健康扶贫 | 安徽撑起健康脱贫兜底 “保护伞”

健康扶贫是打赢脱贫攻坚战的关键举措之一，同时也是安徽省近年来扶贫工作的重要内容。

2015年11月，习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上指出，要建立健全医疗保险和医疗救助制度，对因病致贫或返贫的群众给予及时有效救助。

2016年4月，习近平总书记在视察安徽金寨县时指出：因病致贫、因残致贫问题时有发生，扶贫机制要进一步完善兜底措施，在医保、新农合方面给予更多扶持。

为深入贯彻习近平总书记系列重要讲话特别是视察安徽重要讲话精神，贯彻落实国家卫生健康委等15部委《关于实施健康扶贫工程的指导意见》，着力解决“因病致贫、因病返贫”难题，安徽省委省政府近年来启动实施了健康脱贫工程，坚持以提高贫困人口医疗保障水平为重点，构建了“三保障一兜底一补充”综合医疗保障体系，县级政府设立健康脱贫医疗专项补助资金，对贫困人口医药费用实行全面兜底保障，并取得显著成效。

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落实推动综合施策  扶贫战果卓有成效 

在推动健康扶贫工作中，安徽省委、省政府高度重视，省委书记李锦斌、省长李国英亲自调研谋划、推动落实。建立了“保、治、防、提”协同配合的政策体系和工作机制，并坚持“保”为重点，高位推动、综合施策、成效显著，贫困人口看病、就医更加便捷，个人医药费用负担大幅减轻。两年来，安徽省已有37.8万因病致贫、因病返贫户脱贫，这一占比下降到43.8%。

中央政治局常委、全国政协主席汪洋、时任国务院副总理刘延东分别作出重要批示，对安徽健康脱贫政策予以充分肯定。在2016和2017年国家组织的健康脱贫考评中，安徽省连续两年均取得优异成绩，获得表扬奖励。

今年4月，国家卫生健康委专门组织人民日报、人民网等13家中央权威媒体，在金寨县召开全国健康扶贫工作媒体现场见面会，深入采访报道。今年7月，人民日报点赞了安徽健康扶贫工作，对安徽政府实施兜底保障举措，让贫困户看病底气更足的做法给予了认可。今年，国务院扶贫开发领导小组将安徽省健康脱贫政策作为全国省部级和厅局级脱贫攻坚培训班教学案例，进行展示推广。

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完善健康脱贫体系  细化精准扶贫要求

2016年7月，安徽省政府制定出台了《安徽省人民政府关于健康脱贫工程的实施意见》，随后，安徽省政府办公厅印发《安徽省健康脱贫综合医疗保障实施细则》，省卫生计生委会同省扶贫、财政、民政、人力资源和社会保障等部门联合研究制定一系列配套文件，形成健康脱贫“1+N”政策措施体系，进一步细化要求、压实责任、落实资金。

联合印发了《安徽省贫困人口综合医疗保障制度实施方案》《安徽省农村贫困人口慢性病及重大疾病保障指导目录》《贫困人口慢性病门诊补充医疗保障实施方案》《安徽省农村贫困人口分级诊疗办法》《安徽省农村贫困人口大病专项救治工作实施方案》《安徽省农村贫困人口重点疾病防控工作指导方案》《关于进一步做好健康脱贫工程“三个一批”行动计划实施工作的通知》和《安徽省卫生计生委健康脱贫行动计划》《安徽省卫生计生委健康脱贫重点工作任务清单》等文件通知，从“提高保障水平、优化医疗服务、加强疾病防控、提升服务能力”等方面实施倾斜政策“组合拳”，明确“保是重点、治是关键、防是根本、提是支撑”的总体思路和工作路径。

通过“降支出、减存量、控增量、强能力”，综合施策、精准施策、防治结合、标本兼治、合力攻坚，努力让贫困人口“看得起病、看得好病、方便看病、少生病”，切断疾病与贫困之间的恶性循环，从而有效地控制“因病致贫、因病返贫”。

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实施兜底保障  减轻看病负担

实施健康脱贫工程，首要任务是提高贫困人口医疗保障水平，大幅减轻其个人医药费用负担，解决他们“不敢看病”“看不起病”的问题。为此，安徽省创新构建了“三保障、一兜底、一补充”（“351”“180”）综合医疗保障体系，对贫困人口实行“超常规”的全面兜底保障，并由财政资金全额代缴贫困人口个人参合参保费用。

