黄凯凯|清代两淮盐商捐输新探
作者简介
黄凯凯，南昌大学人文学院历史系讲师。
原文载于《清史研究》2022年2期，注释从略。
清代两淮盐商捐输新探
黄凯凯
清代“原额主义”的财政结构下，绅商士民的捐输作为原额之外的非正式经费，是朝廷应付不时之需和地方发展公共事业的重要财源。就捐输的频次和金额而言，尤以各地盐商的巨额捐输最为引人注目。清代盐商享有专卖特权，“夙号殷富”，除缴纳额定的盐课“正供”外频有捐输之举，或为军需、灾济、河工、备公等事报效皇帝和朝廷，或捐助财物以襄地方“善举”。两淮盐商麇集扬州，富甲天下，其捐输频次之繁、数额之大，“尤为天下甲，当乾嘉盛时，凡有大工大役，靡不输将巨款，以得邀赏收为荣”。
目前，学界主要是从国家财政的角度分析清代盐商捐输的效用。陈锋认为，虽然盐商捐输存在诸多弊病，但其对国家财政的重要补苴意义不能低估。既有关于乾嘉时期两淮、两广、山东、长芦等地盐商捐输的专题研究，大都延续这一观点。而盐商捐输的主要收益被认为是获得议叙职衔、增广学额等政治回报以及享受盐斤加价、加耗等经济优惠政策。亦有学者从盐商经营的角度讨论捐输之利弊，何炳棣等认为两淮盐商频繁捐输占搁营运资本，是其走向衰弱的主要原因；徐泓则认为，盐商利用捐输构建良好的政商关系，与其“视为盐商消乏原因，倒不如视之为致使其兴盛之有利操作”。
本文认为，研究清代盐商捐输不能忽视盐运司库账目的管理。雅各布·索尔（Jacob Soll）指出，唯有依靠清晰透明的账目才能实现有效的财务管理和问责，“会计核算是企业、国家和帝国建立的根基”。盐运司库简称运库或司库，“专贮正杂盐课，凡场大使之征解、商人按引之输纳悉入焉”。如果不深究运库账目中捐输款项的会计核算方式，就会被虚虚实实的捐输数据蒙蔽，也就无法理解捐输对国家财政和盐商经营的真正意义。目前有关清代盐商捐输的统计数据，从未说明真正落入皇帝和国库手中的捐银数量，也不知有多少捐银仅仅是账面数字。不仅今人如此，即便在当时也很少有人算清楚过这笔糊涂账。本文不揣浅陋，首先评析嘉道时期经世派学者关于盐商捐输的观点，然后剖析两淮盐商捐输方式的嬗变及其反映的运库会计水平，以期为清代士民捐输和财政管理等问题提供一些新的解释，求正于大家。
一、从经世派学者的批评谈起
嘉庆、道光年间，两淮盐政“疲敝情形日甚一日”，许多提倡实用之学的经世派学者，开始深入思考绵延百年、影响深远的盐商捐输问题。对捐输持批评否定态度的学者，主要来自常州今文经学派和桐城古文派。嘉庆年间，常州学派代表学者宋翔凤在《淮鹾私议》中提出“调剂出借，皆为影射，报效加价，尽属虚名”的观点，不过其影响有限。道光时期，桐城派学者积极攀附主政东南的封疆大吏，其对捐输问题的深刻批评，直接促成两淮盐法的变革。
包世臣是桐城派代表学者，他在道光九年（1829）撰就的《小倦游阁杂说》中指出，两淮盐商频繁报效不仅没有达到理想效果，反而给国家财政带来很大的负面影响：
自嘉庆纪年兵兴以来，兵河两项，报效不过二千三四百万，而道光六年清查库项，商欠反至五千余万。可知以报效为说者，皆右商而左帑者也。亦宜奏请准令将报效之项，划抵欠款，追还议叙，以昭核实。
道光六年两淮运库查出5000余万两的巨额亏空，包世臣认为运库亏空与盐商报效关系密切，应勒令盐商将报效现款抵补运库商欠之数，追回盐商因报效获得的政治待遇，并将报效之事“永行停止，以杜商口”。天津道郑祖琛同样认为盐商报效徒有虚名：“今之运商，名为报效，实则分年带销，从无年清年额，逋欠累累，不下千百万，有虚名而无实济。”
东南大吏陶澍与桐城派关系密切，较早接受盐商捐输有害财政的观点。道光十年，时任两江总督陶澍在《敬陈淮鹾积弊情形折子》中说道：
