年1月21日，南通市人社局作出通人社工撤字〔2019〕B000第113号《撤销认定工伤决定书》，主要内容为：在行政复议过程中因认为工伤认定的用工主体依据不足，决定撤销上述工伤认定决定。同日，吴某某撤回工伤认定申请，南通市人社局作出通人社工终字〔2019〕B000第113号《工伤认定终止通知书》，决定终止本次工伤认定程序。

2020年3月12日，吴某某再次以景观公司为被申请人向南通市人社局提出工伤认定申请。南通市人社局同日受理后通知景观公司限期举证。5月6日，南通市人社局作出〔2020〕B000第14号《认定工伤决定书》，主要内容为：徐某某在仇某某安排下，先后在湿地公园、海丰苗圃等工地从事绿化工作；2018年2月上旬，徐某某随仇某某在263乡镇道路做绿化种树工作，当月10日，景观公司通知仇某某安排人员至263乡镇道路扶正被台风刮倒的树木，仇某某通知带班姜某某安排徐某某、胡某某、徐某某三人分三个点作业，徐某某在中心桥向南作业后转入海丰点，途径南通市通州湾示范区乐海大道423号路灯杆前路段发生交通事故死亡；景观公司提交的《滨海园区邀请招标、竞谈申请及审批表》载明中标人为康莱鑫公司，康莱鑫公司不予认可，景观公司始终未按要求提供相关书面合同或银行转账记录等证明材料，应当承担举证不能的后果。徐某某于2018年2月10日在工作过程中受到的事故伤害，符合《工伤保险条例》第十四条第一项规定，予以认定工伤。2020年9月4日，江苏省人力资源和社会保障厅（以下简称江苏省人社厅）作出〔2020〕苏人社行复第25号《行政复议决定书》，决定维持原行政行为。2020年10月21日，景观公司向一审法院提起行政诉讼，请求撤销上述认定工伤决定和行政复议决定。

一审法院另查明，徐某某跟随仇某某工作时已超过法定退休年龄，在南通未享受退休待遇。

一审法院还查明，2020年6月2日，景观公司向南通市人社局提交其向康莱鑫公司付款的电子回单，以及康莱鑫公司开具的发票，电子回单显示景观公司于2018年4月17日向康莱鑫公司转账30056.25元，备注信息为“263苗木种植费”。

一审法院认为，“263乡镇道路种苗人工”工程系景观公司以邀请竞谈形式招标，许某某以康莱鑫公司项目经理名义参与竞谈，仇某某在种苗工程中从事现场管理，工程完成后景观公司将工程款项汇款至康莱鑫公司，仇某某以康莱鑫公司的名义开具工程发票。徐某某系康莱鑫公司法定代表人仇某某通过姜某某招用的工人，自2017年7月起在仇某某安排下从事绿化工作，由仇某某发放工资，徐某某于2018年2月10日上午受仇某某指派扶树，在扶树点中心桥向南完成工作后前往海丰点途中遭遇交通事故当场死亡，属于在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害，应当由具有用工资质的康莱鑫公司承担工伤保险责任。据此，一审法院作出如下判决：1.撤销南通市人社局作出的被诉认定工伤决定；2.责令南通市人社局在判决生效之日起六十日内重新作出工伤认定决定书；3.撤销江苏省人社厅作出的行政复议决定。

吴某某不服一审判决提起上诉称，景观公司对案涉工程未出具中标通知书，未与竞价人签订施工合同，在工伤认定程序中故意隐瞒事实，未按期举证。一审法院认定景观公司在行政程序中未提交而在诉讼中提交的证据，违反法定程序，认定景观公司与徐某某之间不存在劳动关系，并据此撤销被诉工伤认定决定和行政复议决定，适用法律错误。请求撤销一审判决，驳回景观公司一审诉讼请求。

康莱鑫公司不服一审判决提起上诉称，景观公司以与徐某某之间不存在劳动关系为由，起诉请求撤销认定工伤决定和行政复议决定，一审法院应当审查两份决定依据的事实是否存在、适用法律是否正确并作出判决。至于康莱鑫公司与徐某某之间是否存在劳动关系，徐某某的伤害是否构成工伤，康莱鑫公司应否承担工伤保险责任等，应由徐某某亲属另行通过法律途径救济。徐某某与康莱鑫公司仅存在雇佣关系，不存在劳动关系，一审法院直接认定徐某某的伤害由康莱鑫公司承担工伤保险责任，不符合法律规定。请求撤销一审判决，依法改判。

