房地产政策分析框架：工具、效果与反思——房地产政策专题系列之二
首席房地产研究员：夏磊
首席经济学家：任泽平
联系人：陈雨田
引言
房地产政策牵动行业的繁荣、稳定、萧条、复苏。
政策前瞻着行业风险，政策又剑指行业的泡沫。读懂政策才能读懂行业。
本文试图总结中国房地产政策的分析框架，给出政策工具箱，以及影响和效果。
摘要
房地产政策的分析框架：长期看人口，中期看土地，短期看金融。
户籍政策决定人口的分布，进而决定住房需求
土地政策决定住房的供给。
金融政策决定需求的释放。
行政措施短期效果直接，但不解决根本矛盾。
房地产调控的问题：
重行政手段轻经济手段
重抑制需求轻增加供给、重短期调控轻长效机制。
政策切换加剧市场波动。
住房制度的价值取向有待明确。
正文
1.1、金融政策直接影响购买力，短期刺激效果最好。
金融政策包括需求和供给两个方面，需求方面包括首付比例、贷款利率（基准利率和银行折扣比例）、贷款额度、放款效率（放款、审批时间）、场外融资监管等维度；供给方面包括对银行贷款、标准化债权融资、非标融资、股权融资等融资渠道的监管。
房地产短期看金融。“货币超发+低首付比例+低利率+宽开发融资”往往带来需求和供给快速释放，对刺激房地产有立竿见影的效果，刺激房价回升的时滞3个月以上；而紧缩情况下（货币紧缩+高首付比例+高利率+严开发融资）传导至房价的时间因城市而异，在3-12个月之间。
当房价出现实质性下跌时（如14年），调控政策会松绑。金融刺激可以在短时间内刺激需求，如14年“930”+15年“330”+15年“930”连续放松限贷，叠加14年“1121”至16年3月期间6次降息5次降准，是本轮房地产周期超预期反弹、热门城市房价翻番的直接推力。15年“330”以来，居民加杠杆推动个人住房贷款激增，个人住房贷款余额同比增速维持在20%以上，同时新增居民中长期贷款占总贷款比例维持在30%以上，16年7月一度高达103%。金融政策对刺激房地产有立竿见影的效果，但也有滋生泡沫的风险。
1.2、财税政策直接影响市场供应。
财税政策需求端包括营业税、个人所得税、契税等税种的优惠和减免，对增加房地产供应有直接影响；供给端包括土地增值税等的征收和计算，影响开发商的推盘节奏。
目前房地产调控中的财税政策以针对交易环节的税费为主，05年最早引入该工具是为了抑制投机性需求，在08年以及15-16年的刺激中，演变为鼓励住房消费的政策。从政策效果看，税收政策对交易量影响较大，对提振销售有一定的促进作用。
1.3、“限购”等行政措施短期效果直接，但不解决根本矛盾
以“限购”为代表的行政措施于2010年引入中国，发展至今，已经从单一限购演化到“限购、限售、限价、限土拍、限商改住”等多种措施为一体的需求控制政策。
从效果来看，短期行政措施对房地产成交量和价格影响显著，例如16年“930”一二线城市集中收紧限购/限贷、实行限价、限售、限土拍以来，商品房成交量和价格涨幅都获得有效控制。但是，行政措施只是将需求强制性延后，不恰当的行政措施还会干扰消费者预期，不能真正解决房价上涨的内在矛盾。这些政策对投机客有一定的限制，但也给刚需购房者带来了经济负担。
1.4、土地政策决定住房中期供给。
土地政策短期主要以控制地价和开发节奏为目的，包括限地价、调保证金、限开发时间等；中期主要控制供地节奏，包括调整供地计划、供地结构、供地用途、城市规划等维度。