从前章程，本为虚立，而且虚称报效，无非分纲压派之为虚报奏销，更启悬垫挪移之渐。......至于报效一款，原系因公抒诚，得沾议叙，自应各出己赀。乃亦先由运库垫解，分年带缴。积欠累累，是库存正款，徒为商人骗取议叙之用。而商捐之名，适足为消耗之目而已。
自道光朝不断清查运库暴露严重的亏空问题后，越来越多的学者、官员认识到盐商捐输徒有虚名，有百害而无一利。如陶澍的重要幕僚谢元淮（与包世臣交游甚密），同样将“运库空如洗”归咎于盐商“虚称报效”，称：“道光十年清查两淮库款，计亏七千余万两，以每年三百万计之，是国家二十余年未收两淮一钱，而说者犹借口报效，岂不可笑？”又据韩崶《扬州叹》诗云：“况复连年报效频，巡鹾使者才通神；寅支卯粮已代辰，空中楼阁高齐云。”桐城派学者徐子苓认为，不仅盐商得以借口捐输侵蚀运库，官员捐资亦出自库储，总之一切捐输都有害于财政，其在与友人邵懿辰的书信中说道：
窃闻近年清查，两淮运库旧欠四千三百余万，山东库亏一百四十余万。一省如此，他省可知。是凡盐商平日之捐输，见任官之捐升、捐级，为其子弟捐缺、捐选，无一非正供之所侵入也。奸商贪吏阳辛于捐输之美名，而使国家阴受每年积欠之实累，计无舛于此者。
夫财而不取诸民，必别有神输之术则可。不然，不取诸民，仍是亏短国帑耳。试以捐输言之，每事例一开，盐商辄请捐输数十万，先由运库垫交，然后分年扣还。及核其亏短，都不堪问。即如道光二年清查两淮运库案内，旧欠至四千三百余万。则与其捐输，何如缴欠？与其运库垫交、分年扣还，何如运库先行提拨、再令缴欠扣补？故盐商捐输者，掩耳盗铃之术也。
两淮诸商皆席富厚，乐骄逸，园亭、服食、玩好、宴会、优妓之乐，穷年不休。居积惟主计者可否，彼昏不知，亏欠案发，一败涂地。所谓报效急公，累百十万，皆与盐院、运使交关，相率为伪，其实无锱铢纳库也。
道光以后，通过陶澍等地方大员的改革实践，各地盐商的捐输报效几乎绝迹。然而，目前学界对这些经世学者的批评缺乏足够的重视，甚至存在诸多误解。汪崇筼认为，包世臣等人的抨击乃是“不实之词”，是“采取捕风捉影，夸大其词的手法”给盐商罗织罪名。陈锋虽然敏锐地注意到盐商报效在乾隆后期开始滋生诸多弊病，但对其补救财政的意义总体上仍持肯定态度，认为“包世臣等人所言，显得过于笼统和偏颇”。
笔者认为，既有研究忽视了清代经世学者提出的一个关键问题，即盐商捐输银款的会计核算方式及其反映的运库账目管理和国家财政能力的问题。诸多经世学者批评捐输的重点，是盐商利用“借帑报效”搅乱了运库的账目，窃取了运库的实际控制权，才导致国家最终丧失对两淮财政的控制。不过，经世学者没有详细说明盐商“借帑报效”何以可能，借款又如何影响到运库的账目管理，盐商采取怎样的手段套取库银，又怎样促成两淮金融市场的发生、发展。要回答这些问题，需从捐输银款的会计方式入手，对康熙朝以后两淮盐商的捐输手段变化进行历时性的考察。
二、从“现银捐输”到“借帑报效”
《清史稿》载：“或遇军需，各商报效之例，肇于雍正年。”据陈锋考证，两淮盐商早在顺治初年便有捐资“犒师”的个别事例，至康熙年间盐商报效已经是较为普遍的现象。康熙十七年（1678），淮商陈恒升、程谦六等26人以“大兵需饷至急”，呈请加增课银13.5万余两以济军需，经朝廷允准后给予议叙。这是康熙年间淮商数额最大的一笔军需报效银。虽然与乾嘉时期动辄百万两的报效额相比微不足道，但此时报效银款全部来自商人的口袋而非借自运库，因之可以真正称得上是“因公抒诚，得沾议叙”。