被上诉人景观公司辩称，徐某某的用人单位是康莱鑫公司，南通市人社局针对吴某某的工伤认定申请，已经认定景观公司与徐某某之间不存在劳动关系，据此作出终止认定工伤决定，吴某某再次以景观公司为被申请人提出相同工伤认定申请，南通市人社局仍启动本案工伤认定程序，违反法律规定。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

原审被告南通市人社局陈述意见称，其在工伤认定程序中多次要求景观公司提供将案涉263乡镇道路、种苗工程发包给有资质公司的合同或者结算凭证，景观公司未予提交。景观公司在被诉工伤认定决定作出后，向南通市人社局提交上述证据材料，且未将该凭证提交复议机关，应承担举证不能的法律后果。请求撤销一审判决，驳回景观公司一审诉讼请求。

原审被告江苏省人社厅陈述意见称，景观公司未在工伤认定程序及复议程序中提供结算凭证等证据，应当承担不利的法律后果。请求撤销一审判决，依法改判。

原审第三人环绿公司、仇某某未陈述意见。

本院经审查，对一审法院认定的案件事实予以确认。

根据一审判决采信的证据，本院补充认定以下各方当事人不持异议的案件事实：

2019年4月24日，南通市人民政府作出〔2019〕通行复第35号《行政复议决定书》，认定景观公司与环绿公司签订《工程施工合同》（GF-201300201），工程项目名称为通州湾示范区长岛湿地公园建设工程，徐某某系仇某某通过姜某某招用至该项目工人。仇某某于2018年2月10日受景观公司要求，通过姜某某安排徐某某等人至263乡村道路扶树，徐某某在去往工作地点时发生交通事故死亡。南通市人社局根据证人证言、调查笔录、竞争性谈判、报价单以及工程施工合同等证据材料，认定徐某某与景观公司不存在劳动关系，作出工伤认定终止通知并无不当，决定维持原行政行为、驳回吴某某重新作出工伤认定决定的复议请求。

本院认为，根据各方当事人的诉辩意见和合法性审查的需要，本案二审的争议焦点集中在以下三个方面：一是前次工伤认定申请未被受理的情况下，当事人能否再次提出同一申请；二是被诉工伤认定决定认定景观公司与徐某某存在劳动关系的结论能否成立；三是责令南通市人社局重新作出处理判决的选择问题。对此，分别评判如下：

一、前次工伤认定申请不符合受理条件的情况下，当事人能否再次提出同一申请

工伤认定是依申请作出的行政行为，此类行为的作出通常存在两个层次的判断，一是对申请材料是否齐全的形式审查，二是对是否符合工伤的实体审查。通常情况下，形式审查只是对申请人提交材料形式上是否满足工伤认定受理条件的审查，不涉及对实体法律关系的判断，申请人本次申请不符合受理条件的，可以结合行政机关指引依法再次提出申请，行政机关经审查认为符合受理条件的，应当受理并作出是否符合工伤的判断。同时，由于工伤认定申请面广量大，碍于执法成本和行政效能考虑，行政机关在形式审查过程中，有时不可避免会将本来需要继续调查以及听证后方能作出决定的申请，错误地认为不符合受理条件。此时，应当允许申请人重新提交工伤认定申请，以便行政机关通过再次受理，治愈前次决定存在的程序瑕疵。因此，对工伤认定受理阶段的形式审查及其结果，不能一概认为具有类似于行政诉讼起诉条件审查的拘束效力，而仍应基于更有利于保障当事人实体权利这一角度，做出符合个案具体情况的判断。同时，为实现良好行政的目标，考虑到申请人对法律理解可能存在的偏差，以及行政机关对案件客观事实认识上的偏差，也应当审慎对待包括形式上重复申请在内的所有工伤认定申请，将更多申请导入行政调查和决定程序，为社会公众提供更为有效、彻底的行政救济。

