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“十三五”时期政府会计改革成果丰硕
改革成果
“十三五”时期，财政部按照党中央、国务院的部署，积极推进政府会计改革，构建财务会计和预算会计适度分离又相互衔接的政府会计核算模式，基本建立起一套具有中国特色的政府会计标准体系，并积极推进在全国各级各类行政事业单位有效实施。
建立强力有效的组织保障机制
记者从财政部了解到，政府会计改革是一项系统工程，内容丰富，涉及领域众多，政策性强，实施难度大，需要多方配合、协同推进。因此，在改革推进伊始，财政部在建立组织保障机制方面下足功夫。 2015年，财政部成立政府会计准则委员会，旨在组织上形成强有力的协调机制，统筹协调政府会计改革，保证改革顺利推进。 同样是在2015年，财政部着手建立健全咨询专家机制，面向社会公开选聘政府会计准则委员会咨询专家，参与政府会计标准体系建设与实施工作，充分发挥专业人士在政府会计标准体系建设和实施中的技术支持作用。 不仅如此，为了做好政府会计准则制度建设和实施中的调研反馈工作，财政部会计司从省级、市级和县区级财政系统，医院、高校、科学事业单位和学术机构中，选择7家具有代表性，且在政府会计准则制度领域具有一定实施或研究经验的单位作为联系点单位，深入了解行政事业单位在政府会计准则制度建设与实施中面临的问题和情况，掌握制度制定与实施的第一手资料。 同时，联系点机制的建立，可以充分发挥联系点单位的辐射引领作用，为相关行业和地区分享经验和成果，带动同行业或地区深入有效实施政府会计准则制度。 重构政府会计核算模式 据介绍，财政部构建了政府预算会计和财务会计适度分离又相互衔接的政府会计核算模式，这是政府会计改革的重大创新。这一重大创新主要体现在三方面。 第一，“双功能”。“双功能”突破长期以来政府会计的单一预算会计体系，提出政府会计由预算会计和财务会计构成。预算会计包括预算收入、预算支出、预算结余等3个会计要素；财务会计包括资产、负债、净资产、收入、费用等5个会计要素。“双功能”概念的提出，在完善预算会计功能基础上，强化财务会计功能，更加完整地反映政府会计信息。 第二，“双基础”。“双基础”明确提出财务会计实行权责发生制，预算会计一般实行收付实现制。这一制度安排兼顾当前实际情况和长远改革方向，使得政府会计核算既能反映预算收支等流量信息，又能反映资产、负债等存量信息。 第三，“双报告”。“双报告”要求政府会计主体应当同时编制决算报告和财务报告，并且明确两种报告的内容和信息使用者范围。这种适度分离又相互衔接的政府会计核算模式，使公共资金管理中预算管理、财务管理和绩效管理相互联结、融合，全面提高管理水平和资金使用效率，对于规范政府会计行为，夯实政府会计主体预算和财务管理基础，强化政府绩效管理具有深远的影响。 建立健全政府会计标准体系 2015年以来，财政部积极、稳妥、有序推进政府会计标准体系建设。 一是建立政府会计准则体系。 2015年10月，财政部发布《政府会计准则——基本准则》。《基本准则》从政府会计主体、会计目标、核算体系、核算基础、会计信息质量、会计要素的确认、计量和报告等不同角度，明确政府会计准则体系中需要解决的基本问题、基本原则和方法，构建起统一、科学、规范的政府会计概念体系，为建立国家统一的政府会计准则体系奠定基础。 从2016年至2019年，财政部根据《基本准则》，陆续制定发布存货、投资、固定资产等10项具体准则及1项应用指南，基本建立起具有中国特色的政府会计准则体系。 值得关注的是，关于公共基础设施、政府储备物资、财务报表编制和列报、政府和社会资本合作项目合同等准则，属于首次对相关经济业务和事项的会计处理进行规范，不仅填补我国政府会计标准的空白，也为国际公共部门会计准则制定提供有益经验。 二是健全完善政府会计制度。 财政部于2017年10月发布《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》。此外，为了满足某些行业事业单位特殊业务核算需要，在《政府会计制度》印发不久，财政部又针对高等学校、医院、科学事业单位等7个行业制定了执行《政府会计制度》的补充规定。 《政府会计制度》采用新的政府会计核算模式，详细规定77个财务会计一级科目和26个预算会计一级科目的核算内容、明细核算要求、主要账务处理等内容，明确财务报表和预算会计报表的格式及填报要求，并对单位通用业务或共性业务和事项的账务处理进行举例说明。 《政府会计制度》充分体现财政预算改革的新要求，有利于系统、完整规范各部门、各单位的会计核算，提高政府会计信息的准确性、全面性、相关性、可比性和及时性；有利于进一步提升部门预算和决算的全面性、规范性和透明度，夯实政府资产负债管理的基础，提升财政资源的配置效率。 三是研究和建立事业单位成本核算指引体系。 财政部于2019年12月制定发布《事业单位成本核算基本指引》，为事业单位树立成本的基本概念和理念，明确成本核算的基本原则和基本方法，提供事业单位开展成本核算工作的基本遵循依据。 财政部方面表示，下一步，将在《基本指引》基础上，研究出台有关高等学校、公立医院、科学事业单位等行业事业单位成本核算的具体指引。 