【聚焦“十四五”】李志宏：加快健全基本养老服务体系
《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）设专章就实施积极应对人口老龄化国家战略进行部署，其中又设专节对完善养老服务体系进行规划，给出了“国之大者”的国家战略与“民之所望”的“老有所养”之间的“超链接”，业已指明了今后我国基本养老服务的发展方向和路径。
第一，《纲要》明确指出“支持家庭承担养老功能”。这意味着基本养老服务是“家庭友好型”的，是对家庭的支持而非替代。老年人只有在家庭照护困难的情况下才能接受国家基本养老服务。换而言之，政府“保基本”不是要替代子女依法应当履行的赡养照料老年父母的责任，也不是要替代配偶间的相互抚养照料责任。发展“家庭友好型”的基本养老服务，有利于形成养老风险的梯次应对格局。
第二，《纲要》指出要“推动养老事业和养老产业协同发展”。这意味着基本养老服务是“市场友好型”的，要充分发挥市场机制在提供基本养老服务中的作用和效率优势，也要防范越了“市场的界”。对政府而言，突出自身在基本养老服务供给中的主体地位，除了直接提供基本养老服务外，更多要鼓励社会力量通过公建民营、政府购买服务、政府和社会资本合作等方式参与基本养老服务供给。此外，还应按照“尽力而为、量力而行”的原则，在保持国家标准水平基本稳定的前提下，根据经济发展水平、城乡居民收入增长情况、财政保障能力、重大技术创新应用等因素，适时适度调整基本养老服务保障标准。此举有利于为市场主体参与养老产业发展、开展非基本养老服务提供更大空间。
第三，《纲要》指出要“构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”“加强老年健康服务，深入推进医养康养结合”。这意味着基本养老服务体系是“纵向整合”和“横向整合”贯通的有机整合型体系，而非条块分割的离散型体系。首先是基本养老服务体系自身的“纵向整合”。这既有居家、社区、机构间的功能协调、机制协调，也包括业态协调。其次是基本养老服务体系和基本健康服务体系的“横向整合”。实现这一整合，基本健康服务体系同样要实现自身的“纵向整合”，发挥好老年人健康服务体系的整体效应。在此基础上，着力推动“康”“养”资源打通使用，健全一体化服务老年人的新机制，明确不同类型机构在各自明确分工基础上的相互协作与配套。重点推进居家社区层面的康养结合，完善居家上门服务规范、收费标准和风险防控机制，深化“老年人不动、服务人员联动”的康养服务模式。
在新发展阶段，更好地“以老年人为中心”提供基本养老服务，笔者认为关键要做到 “三个一”。
“一个标准评估”。科学、统一的需求评估标准是筛选基本养老服务受益人、合理提供基本养老服务项目的基础。应当尽快建立指标清晰、符合国情、实用便捷、全国统一的失能老年人需求评估标准，为确定基本养老服务对象和服务项目提供依据。需要强调的是，服务对象应当按照“经济状况”“失能状况”“家庭状况”三个维度来确定。基本养老服务的受益人范围不宜过大，应聚焦经济困难、失能且无法获得家庭成员照料的老年人。
“一个清单供给”。按照国家基本公共卫生服务项目清单的形式，建立基本养老服务项目“国标”。这个服务项目清单的核心内容包括社会性（非医疗）的康复护理服务项目、日常生活能力（ADL）丧失对应的生活照料项目。根据老年人的身心特点，可适度扩展到失能预防服务项目、紧急援助服务项目以及心理关爱项目。此外，目前我国基本养老服务中央和地方财政事权并没有明确划分，今后，应按照《纲要》提出的“明确中央和地方在公共服务领域事权和支出责任”的要求，建立中央与地方共同承担的基本养老服务经费保障机制，中央财政适当增加对中西部地区基本养老服务的支出责任。中央预算内投资、中央专项彩票公益金也应明确投入基本养老服务发展的比例。“一个清单供给”配套基本养老服务经费保障机制，才能真正实现城乡、区域基本养老服务均等化发展。
“一个平台整合”。要实现《纲要》提出的“深入推进医养康养结合”，关键是要推动服务资源调度的“条条主导、纵向管理”转变为“横向链接、域内统筹”。这方面，日本地域综合照护体系的经验值得借鉴。地域综合照护体系是以老年人需求为中心，一般以中学学区为单位，以步行30分钟以内为半径划分服务圈，提供综合性医养康养服务。在运营机制上，设置有专门的地域综合支援中心，配备护理经理、社会福祉士、保健师等团队成员，根据照护需求等级评定，有针对性地为老年人匹配医疗、预防保健、康复护理、生活照料、精神慰藉、临终关怀等综合性、专业化服务，并进行监督管理。我国在完善基本养老服务体系的过程中，可以参照日本设置“地域综合支援中心”的经验，比如，依托街道社区卫生服务中心和综合养老服务中心，设置医养康养综合管理服务中心和信息平台，统筹链接辖区内医疗、预防、护理、照料等各类资源，形成整合型的医养康养服务体系，无缝隙满足老年人全生命周期的健康养老需求。
（作者系中国老龄协会政策研究部主任）【两会履职】这4位民政厅长，提了哪些重磅养老建议？
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