至康熙后期，朝廷的财政状况改观，不再尽数划拨、提解两淮盐课，运库存银量开始持续增长。康熙五十年规定，“各省盐运司库贮盐课，责任与藩司相同”，新任运使应将旧官任内收放的钱粮“交盘出结，造具四柱清册，呈详巡盐御史具题，分送部科稽察”。朝廷通过交代、盘查和奏销制度，实现了对运库账目的有效管理。五十三年时，李煦奏称“两淮库项，俱已清楚”，运库补齐商欠后仍有10万余两剩余现银，而“巡盐所得余银，每年约五十五六万不等”。两淮盐商眼见运库存银大增，便生“觊觎库项”之心。康熙五十七年，淮商江楚吉等人请求前任盐臣李煦代奏皇帝，表示愿为朝廷用兵西藏报效军需银15万两，但需先借运库存银，再分五年还款，其呈文略称：
数十年来，商人仰沐圣恩最深最重，乃从古之所未有，自愧无可报效。虽于瓜洲河工两次共捐银二十四万余两，蚁忱犹不能自安。今情愿于西边军需再捐银一十五万两。但此项银两一时未能齐全，请照瓜洲河工捐银之例，于运库借出解部，分五年补完。
盐商所称“瓜洲河工捐银之例”，与借支库款、报效军需性质完全不同。若要明白其中差别，需先解释康熙朝关于解送河工银两的规定。康熙三十八年上谕，要求“两淮、长芦、两广、河东、福建各盐运使”，每年应将盐课“存留余银”解送河工，“若伊不将余银交出，滥派商人，从重治罪”。也就是说，各盐区必须设立专项经费支持河工建设。两淮瓜洲河工应发生在康熙四十年，当时的问题是运库没有可以动用的存留余银，时任巡盐御史赫硕色遂与“运司梁世勋、司库赫升额节用捐资，并劝谕众商捐挑”。可见，盐商口中的河工捐银之例，其实是缺钱的盐政衙门向盐商“劝捐”，与盐商向运库借款报效全然不同。康熙帝非常清楚“奸商”的伎俩，不过是想借报效之名套取库银弥补亏损，朱批：“此折断然行不得。西边用银，即可以发库帑，何苦五年分补，皆因奸商借端补亏之法耳。”
雍正元年（1723），两淮盐商又“请借库银济运，分作十年，按年加息扣还”，朱批“此事万万使不得”，批评代奏此事的巡盐御史谢赐履“为何作此孟浪、拖累身家、遗患后人之事。”可见，雍正帝对运库存银的管理亦十分审慎，而且始终坚持盐商必须用现银捐输的原则。如雍正四年，淮商表示“情愿公捐银二十四万两，备交运库”，皇帝本人拒绝收受，转将此项银两交给巡盐御史噶尔泰与淮商共管，“为江南买贮米谷、盖造仓廒之用，所盖仓廒赐名盐义仓”。次年，淮商再次奏请公捐现银，敕“将此项银两令众商各暂行存贮，将来遇有公事动用之处，再候谕旨，或将此项任伊等资生利息，亦从其便，向后不必再捐”。雍正帝本人既不收受捐银也不直接退回，而是引导盐商和地方政府将捐银作为“建仓积谷”的专项经费。除广建盐义仓外，雍正帝还支持淮商捐资采买湖南等地积谷，“随地随时售卖，仍将所售价银，交纳运库”。十一年西北用兵，淮商黄光德等表示“情愿捐银十万两以佐边饷”，雍正帝敕令盐政高斌“收存报部，听候拨解”，这是他唯一一次接受淮商的现银报效。
康熙、雍正帝坚持要求盐商用现银报效的原则不单针对两淮，对其他地区的盐商同样如此。如康熙六十年西藏用兵，晋商王廷扬“助饷二十万，自运军前”；雍正元年，“太原等郡饥，廷扬复蠲银八万助赈，计部亦言廷扬在长芦蠲银十万佐军需”。又如雍正四年，两浙盐商“汪中立等情愿公输银一十万两，解归藩库分发买谷，以备积贮”；七年，吴永丰等商“再捐银二万两，以作建仓之费”。十年，长芦盐商公捐银10万两备充军需，敕令先抵算“商欠未清之项”，再将剩余银37711两“收贮运库”，并加拨盐课银5万两，作为赈济商灶的专项经费。康雍年间，各地盐商捐输银数都不太多，单笔最大额度不过20万两，这与盐商须以现银捐输的方式直接相关。
康雍两朝财政管理的成功之处，在于将运库正杂盐课银和盐商捐输银分别会计，把非常规性的商捐收入作为专项经费支出，单独核算，以此避免账目混淆引起的管理难题。然而，乾隆帝即位后，很快便改变“现银报效”的成例，不断允准曾经被康熙帝视为“奸商借端补亏之法”的“借帑报效”。