贫困人口看病，首先提高基本医保（新农合）、大病保险、医疗救助三重保障待遇水平，实行“两免两降四提高”特惠政策，免缴费、降门槛、提标准。

“两免”：一是贫困人口一律免缴个人参保费用，由财政全额代缴；二是免交住院预付金，实行先诊疗后付费。

“两降”：一是降低新农合（基本医保）住院补偿起付线，贫困人口在乡镇卫生院、县、市、省级医疗机构住院补偿起付线分别由150元、500元、1500元、2500元左右统一降至100元、300元、500元、1000元；二是大病保险起付线从1万元-2万元统一降至5000元。

“四提高”：一是提高新农合补偿比例。县域内普通门诊医药费用限额内报销比例提高至70%；常见慢性病县域内门诊就诊免起付线，年度限额内按病种实际补偿比提高至75%；特殊慢性病在省内医疗机构门诊就诊免起付线，按住院补偿政策进行补偿。贫困人口在乡镇卫生院、县级、市级、省级医疗机构住院治疗的合规医药费用分别按照80%、70%、65%和60%比例进行保底补偿。特殊慢性病住院治疗保底补偿比例分别提高5个百分点。患目录内重大疾病，在市级、省级医疗机构住院治疗实行按病种付费，补偿比提高到70%。按照要求实行逐级转诊的，补偿比再提高5个百分点；二是提高重大疾病及慢性病保障水平。贫困人口重大疾病目录病种由12组增加到44组，慢性病病种由20组增加到45组，其中常见慢性病31组，特殊慢性病14组；三是提高大病保险分段补偿比例。各段补偿比例在原有基础上分别提高10个百分点，从50-80%提高至60-90%；四是提高医疗救助标准。贫困人口全部纳入医疗救助范围，医疗救助水平按年度住院和特殊慢性病门诊合规医药费用的10%给予补助。

“政府在医保、大病保险、医疗救助等方面给予贫困人口保障十分必要，很大程度上降低了贫困患者看病费用。”中国社科院经济研究所研究员王震分析道：“现在很多因病致贫返贫的人口是支出型贫困，这些家庭的老人或孩子得了大病，长期治病需要花巨额费用，一般的家庭特别是农村家庭难以承受，有的被迫借债看病，因而陷入经济困境。当然，财政资金给贫困患者看病兜底并不是看病支出全由政府包了，而是要建立科学的制度，确保医疗机构合理治疗、自觉控费，防止资金浪费。”

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完善优化医疗服务  全面保障便捷就诊 

为了方便贫困人口看病，安徽省在优化服务、方便贫困人口就诊等方面也下足了功夫。

精准识别保障对象。加强与扶贫部门沟通协调，对建档立卡贫困人口逐人比对身份信息，逐人核实参合参保情况，逐人导入新农合（基本医保）“一站式”结算系统，确保精准识别、“应保尽保”、不落一人。

全面建立先诊疗后付费和“一站式”即时结算机制。制定《贫困人口综合医保“一站式”结算信息系统建设方案》和统一的技术规范，投入专项资金，对省、市、县、乡、村五级医疗机构和新农合（基本医保）信息系统、医疗救助系统进行改造升级，实现部门与部门之间、医疗机构与医保经办机构之间信息互联互通。

安徽省健康脱贫办主任杨绪斌介绍道：“省里依托新农合系统建立完善的结算体系，省域范围内全部实现先诊疗、后付费和“一站式”结算，全面取消住院预付金，贫困患者出院时只需交纳个人自付费用，其他费用由医疗机构与医保经办机构按规定结算。”

实施大病专项救治。南开大学卫生经济与医疗保障研究中心主任朱铭来认为：“通过大病专项救治，许多贫困患者得到了有效治疗，恢复了劳动能力，很有获得感。但是，贫困人口中还有一部分人患有罕见病，比如渐冻人症，救治费用很高，负担很重。“建议适当扩大大病专项救治的病种，让更多贫困患者享受到国家的好政策。”