房地产中期看土地。土地供应量的多少是住房市场供求平衡和平稳运行的重要基础，中国一二线城市和三四线城市土地供给和人口流入倒挂，在三四线城市大量供地的同时一二线城市面临无地可卖的境地，短期可开发土地不足是造成一线城市房价高企的主要原因。同时地方政府严重依赖土地财政，有意压低土地供给以卖出高价，土地成本高企使得开发商不得不以更高的价格出售楼盘。此外，开发商倒卖土地、捂盘惜售等行为也使土地供给未及时转化为有效的房屋供给，加剧供需不平衡。
1.5、人口政策决定人口分布，进而决定住房需求。
人口政策包括户籍制度、人才引进政策等。
房地产长期看人口。户籍政策等影响人口分布，进而决定住房需求。17年以来二三线城市密集发布人才引进政策，从放宽落户、购房补贴等角度吸引人才落户，带来的增量需求不容忽视，测算对城市交易量的贡献比达到7%-30%。（详细分析及测算可参考报告《房地产调控的城市迁移与博弈——房地产政策专题系列之一》、《本轮房地产调控的回顾、反思和展望 (2014-2018)》）
2、房地产调控的特点、反思与展望
2.1 重行政调控，轻经济手段
房地产长期看人口，中期看土地，短期看金融。
短期的调控政策，或刺激需求急剧释放、或压抑需求延后释放，只是短期的权宜之计，无法解决长期供需不平衡的根本矛盾。本轮调控短期行政手段“创新”不断，“限购、限价、限售、限土拍、限商改住”使宏观销售数据短期冷却，微观上，新盘开盘即售罄的“购房热”在多个城市出现，说明热点城市供需不平衡的长期矛盾依然存在。采取经济手段，核心是实现供求平衡和需求平稳释放，进而实现价格稳定和市场平稳健康发展。
2.2、重抑制需求，轻增加供给；重短期调控，轻长效机制
本轮调控和过去一样，重使用需求端政策，如“调首付比例”、“调贷款利率”、“限购”、“限售”、“降交易契税”等。需求抑制政策只是暂时性政策，松动后需求会大幅反弹。而供给端的政策，如调整土地供给、发展住房保障工程、完善租赁房市场等才是平衡供需的长期之策。
2.3、政策切换加大市场波动
四年间调控从刺激到收紧的紧急切换，是中国二十年房地产调控的缩影。调控在“刺激-收紧-再刺激-再收紧”之间反复变动，例如08年刺激政策出台后房价在09年空前暴涨，10年起“国十条”、“国四条”等严厉调控出台遏制房价，14年起行业面临高库存的风险，随即刺激政策再度开始，又引发16年以来新一轮房价暴涨。刺激带来局部泡沫，过度收紧引发库存风险，政策本身加剧了市场的波动。
2.4、住房制度的价值取向有待明确
解决居民住房问题，必须“高收入靠市场，中等收入靠支持，低收入靠保障”。
本轮地产调控中，棚户区改造显著提升了棚改户住房条件，改善了城市面貌，但是少数地区过度棚改、过度货币化安置，棚改户获得超额福利，失去住房保障要义。对于中等收入家庭，由于信贷政策持续变动，无论是刚需还是改善性需求，都未获得持续有效的支持。对中端群体的支持在本轮调控中依然被忽视。而“限购、限价”等行政管制下建筑质量倒退，“毛坯房”取代精装修房，也是市场失灵的直接表现。
2.5、未来调控展望：住房制度改革是治本之策。
调控影响短期波动，住房制度才是决定一国房地产市场平稳健康的根本。
未来从供给着手，从短期调控政策过渡到长效机制建设、从行政手段过渡到经济手段、从商品属性为主过渡到构建强调居住属性的住房制度非常重要。在“房子是用来住的，不是用来炒的”旗帜指引下，建立“多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度”将是住房制度改革的新方向。
按照“房地产长期看人口，中期看土地，短期看金融”的分析框架，建议根据人口流动情况分配建设用地指标，根据库存去化周期调节土地供应，优化城市工业用地、住宅用地和商业用地结构；金融政策鼓励支持刚需和改善性需求，抑制投机性需求。