本案中，针对吴某某以景观公司为被申请人提出的工伤认定申请，南通市人社局经初步审查，认为徐某某与景观公司不存在劳动关系，认定该次申请不符合受理条件，作出终止工伤认定决定。由于原则上劳动关系是认定工伤的构成要件，南通市人社局在申请受理阶段，未经行政调查、听证、决定等行政程序，迳行对劳动关系存否作出认定，实质是对徐某某是否构成工伤作出判断，但其以终止工伤认定这一方式，决定对吴某某的申请不予受理，明显不符合《工伤保险条例》规定精神。在吴某某嗣后以环绿公司为被申请人提出工伤认定申请的行政复议阶段，南通市人社局以用工单位主体错误为由撤销被申请复议的工伤认定决定，系指示吴某某以其他用工主体为被申请人重新提出工伤认定申请。在上述两次工伤认定处理均存在错误、且前次申请未获得实体救济前提下，吴某某再次以景观公司为被申请人提出工伤认定申请，南通市人社局对该次申请受理并作出工伤认定决定，且不论这一决定实体处理是否有事实和法律依据，但在行政程序上无疑是对前次程序瑕疵的自我纠正。因此，针对吴某某重复提出的工伤认定申请，南通市人社局予以受理并作出工伤认定决定，而不受前次不予受理决定所拘束，行政程序符合法律规定。

二、被诉工伤认定决定认定景观公司与徐某某存在劳动关系的结论能否成立

根据《工伤保险条例》第十八条、第十九条规定，在工伤认定过程中，申请人提出工伤认定申请的，应当同时提供符合工伤的证据材料；用人单位不认为是工伤的，应当对主张的相反的事实提供相应的证据材料。同时，根据《工伤认定办法》第九条至第十四条规定，社会保险行政部门对双方提供的证据材料具有调查核实的法定职责；并结合《最高人民法院行政审判庭关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》（〔2009〕行他字第12号），社会保险行政部门还具有认定受伤职工与用人单位之间是否存在劳动关系的职责。由于社会保险行政部门并非如同行政裁决机关那样，对申请人和用人单位提出的主张和提交的证据居中裁决，而是负有更为积极的行政调查权。因此，对申请人和用人单位的举证责任，不能完全认为是客观的、结果意义上的举证责任，而是为了推进工伤认定进程和保障社会保险行政部门更为客观认定案件事实，所负担的主观的、行为意义上的举证责任。当然，这也不意味着申请人和用人单位可以不举证或者不完全举证，而是赋予社会保险行政部门对证据调查和事实认定更为宽泛的裁量决定权。通常情况下，受伤职工更接近于工作原因受伤、上下班途中受伤、伤（病）情诊断结果等事实，用人单位则更接近劳动关系等事实，为了配合社会保险行政部门准确认定案件事实，消除因当事人的信息来源存在落差而导致的证明困难，更为接近相关事实信息的一方当事人，在相应行政调查阶段，就负有程度上更高的举证证明义务。因此，当社会保险行政部门经调查仍难以准确认定案件事实时，被认为更接近案件事实的一方当事人，因未完成相应举证义务的，则极可能承担不利的后果。

基于以上认识，对于《工伤保险条例》第十九条第二款“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任”的理解，不宜解释为：仅由用人单位对否认工伤的事实举证并承担举证不能的法律后果，否则，对于用人单位而言就显得过于严苛,可能导致实质的不平等。仍宜解释为：职工认为是工伤，社会保险行政部门根据职工提供的证据或者调查取得的证据可以认定工伤事实的，用人单位对否认的工伤事实承担相应举证责任；同时，用人单位对更易于掌握和接近的事实予以否认的，也应当承担相应举证责任。

本案中，南通市人社局经对吴某某首次申请时提出的证据材料调查核实，即认定景观公司与徐某某不存在劳动关系；嗣后在被诉认定工伤决定程序中，申请人提交的证据材料与前次申请时相同，显然不能据此形成景观公司与徐某某存在劳动关系这一与前次判断截然相反的判断。结合景观公司提交的《滨海园区邀请招标、竞谈申请及审批表》《竞争性谈判报价单》《竞争性谈判报告》等证据材料，能够反映景观公司通过竞争性谈判确定康莱鑫公司中标案涉工程，徐某某系经康莱鑫公司安排作业时发生交通事故，即景观公司与徐某某不存在劳动关系，具有高度可能性。康莱鑫公司虽否认景观公司主张，但没有提出证据证明。因此，南通市人社局迳以《工伤保险条例》第十九条第二款规定，认为景观公司未提供与康莱鑫公司相关合同即属于举证不能，进而认定景观公司与徐某某存在劳动关系，认定事实和适用法律均属错误。