安徽省启动实施了国家确定的9种大病集中救治工作，制定了《贫困人口大病专项救治工作实施方案》。在此基础上，2017年安徽省新增乳腺癌、宫颈癌、甲状腺癌、前列腺癌、膀胱癌、白内障等6个专项救治病种，按规范要求开展救治管理。目前，已累计完成15种大病专项救治4.16万例。

加强疾病防控和慢病服务管理。制定贫困人口重点疾病防控指导方案，坚持防治结合、标本兼治、关口前移，强化贫困地区和贫困人口心血管病、脑卒中、糖尿病、艾滋病、结核病和手足口病等重点疾病防控，贫困人口高血压、糖尿病、重症精神障碍、结核病规范管理率超过80%。

基本公共卫生服务项目覆盖所有贫困人口，全面实施贫困人口妇女“两癌”免费筛查、新生儿疾病免费筛查、儿童营养改善等公共卫生项目。依托县域医共体，组建“1＋1＋1”家庭医生团队，每个签约服务团队中有1名县级医共同牵头医院医生、1名乡镇卫生院医生和1名村医，实现贫困人口签约服务全覆盖。区别不同健康状况，签订差别化有偿签约服务包，实行分类健康干预，免费提供基本公共卫生、健康体检、预约转诊等服务。将慢性病管理和保障目录扩大至45组，发放慢病证明，纳入重点服务管理范围。

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提升医疗人才能力  促进优质资源下沉

近年来，安徽省也在着力推进人才和医疗卫生服务体系方面的建设。

加强县域医疗卫生服务体系建设。项目、资金优先安排贫困地区，安徽省财政新增安排公立医院事业发展补助5亿元，安排新增地方债券额度5亿元、贴息资金1亿元，对公立医院化债进行奖补。争取世行贷款2.85亿美元，并与国开行安徽省分行签订“十三五”期间开发性金融支持县域医疗卫生体系建设战略合作协议，按照“填平补齐”的原则，加快推进贫困地区县、乡、村三级医疗卫生机构标准化建设。目前，全省31个贫困县医院均达到二级标准（太和县为三级），乡镇卫生院、村卫生室标准化建设率达90%。

开展医疗人才“组团式”对口帮扶。组织18家省市三级医院与贫困县医院结对帮扶，深化帮扶关系，签订帮扶责任书，制定帮扶规划，累计选派600多名医疗专家驻点帮扶。重点加强县外转诊率前5-10个病种的临床专科能力建设，加强人才带教培养，推广适宜医疗技术。全面推进医联体、县域医共体和远程医疗平台建设，促进优质医疗资源下沉。目前，安徽省31个贫困县均建立了县域医共体，与三级医院建立医联体，开通远程医疗服务。

加强医疗卫生人才培养。优先安排贫困地区住院医师规范化培训，为贫困地区订单定向免费培养医学类本专科学生，每年招聘一定数量的特岗全科、专科医生。2017年，全省贫困地区住院医师规培628人、订单定向培养医学生739人、招聘特岗全科、专科医生425人。省财政每年投入专项资金实施贫困地区医疗卫生人才“双百”培训计划，支持贫困县骨干医生和儿科转岗医生培训。

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强化资金管理  保障监管到位

安徽省制定了《贫困人口综合医保资金保障和监督管理暂行办法》《贫困人口慢性病门诊补充医疗保障资金管理暂行办法》，明确健康脱贫“三保障、一兜底、一补充”综合医保政策的资金筹集、拨付使用、监督管理等具体要求。新农合（基本医保）和大病保险按现有资金渠道筹集管理，由新农合（基本医保）经办机构和承担大病保险的保险机构管理使用。

医疗救助资金由民政部门管理的城乡医疗救助基金支出。实行政府“双兜底”，落实“351”“180”兜底政策资金全部由财政承担，新农合和医疗救助基金如出现缺口通过申请省级风险金、财政补贴等方式予以兜底弥补。各县（市、区）设立“351”健康脱贫医疗专项补助资金和“180”补充医疗保障专项资金，专项用于“351”政府兜底保障和慢性病门诊“180”补充医疗保障支出，由各县（市、区）政府从预算资金和统筹整合的各类脱贫专项资金中安排，承担兜底保障责任。省财政根据各地贫困人口等因素给予补助。