两淮盐商借支库款捐输河工之例，始于乾隆四年（1739）扬州兴修水利。淮商“呈请捐银三十万两，以助大工”，经两江总督那苏图等覆奏，获准“于戊午纲盐课内借支，分年带完”。监察御史陈其凝坚决反对盐商借款捐输，认为库银“任其开销，势必有亏国帑”，奏请“嗣后凡有兴修之工，盐商具呈捐赀，概不许代为题达”。陈其凝试图说服乾隆帝坚持康雍以来的捐输方式。然而，乾隆十年挑浚淮扬河道，皇帝再次允许盐商先“于盐库支银四十八万余两”，“分十年还项”。此后，数额较大的河工捐输皆系援例借支库款。如乾隆四十七年，淮商为河南兰阳、商邱等处开挑引河公捐银200万两，获准“于运库正项钱粮内借给解交，分年带完归款”。据统计，乾隆朝淮商捐输河工共计银373.5万两，而明确记载借自运库的捐银就有278万两。
两淮盐商借支库款报效军需之例，始于乾隆十三年金川之役。总商程可正等公捐银100万两，获准先“于运库银内暂行拨解”，“自己巳至壬申四纲，分年完纳还款”。据统计，乾隆年间淮商8次报效军需，合计捐银1410万两。然而，其中载明向运库“先行借拨”的捐款高达1300万两，而以现银认捐者仅2例，合计不过110万两：一是乾隆十四年，总商程可正属下江西岸商捐银10万两“以佐军需”；二是乾隆三十八年，总商江广达等公捐银400万两，其中“现缴银一百万，其余三百万，恳请于运库秋拨项内赏借银一百万两、内库现拨川饷内赏借银二百万两，抵作报捐之数，所借银两于甲午纲起，分作十年归款”。
乾隆年间，两淮盐商金额较大的“备公”和“灾济”捐输，同样流行借支库款。淮商借款备公始于乾隆二十二年皇帝南巡，总商黄源德倡首公捐银100万两以“备赏赉之需”，获准“于运库拨解，分纲带纳”。而后，二十六年、四十五年、四十九年、五十五年备公捐银合计500万两，皆系援引此例，还款期限或定为五年，或定为六年。据统计，乾隆朝淮商备公捐银共计962万两，而上述载明借支库款的捐银就高达600万两。又乾隆年间淮商灾济捐银共计247.8万两，其中数额最大的一笔，是乾隆五十三年总商江广达等为荆州工赈捐银100万两，亦经奏准“于运库应解部款项下先行借支，于来年己酉纲起，分五年带纳归款”。
综上，乾隆年间两淮盐商河工、军需、备公、灾济四项捐输总计银2993.3万两，其中至少有2278万两系借支库款，占比高达76%。延至嘉庆年间，两淮盐商“借帑报效，分纲纳还”更为盛行。据统计，嘉庆朝淮商9次报效军需，合计捐银820万两，其中载明借支库款的捐银高达700万两，而以现银认捐的仅有嘉庆八年（1803）的100万两。又备公捐银共计360万两，其中仅60万两系以现银认捐，其余300万两皆由运库借垫。又河工捐银共计3080万两，其中除总商独力捐输的少量现银外，全部来自库款。通计各项，嘉庆年间淮商借款捐输的银额应占捐额总数的9成以上，故嘉庆帝亦称：“目前所谓报效者，转系垫解备用，无庸现出己赀，并得邀赏议叙”。前引经世学者平步青所称盐商捐输“其实无锱铢纳库也”，根据即在于此。
乾嘉时期淮商频繁捐输建立在不断借帑的基础之上，故不仅不能视之为盐商“资本空前雄厚”的反映，而且事实可能完全相反，即盐商手中越缺钱反而越加频繁地奏请报效。以首总江春（江广达）为例，乾隆三十六年时江春奏称因受“两淮盐引案”牵连“已歇业数年，引窝久经典卖，商伙久已散归”，感谢皇帝“赏借帑银，以资营运”。此后，江春多次领借皇帑，同时不断倡首捐输。据前文数据统计，江春在任首总期间倡捐总额高达1100万两，但其中仅100万两系以现银认捐。继任首总洪箴远有过之而无不及，任内倡首公捐银款在1600万两以上，其中现银报效仅100万两。江春后裔江镛被抄家时“得银不及四万，而所亏之课乃过四十万，然则向之急公报效与徇势应酬者，果盐商家物乎？抑图帑中物乎？”淮商急公报效的背后是拖欠大量正项钱粮，可见盐商频繁捐输非因资本雄厚或为报答皇帝的“垂幸”之恩，也不单纯是为获取政治待遇，而是有着更为现实的经济动机。