南通市人社局、江苏省人社厅还提出景观公司逾期举证问题。对于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十五条有关“被告有证据证明其在行政程序中依照法定程序要求原告或者第三人提供证据，原告或者第三人依法应当提供而没有提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳”规定的理解，结合《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定精神，还应参考《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百零二条第一款有关“当事人因故意或者重大过失逾期提供的证据，人民法院不予采纳。但该证据与案件基本事实有关的，人民法院应当采纳”的规定，即对行政相对人或者利害关系人在行政程序中未提交而在诉讼中提交的证据，如经审查待证事实与案件基本事实有关的，应当依法予以采纳。景观公司在行政程序中未提出与康莱鑫公司签订书面合同等证据材料，确属失当，但景观公司在一审诉讼过程中提交了向康莱鑫公司付款的电子回单及发票，进一步证明景观公司并非案涉工伤事故用工主体，该待证事实属于本案工伤认定的基本事实，应予采信。

因此，南通市人社局认为景观公司与徐某某存在劳动关系，认定徐某某案涉事故伤害为工伤，认定事实和适用法律错误，应予撤销；江苏省人社厅经复议维持原行政行为，依法应一并撤销。

三、责令南通市人社局重新作出处理判决的选择问题

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，考虑到依申请作出行政行为的特点，人民法院在判决撤销或部分撤销工伤认定决定的同时，原则上还应责令行政机关针对当事人的申请重新作出行政行为。但是，对经审查当事人的工伤认定申请依法不能成立，且人民法院在裁判理由中已经充分阐述的，基于司法最终原则，各方当事人应当受该裁判理由效力的拘束，而不能作出相反判断。此时，为了减少行政和司法成本，防止后续处理出现与人民法院裁判不一致的现象，人民法院判决撤销行政行为的同时，无须同时判决责令行政机关重新作出行政行为。本案中，经审查景观公司与徐某某之间不存在劳动关系，吴某某主张由景观公司作为徐某某所受事故伤害的工伤保险责任单位不能成立。因此，被诉工伤认定决定被撤销后，行政机关无须再行作出不予认定工伤决定，而吴某某可以基于一、二审查明的案件事实，以适当主体为被申请人再次提出工伤认定申请。因此，一审法院判决责令南通市人社局重新作出工伤认定决定不当，依法应予撤销。一审法院在裁判理由中还提出“徐某某在扶树过程中受到的事故伤害应由康莱鑫公司承担工伤保险责任”，鉴于申请人未将康莱鑫公司列为被申请人提出工伤认定申请、行政机关也未作出相应认定或者不予认定工伤决定，上述裁判说理的时机尚不成熟，依法应一并纠正。

综上，南通市人社局在吴某某首次申请中以申请不符合受理条件为由作出终止认定工伤决定并经复议机关维持，但不符合《工伤保险条例》规定精神，吴某某嗣后重新提出相同的工伤认定申请，而南通市人社局依法应当受理并作出实体判断。但是，南通市人社局未依法审查案涉证据材料，未依据高度可能性证明标准，正确判断景观公司与徐某某之间的法律关系，而迳行依照《工伤保险条例》第十九条第二款规定认定由景观公司承担徐某某所受事故伤害工伤保险责任，认定事实和适用法律错误，江苏省人社厅维持原行政行为错误，一审判决撤销被诉工伤认定决定和行政复议决定，应予维持。鉴于本案没有必要责令南通市人社局再行针对原申请行为作出不予认定工伤决定，一审判决责令南通市人社局重新作出行政行为不当，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第一项、第二项规定，判决如下：

一、维持南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初1013号行政判决第一项，即撤销南通市人力资源和社会保障局于2020年5月6日作出的〔2020〕B000第14号《认定工伤决定书》；

二、维持南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初1013号行政判决第三项，即撤销江苏省人力资源和社会保障厅于2020年9月4日作出的〔2020〕苏人社行复第25号《行政复议决定书》；

三、撤销南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初1013号行政判决第二项，即责令南通市人力资源和社会保障局在判决生效之日起六十日内重新作出工伤认定决定书；

二审案件受理费50元，由上诉人吴某某、上诉人南通康莱鑫园林绿化有限公司各负担25元。

本判决为终审判决。

审  判  长  郭德萍

审  判  员  仇秀珍

审  判  员  张祺炜
二〇二一年九月三十日
法官助理   王博然

书  记  员  丁水仙

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