两年来，安徽省财政已累计下拨健康脱贫专项补助资金6.5亿元。新农合（基本医保）和医疗救助基金如出现缺口，通过申请省级风险金、财政补贴等方式予以兜底弥补。目前，贫困人口医药费用支出基本符合预期，基本医保基金和财政兜底保障资金运行平稳，风险总体可控。

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严格规范诊疗行为  明确联动约束措施

在诊疗方面，安徽省制定并严格践行《贫困人口分级诊疗办法》，贫困人口实行定点就诊、基层首诊和分级转诊，县域外转诊实行备案管理。建立健全规章制度，强化医疗质量和医疗行为监管考核评价，严格规范医疗机构诊疗行为，严控不合理检查、药品、耗材等费用，同时也明确对患者必要的联动约束措施。

制定“先诊疗后付费和行为规范协议书”模版印发至全省，贫困人口住院治疗时推行医患双方签订协议书，约束、规范双方诊疗行为。日常暗访督查重点关注贫困人口“挂床”住院、大处方等违规行为，发现问题严肃查处。利用省级平台对各县（市、区）贫困人口医疗费用实行动态监控，按月分析研判，及时通报处理。

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统筹稳步推进  督导狠抓落实 

推动扶贫政策的稳步落地执行，是安徽省扶贫工作的重要一环。在这方面安徽省总结出了以下四方面的执行标准和要求。

一是加强政策运行保障。坚持党委政府主导、部门协同。安徽省委、省政府把健康脱贫工程确定为脱贫攻坚十大工程的重点和关键，列为省政府33项民生工程。省政府成立了以分管副省长为组长的健康脱贫工程领导小组，多次召开全省健康脱贫工作推进会，部署推动任务落实，重大事项由省脱贫攻坚领导小组专题研究。卫生计生、扶贫、发改、财政、人社、保监等相关部门分工负责、协调联动，不断加大支持力度，形成政策合力。

二是强化督导考核。健康脱贫列为省政府民生工程，纳入对市县党政领导班子和主要负责同志脱贫攻坚工作成效考核，并实行严格的专项考核。坚持以健康脱贫示范县创建为动力，全面开展示范县创建活动。通过严格验收评估，省卫生计生委会同省扶贫联合办授牌全省首批健康脱贫省级示范县22个。实行“月点评、季通报”和重点约谈调度制度，按月点评调度。制定《安徽省健康脱贫工程暗访督查实施办法》，梳理基层工作常见问题清单，实行“不打招呼、不听汇报、不要陪同”的暗访督查常态化。省、市、县三级联动，每年实现两轮以上暗访督查，覆盖所以乡镇及以上医疗卫生机构，督查结果作为年度专项考核主要依据。建立排查责任和激励机制，对发现的问题及时通报市县，召开调度会，问题突出的进行约谈。

三是夯实基层基础工作。压实乡镇卫生院和村卫生室工作责任，组建基层健康脱贫工作队伍，开展摸底排查、核实核准、政策宣传、签约履约等工作，并提供上门送药服务。组织动员3万名基层卫生计生人员开展因病致贫、返贫摸底调查及“回头看”，进一步摸清底数、校准信息。委托安徽医学高等专科学校负责健康扶贫动态管理系统质量控制和技术指导，开展层层培训。省卫生计生委定期从动态管理系统抓取数据进行比对分析，定期通报调度，杜绝虚报瞒报、数字脱贫。

四是注重政策宣传和舆论引导。印发《关于进一步做好健康脱贫宣传工作的通知》，坚持正面舆论引导，明确宣传重点、宣传方式和工作要求。召开新闻发布会，组织中央、省级媒体深入基层一线集中采访，连续两年统一编印《安徽省健康脱贫工作手册》和5万份政策宣传画发放全省，多途径强化政策宣传培训。

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攻坚拔寨脱贫路  任重道远责任重

安徽省因病致贫、因病返贫的人口基数大，占比仍然最高。加之疾病具有偶发性、难治性、长期性、反复性的特点，因病致贫、返贫问题会更加凸显。随着脱贫攻坚的深入推进，身体健康、有劳动能力的贫困人口将逐步摆脱贫困，健康脱贫啃硬骨头、攻坚拔寨的任务仍十分艰巨。