根据前文数据统计可知，淮盐借帑报效的频次和数额在乾隆三十三年两淮盐引案发生后明显增多。案前，淮商借款总额不足700万两，且单笔借款最多不过100万两；而案后至乾隆末年，淮商借款总额在1600万两以上，其中单笔最高借款额为300万两，另有4次200万两、5次100万两的借款。两淮盐引案的核心议题，是朝廷决定以2~3两/引的税率向乾隆十一年以来领取“提引”的淮商追缴余利银。经多次追查，朝廷勒令淮商“补缴”的余利银高达10141769.6两，由盐政衙门分年按数催缴，每年如数交库。提引余利银后来成为按引加征的固定税项，构成内务府的重要收入来源。至乾隆末年，淮商年缴余利银高达90.1万余两，占到两淮年额正项盐课的一半之多。
从盐商经营的角度看，盐引案造成的经济后果较之政治影响更为严重。乾隆帝以惩办贪污为名，先是追缴盐商上千万两白银，继又加征高昂的余利银，致使淮商手中的大量现银不断流出盐业市场，成为存放在两淮运库或内务府库中的“死财”。案后，现金流紧张的盐商频繁“借帑报效”和借领“皇帑”，就是为把运库和内务府库中的“死财”借出来，让大量库存银重回市场流通。相比高利率的民间借贷和月利1-1.5分的皇帑而言，以报效为名借支库款是不需支付利息的无息贷款，两淮盐商自然是越缺钱就越加频繁地奏请报效。但问题在于，乾嘉年间淮商每笔借款都定有明确的还款期限，那为什么在道光初年清查时会发现严重的“商欠”问题呢？笔者认为，借帑报效只能带来即时的现金流，如何掌握运库的管理权才是关键所在，毕竟借钱不还须以控制运库账目为前提才能实现。
三、从“堂商”到“库商”
两淮“堂商”是务本堂的管理者，据包世臣称：“乾隆中，两淮设立务本堂，佥总商中殷实知事者数人董堂事，名为堂商。”王振忠指出，两淮官、商原本在财务上各自独立，盐运司有运库，淮商有务本堂，后来首总控制运库是因亏空过多需向淮商挪借，才干脆附堂于库，改堂商为库商。但在时人谢元淮看来，运库亏空是改堂商为库商的结果而非原因，其诗云：“巨蠹侵库藏，厥谋乃更恶；巧借务本堂，附库司锁钥；遂使度支金，累累归私槖。”
两淮运库名为“广盈库”，管理“正项钱粮、手本挂号及杂项钱粮上堂弹兑”等事，后因库银日增，先后分出专管正项钱粮的“杂科房”，支拨各处饷银的“饷房”以及收支钱粮、查销额报等事的“正另库房”，其中正另库房乃系“收支总汇之所，其权最重”。乾隆初年，两淮运库的收支账目主要由正项、杂项和杂费三项构成，每项之下款目繁多，税率也不尽相同。其中正项各款皆系“按引征银”，绝大多数是顺治、康熙年间订立“盐课经制”时所设；杂项、杂费各款则是雍正朝以后清查浮费、“耗羡归公”后新增的税项。截至乾隆三十三年，两淮运库每年征收的正项、杂项和杂费各项课银共计380余万两。此项课银早经额定，甚少发生变化，凡遇开支皆须报户部或内务府核销。
自从乾隆帝允许淮商“借帑报效，分纲纳还”后，运库账目开始增多一项数额巨大的“摊带”之款。除大宗借帑报效银外，运库摊带款还有两个重要来源：一是因“铳销纲引”摊带征还的盐课，即“上纲盐引积压，铳去一纲以销积引，铳纲之课，分入下纲带纳”。淮南铳纲始于乾隆二十三年，盐政高恒奏请铳毁本年应行纲引180余万道、“额课分作十年带征”。乾隆五十年至嘉庆二年（1785-1797），两淮铳引计200余万道，课银摊带期限短则两年，长则十年。二是盐商向内务府或地方衙门借领帑本后按年缴纳的帑息。仅借领内务府皇帑一项，两淮盐商每年应缴帑息“或百数十万、数十万、十数万不等”。如果旧商消乏告退，尚未还清的帑利息本就会被“摊于通纲带完”。