推进政府会计准则制度全面有效实施 政府会计准则制度自2019年1月1日起在各级各类行政事业单位全面有效实施。 在实施前，财政部制定发布《<政府会计制度>与<行政单位会计制度><事业单位会计制度>有关衔接问题的处理规定》，以及针对国有林场和苗圃、测绘事业单位、地质勘查事业单位、高等学校、中小学校、医院、基层医疗卫生机构、科学事业单位、彩票机构等9类行业事业单位的衔接规定，为行政事业单位做好新旧制度衔接工作提供制度保障。 随后，财政部选择中央和地方40多家单位作为试点单位，就新制度进行模拟测试，以验证新的会计核算模式的有效性，同时发现新旧制度衔接和实施中的问题，并在此基础上制定出台《财政部关于进一步做好政府会计准则制度新旧衔接和加强行政事业单位资产核算的通知》。 此外，在强化宣传培训方面，财政部充分利用官方网站、微信和《中国会计报》等媒体，及时发布有关准则制度及其解读材料，加大对各项会计准则和制度的宣传，增强各方面对政府会计改革的认知。 政府会计准则制度自2019年1月1日实施后，财政部继续做好相关工作确保准则制度平稳有效实施。 一方面，针对实施中有关各方反馈的问题和意见建议，财政部于2019年及时出台政府会计准则制度解释第1号和第2号，于2020年出台政府会计准则制度解释第3号，明确有关经济业务和事项的会计处理规定，及时回应有关各方的关切。 另一方面，针对政府会计准则制度中的一些重点难点问题和基层行政事业单位会计核算基础薄弱等现实情况，在调查研究基础上，财政部着力选取重点行业、重要领域的部门和单位，总结提炼实施中行之有效的做法，形成可复制可推广的实施经验，积极发挥引领和带动作用。 此外，在政府会计准则制度贯彻实施中，财政部注重加强与预决算管理、财务管理、资产管理、内部控制和信息化等多方面政策的协调。一方面，在确保现行政策一致的情况下推进政府会计准则制度有效贯彻实施；另一方面，在相关政策修订和完善时充分体现政府会计准则制度的规定。 政府会计准则制度实施1年以来，从中央到地方省直、各区市，行政事业单位基本完成新旧制度衔接和转换工作，并按照新制度核算2019年度的经济业务和事项。 改革初见成效 业内人士在接受《中国会计报》记者采访时表示，政府会计标准体系的建设和实施，进一步夯实部门决算报告、政府财务报告、行政事业性国有资产报告的核算基础，为开展政府信用评级、加强资产负债管理、改进政府绩效监督考核、防范财政风险等提供支持，更好地发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。 一是准确反映预算执行情况，提高部门决算编报质量。政府会计制度增强部门内及跨行业单位间会计信息的可比性，消除单位间因执行不同会计制度所导致的信息差异，相对降低部门汇总、审核、决算分析的难度。通过统一决算编制基础和独立设置预算会计要素、会计科目，预算执行链条趋于明晰，消除往来款等决算编制调整事项，进一步完善预算会计功能。同时，财务会计和预算会计相互补充、相互验证，确保决算编报“数出有源，真实准确”，进一步提高预算会计信息质量和决算编报质量，为公开透明的预决算公开制度提供有力支撑。 二是完整反映政府财务状况，为政府财务报告编制工作奠定核算基础。政府会计准则制度的全面贯彻实施，从制度层面解决政府财务报告的核算基础问题，为政府财务报告编制的数据提取、调整抵销和合并，以及在中央部门单位扩大编制范围和落地，进一步检验原政府财务报告试点地区和单位的编制成果，提供准确的会计数据基础。 三是进一步摸清政府资产负债“家底”，夯实行政政事业性国有资产报告是基础。通过准则制度的有效实施，大量未入账的国有资产得以入账，单位账上结转结余资金数据也更加准确，进一步摸清政府资产“家底”。 四是准确反映成本费用信息，为预算绩效管理夯实基础。政府会计的有效实施，可以较为真实地反映各地区各部门的财政资金使用成效。财务会计以权责发生制为基础，准确核算和归集有关成本费用信息，为预算单位核算清楚政策和项目等的实际成本，从成本等方面综合衡量部门和单位整体及核心业务实施效果提供可行条件和基础，有助于打牢成本数据基础，提高绩效评价质量，促使部门和地区积极探索建立以财务报告信息为基础的预算绩效评价指标体系，为预算单位绩效考评，完善绩效管理体系提供支撑。 五是有力促进行政事业单位管理水平提升。绝大多数单位利用实施新制度的契机，重新梳理现有业务流程和相应的财务管理要求，进一步规范相关制度和业务处理，有力促进单位管理水平的提升。很多部门和单位升级改造后的会计信息系统不仅能够很好地实现财务会计和预算会计自动化“平行记账”功能，大大提升会计核算工作效率，而且打通会计核算与预算管理、决算管理、资金收付、资产管理、合同管理、政府采购、工资发放等信息化业务模块数据的连接，将内部控制程序整合、嵌入信息系统，明显提升业务管理工作效率和内部控制水平。 六是财务会计人员的素质和能力得到明显提高。据介绍，通过政府会计改革，开展大量学习培训、业务梳理、信息系统升级改造等新准则制度衔接和实施工作，一些中央部门和地区的财会人员逐步树立起权责发生制理念、掌握先进的会计核算方法、接受会计信息化的新技术和新模式，人员素质得到明显提升。