今后，安徽省将全面部署实施健康扶贫三年攻坚行动，聚焦深度贫困地区，聚焦贫困大病、重病和慢性病患者，进一步完善政策措施，强化工作调度和考核评估，不断巩固和扩大健康脱贫成果，纵深推进健康脱贫工作不断取得新突破、新成效。

此外，全面落实贫困人口综合医保政策也是下一步工作的重点。安徽省将在以下方面努力推进，促进综合医保政策最终得以贯彻落实。

第一，大病、长期慢性病贫困患者住院及门诊合规医药费用报销比例达到90%左右。第二，稳定适度的贫困人口医疗保障水平，既不要降低标准，也不能吊高胃口，努力防止“福利陷阱”。第三，要积极推广建立贫困边缘群体的医保倾斜政策，努力避免贫困人口与贫困边缘群体医疗保障政策的“悬崖效应”，防止因病返贫。第四，全面落实先诊疗后付费和“一站式”结算要求，优化升级现行省外异地就医结算信息系统，不断扩大跨省异地就医直接结报覆盖面，方便贫困人口看病就医。第五，坚持保基本、兜底线原则，严格规范贫困人口就医秩序和医疗机构诊疗行为。第六，强化医保基金风险管控，定期开展监测评估，加强预估预判，保障医保基金安全平稳运行。第七，健全健康脱贫政策长效机制，完善城乡居民基本医保、大病保险、医疗救助、政府兜底保障等制度衔接机制，发挥好贫困人口综合医保政策的叠加、协同效应。

在贫困人口大病和慢病精准救治三年攻坚行动实施方面，到2018年底前，安徽省将大病专项救治病种由15种扩大到20种，到2020年扩大到30个病种。充分动员基层力量，做好经常性摸底排查和疾病确诊工作，发现一例救治一例。做实、做细家庭医生签约服务，提高履约质量，规范开展履约服务。继续对病情稳定、依从性较好的贫困人口高血压、糖尿病等实行“长处方”，对行动不便贫困慢病患者做好送医送药上门服务工作，切实方便农村贫困慢性病患者看病就医。   

安徽省今后在贫困地区重点传染病、地方病综合防控领域，将下大力气，实施艾滋病防治攻坚行动，强化科学防治、靶向救治，使我省艾滋病疫情继续得到有效控制。做好结核病防治工作，健全完善服务网络，加强结核病筛查工作，做到早发现、早治疗、早管理。开展现症地方病病人筛查管理和分类救治。

促进贫困地区妇幼健康，安徽省将全面落实妇幼健康项目，扎实做好贫困人口乳腺癌、宫颈癌大病专项救治工作，全面开展贫困地区儿童营养改善、新生儿疾病筛查项目，加强贫困地区出生缺陷综合防治，稳定适度生育水平，切实提高贫困家庭妇幼健康水平。加强健康促进与健康教育，全面推进“将健康融入所有政策”，统筹推进健康城市、健康(促进)县区、卫生城镇、健康乡村等区域健康促进工作，不断改善贫困地区人居环境。

提升贫困地区医疗卫生服务能力层面，安徽省按照“填平补齐”原则，加强贫困县县级医疗机构、妇幼保健计划生育服务机构、乡镇卫生院和村卫生室标准化建设。将贫困地区未达标的县级医疗卫生机构全部纳入国家全民健康保障工程支持范围。落实地方政府主体责任，加快改善乡镇卫生院和村卫生室设施条件。力争用3年时间，全面完成贫困地区县、乡、村三级医疗卫生机构标准化建设。加大对深度贫困地区和行蓄洪区支持力度，助推深度贫困地区打赢脱贫攻坚战。加强贫困地区人才综合培养，落实基层医疗卫生机构财政定项补助政策，建立完善编制周转池制度，对基层医务人员实行县招县管乡用，进一步激发基层活力。深入推进三级医院对口帮扶，健全帮扶机制，推动优势医疗资源下沉，提升贫困地区医疗卫生服务能力。全面实施互联网+医疗健康，不断完善服务网络，丰富“互联网+医疗健康”服务新模式新内容，让贫困人口在家门就能享受就近、优质的医疗服务。

排版 | 李秋萍

责编 | 王萌杰

来源｜《健康中国观察》杂志

封面｜摄图网