以上正项、杂项、杂费、摊带各款，由运司“征存司库”，朝廷有奏销文册可稽，属于户部或内务府财政的范畴。乾隆朝规定，摊带与正、杂盐课一同“按限报销”。由于没有在会计上严格区分摊带三款，政府的财政管理面临很大的难题。从现代记账法来看，摊带各款的借方与贷方各不相同，应该分别会计。铳纲分赔的是正、杂盐课，帑利则与加课无异，故铳纲赔课、年征帑息应列为本年政府收入项、盐商支出项；而内务府和运库实际借出的帑本、报效银，应列为本年政府支出项、盐商收入项。然摊带款项名目繁多，经年累月，政府经常搞错应征的款项和实际收入，如错误地将借帑报效银列为“额外”收入项就是如此。政府实际上是资产减少的贷方，却在名义上成为资产增多的借方，真正的借贷双方因之永远无法平衡账目。
两淮盐商的财务管理以务本堂“堂柜”为中心，其资金来源主要是盐商按引摊捐的现银。堂柜设立前，商捐现银和前述报效银一样都是“备交运库”，作为专项经费支出。如雍正十年扬州府属芒稻河闸座工程“向系动支商捐款项修筑”，十二年范堤“堡夫”工食银也是请准“于运库商捐项下支给”，乾隆八年运司赈恤灶丁动用的款项同样是“存备运库商人捐赈银”。堂柜设立后，商捐现银不再交存运库而是改拨堂柜管理。起初，运库和堂柜皆因册籍掌握在官府之手而不受商人制约，但随着运库摊带款项日增，管理日渐混乱，主管堂柜的堂商趁机说服运司改变商捐银款的入账方式，从而介入运库管理，据包世臣称：
从前正杂摊带，征存司库，捐则拨归堂柜，官主册籍而商司出纳，其如何动用，悉听官指，故正杂充足，不干吏议，公私裕如，不受商制。嗣后改捐款为随正交库，而堂商改为库商，则司库为官商共管之地。
清廷丧失两淮财权非在朝夕之间，堂商得以完全控制运库的标志性事件，是嘉庆六年“许如金等讦告总商匿账侵吞案”。许如金是淮南“久经歇业”的散商，赴京呈控总商侵吞库项，要求查阅公账对质。两江总督费淳审理此案时偏袒堂商，在结案奏词中称：
赏借银两，原准商人借领动用，仍于下纲按引征还，由来已久，并非自乾隆五十年为始。溯查历年案卷，均由总商公禀画具押领，运司据禀具详盐政批准立案，行知通河遵照，现有批详禀领支单粘卷可凭。总商引多纳多，散商引少纳少，尚无偏重。所领银两，缘系众商自捐公项，向不报销，是以不复存账。
赏借者，库商禀恳院司赏借库项，以急办公，与借领皇本办运者迥殊。嘉庆六年，总理费淳于审办许如金案复奏内，乃将赏借字抬头缮写，影射皇本，以图朦混。盖赏借数目较多者，必通总理，乃敢禀详，一有控案，总理无不委身袒护。
案后，堂商得以“赏借办公”为名公然将大量库银合法“具领出库”，库商之称名副其实。据包世臣称，堂商支领库银只需创立一个开支名目，再由运司、盐政和总督批准即可，既不向户部报销，也不在务本堂存账，管盐之官收受盐商贿赂，“有挟而求”，只能任其“巧立名目，任意取携”，并伪造奏销文册掩饰亏空。至道光初年，库银已被瓜分殆尽，以致户部“按其报册，则库有存银，问之于库，则积引与商领而已”。可见，朝廷先是丧失了对运库账目的有效管理，才最终失去对两淮财政的控制。
库商仅由少数总商充任，手中经管大量现银，便越来越少运销官盐而是成为主营金融贷款业务的“䝷商”，那些无法染指库银的散商则受总商剥削，处境越来越艰难。嘉道年间，总商往往“一引不运，专靠侵蚀库款，剥削众商，以为肥家之计”；散商“即行盐者，率皆借本济运，谓之䝷头，行盐虽有赢余，本利尽归债主”。一方面，散商需奉总商之命频繁按引摊捐和缴纳各种不入奏销的“盐费”。另一方面，总商套出库银后往往据为己有，“凡办理吉祥例贡以辛工银两、各处缉私捕费，首总皆借办公为名，设法支领，为侵冒入己之地”；库项所分不能遍及散商，现金流短缺的散商要么破产歇业，要么向管库总商借债支撑，且借贷利率非常之高：“窝商行盐无不设法借本，除运司勒扣平余外，管盐各衙门幕友、长随、书吏以及首总皆有分头，领出本银，十成已折去二成”。
库项瓜分不均，贫富分化加剧，是嘉庆以后两淮散商频繁控告总商侵吞库项的原因所在，据宋翔凤称：
两淮总、散各商叠次兴讼，积年不结之案牍，并非以多斤私贩，皆以各种款项，总商得以冒领，疲乏无从沾润。有司亦利其不结，得以婪赃屈法，此黠商败坏盐法之根由。而其愚者但知举债支撑，终至冻馁无吿。至于放债之人，贪图重利，囊资一旦尽归乌有。故一商告乏，必有数十家受其苦累。凡商人中稍诚笃者，必已穷困冻馁者也。稍殷富者，必其奸贪舞弊者也。
嘉道时期，两淮散商的经营环境不断恶化。据宋翔凤称，散商业盐“始则干没折阅，尚是己本，继则重息称贷，不得不铺张门面，以图再借，其行盐之利不足抵债家之息，行盐之本不足偿债家之本”。散商因受总商剥削，资本日渐消乏，即如拥资200万两的散商黄双茂，业盐不及十年也一贫如洗。如此环境下，运销官盐已经无利可图，故“黠滑”之辈无不“夤缘充当总商”。如未能充当总商，便只有“借官引以行私”才能免于破产，故宋翔凤称“诚笃”之商必陷于穷困，而“稍殷富者”定是奸贪舞弊之徒。包世臣同样认为，两淮“散商之利，重在卖私，而总商之利，则重在侵帑”。
总商主营金融，散商举债支撑，借贷的质押物是由运司盖印给发、载有商名引数的根窝朱单。早在乾隆后期，受盐引案影响的淮商为解决现金流短缺问题，就经常质押物根窝朱单向“䝷商”贷款营运。如据乾隆五十一年两江总督李世杰称：“淮商向以行引之朱单典质营运，谓之䝷头。”嘉庆以后，两淮质窝借贷市场的规模进一步扩张。据时人林苏门称：“两淮以物质银，加利归还，曰䝷头，尚存古字，近日鲍有恒、尉跻美、王履泰出䝷最多。”放债最多的鲍有恒是徽商鲍志道、鲍漱芳父子的行盐牌号，鲍志道任淮南总商二十年，鲍漱芳曾于嘉庆十一年出任首总。继任首总邹同裕、庄王兴二家，不仅发放贷款，还开设有经营“立票汇兑”业务的金融机构。由于根窝朱单可以典卖质押、具备金融属性，故时人周济甚至将运司发行朱单视同“两淮钞法”。又据前引《淮鹾私议》称，“放债之人”一旦决策失误，“一商告乏，必有数十家受其苦累”，我们称之为金融机构破产引发的经济危机亦不为过。
总商是质窝借贷市场中的主要出贷者和质权人，在运销官盐无利可图的市场环境下，大量散商质押根窝后无力清偿债务，两淮大部分根窝遂逐渐集中于少数总商之手。据何炳棣统计，18世纪时两淮运商（包括总商和散商）的总数约为230人。又据杨久谊估算，清前期淮南盐商约有1300人、清中期（1760年代）仍有约540人。而至嘉道年间，两淮盐商的数量大为减少，据时人李澄称：“今实运之家，不及曩者之半，而消乏者日渐告退，天下之富商大贾，皆视两淮为畏途，裹足而不前，乃以数十家半虚半实之商，办百余万年清年额之引。”
总商虽然占有大部分根窝，但其财富也在不断缩水，这是嘉庆以后日渐低迷的金融市场行情造成的。嘉庆朝频繁划拨两淮库款，道光帝又屡次清查亏空，勒令盐商按限归缴借自运库的巨额欠款。市场上的流通现银不断被吸纳到财政领域，至道光初年金融市场终于爆发严重的流动性危机。盐商为获取现银，不得不将根窝朱单低价典卖，抛售行为导致根窝卖价持续下跌，同时质窝借贷利率却不断上升，以致两淮“根窝无人接办，以万金之引，求押银一二千两而不可得，实有货弃于地之势”。最终，散商因利率飙升而破产，总商因窝价低迷而消乏。道光九年时，两淮盐商“资本多者不及百万，以次递减，即二三十万之家不过十余人，往往家业全匮，无力办运，专靠冒领杂项钱粮为生”。
道光初年两淮盐政暴露出来的大部分问题，如库款之浮靡，总商之剥削，众商之转贷，奸商之夹带等，都可上溯、归结于乾隆以来政府对淮商捐输银款的错误会计方式。会计制度的缺陷造成运库账目管理的混乱，成为总商控制运库的契机。总商侵吞库款，散商举债支撑，扬州金融活跃，销岸私盐盛行。历经乾嘉两朝的发展，至道光年间，两淮盐政“已成决裂之势”。道光十年，两江总督陶澍在皇帝支持下改革盐法，提出“清库款，革总商，以杜侵渔之渐”和“酌带销，缓积欠，以清套垫之源”等改革原则，制定“裁减浮费”“删减窝价”“慎重出纳”“裁选商总”“酌核带销”等十五条改革章程。其目的，就是要在屡次“清查库款”的过程中，从总商手中夺回运库的管理权，重新掌握两淮运库的账册，建立起一套受朝廷控制的盐课征缴系统。讨论到这里，嘉道年间诸多经世学者激烈抨击淮商捐输的动机也就不难理解。
四、结论
清代盐商捐输很少起到补苴国家财政的效果，其实效如何取决于捐输银款的会计核算方式。康熙、雍正年间，两淮盐商“各出己赀”的现银捐输虽然数额少、频次低，但朝廷、地方都得实惠。特别是雍正朝将商捐现银作为专项经费开支，对地方公共事业的发展大有裨益。然而，乾隆帝即位后改变现银入库的传统，不断允准盐商借帑报效，分纲纳还，运库账册中应征未缴的摊带款项越来越多，原由务本堂管理的商捐现银后来也与正杂盐课合并征收，同交运库。由于正杂盐课、商捐、摊带在会计上不再有区别，导致运库账目陷入“公私交杂，轇轕难清”的境地，部分总商借机控制运库并以“赏借办公”为名不断侵吞库款。可见，乾嘉时期两淮盐商频繁捐输巨款，不过是把运库存银贴上捐银的标签而已，表面上为朝廷带来大笔额外收入，其实不过是虚假的账面数字，不仅捐银“无锱铢纳库”，就连库存正项最终也被瓜分殆尽。
借帑报效有害于国家财政，但起初对皇帝和盐商来说是共赢的。皇帝“赏收”捐银可以摆脱户部财政体系的监管灵活地支用库银，而盐商捐输最主要的收益是可以获得维持经营所必需的现金流。两淮盐商是为“借”而“捐”，即手中越是缺钱就越加频繁地奏请捐输，“急公报效”不过是盐商套取运库存银，获得现金流的借口。特别是在两淮盐引案后，现金流短缺的总商倡捐频次、数额反而显著增加，就是为把库藏的“死财”借出来，让现银重回市场流通。当然，借帑捐输并不是对所有盐商都有利。管库总商自然越捐越富，散商则因无法染指库银而越捐越穷，这又推动了两淮“质窝”借贷市场的发展。散商被迫以根窝为质押物贷款营运，管库总商则成为主营放款借贷和立票汇兑业务的“䝷商”，又在散商破产清偿时将大量根窝收入囊中。然而，嘉庆以后政府开支浩繁，不断提解运库存银。至道光初年，库银早已被乾隆、嘉庆帝和总商群体瓜分殆尽，道光朝无银可解，皇室和盐商的共赢关系再也无法维持，朝廷遂决意清查亏空，勒令长期以来“虚称报效”的盐商缴还借自运库的巨额“商欠”。占有大量根窝的总商为求现银抛售根窝，其财富也在窝价持续下跌的行情中不断缩水，最终在陶澍改革中破产，两淮绵延百年的借帑报效终于寿终正寝。
清政府对两淮运库的失败管理，折射的是财政体制的缺陷。黄仁宇认为，清代的财政体制和明代一样僵化，定额税收制度的确立使许多技术性细节问题变得无关紧要。尽管清廷可以通过钱粮奏销制度实现对地方财政收支的统一管理和审核，但税收管理的集权化是通过对收支定额的控制来实现的。定额原则下的会计制度非常保守，无法像复式记账法一样实现对利润、损失的精确核算，也不能及时跟踪记录在各个账户之间流动的资金。清代的盐课奏销册不是理想的会计工具，自两淮盐商借帑报效不断创造出新的摊带款项后，两淮官、商为“朋分库银”便利用会计核算制度的缺陷，有意混淆户部财政中应征的款项与实际收入。如本年实征的早年摊带从不计入当年的账目以平衡收支，而本年因捐输实际借出的库款却被错误地列为收入项，运库亏空也一直是按照计划收入而不是实际收入计算得出，运库的账目因之永远无法实现会计的平衡和利润的核算。不仅两淮盐课如此，清政府几乎对所有赋税资源的管理都很少重视利润和未来的收益，本质上来说是一种以“满足需求”为取向的“家计性”财政体制。
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