瘦身！超大特大城市，不能扩张了？
文|凯风
超大特大城市扩张之路，戛然而止。
日前， 国家发改委发布《“十四五”新型城镇化实施方案》，放开放宽除个别超大城市外的落户限制，同时要求推动超大特大城市瘦身健体，科学确定城市规模和开发强度，合理控制人口密度。
这是继“严控省会城市规模扩张”之后，对超大特大城市扩张加上的又一个紧箍咒。
事实上，这句表态不是首次出现。在此之前，成都、武汉、长株潭、西安等地的都市圈或城市群规划已经明确提及，中心城区瘦身健体。
超大特大城市，向何处去？
我国有哪些超大特大城市？
超大特大城市，是中国城镇层级体系相关概念。根据城区人口规模，我国将城市划分为超大城市、特大城市、I型大城市、II型大城市、中等城市、小城市。
其中，城区人口在1000万以上的为超大城市，500万-1000万之间的为特大城市。
根据第七次全国人口普查公报，目前我国共有7个超大城市、14个特大城市。
7个超大城市：上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津。
14个特大城市：武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连。
要注意的是，这里的标准是城区人口，而不是全市人口，镇区及乡村人口并不统计在内。
所以，石家庄、临沂等一些总人口超过千万的地市，由于城区人口规模不大，未能跻身超大特大城市之列。（参阅《中国，又少了一个千万人口城市》）
与石家庄不同，苏州之所以落榜，是因为下辖4大县级市，由于县级市也被当做单独的城市，城区人口各自单独计算，由此摊薄了整个城市的城区人口。
究其实际，苏州是不折不扣的特大城市。未来如果苏州昆山、常熟等县级市撤市设区，那么苏州也能变成名副其实的特大城市。
同时，由于统计数据的滞后性，考虑到各城市人口增长的现实，离超大城市只有一步之遥的武汉，在2021-2022年，已经晋级为超大城市。
超大特大城市，如何瘦身健体？
根据方案，超大特大城市要有序疏解中心城区一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等功能和设施，以及过度集中的医疗和高等教育等公共服务资源。
这是其瘦身所在。
与此同时，方案明确，优化提升中心城区功能，增强全球资源配置、科技创新策源、高端产业引领功能，率先形成以现代服务业为主体、先进制造业为支撑的产业结构，提高综合能级与国际竞争力。
这是其健体所在。
可见，超大城市并非不允许扩张，而是一改过去来者不拒的扩张姿势，纾解低端产业，全面拥抱高新产业。
哪些产业在疏解之列？
批发市场、物流基地、高校医院以及一般性制造业。
前三者相对容易理解，那么什么是一般性制造业？
顾名思义，一般性制造业与高端制造业相对，涵盖了钢铁、有色金属、建材、化工、纺织印染、机械、印刷、造纸等高耗能产业及劳动密集型产业。
这方面，北京是先行者。从2016-2021年，北京全市累计退出一般制造业企业2154家。（参阅《负增长！中国经济第一大市，首次易主》）
随着非首都功能疏解，北京城六区常住人口8年下降15%，北京也成为全国首个减量发展的城市。
当然，减量发展，未必适合每个城市，北京之所以能在疏解众多企业的同时，GDP总量无限逼近上海，正因为其高端产业的蓬勃发展。
根据方案，超大特大城市，鼓励发展高端服务业和先进制造业。
所谓高端服务业，包括金融、软件与信息服务业、科研、文化旅游产业等等，而先进制造业则涵盖了新一代信息技术、人工智能、生物医药、新能源、新材料、高端装备等诸多领域。
这些高端要素资源，历来都是城市必争之地。
没有国家战略倾斜，没有科教和人才基础，没有相应的产业基本盘，很难迅速做大成为主导产业。
超大特大城市，郊区化在所难免。
从各地出台的文件来看，超大特大瘦身强体、控制人口密度的对象，基本都是中心城区。
事实上，随着中国城镇化不断推进、城市开发强度逐渐提高，许多城市中心城区开发空间所剩无几，向郊区扩张成为不约而同的选择。
大城市的郊区化，已经体现在人口流向上。
从2015到2020年，北京中心城区常住人口占比由59.3%下降到50.2%，未来还会继续下降到50%以下。
上海也是如此。七普数据显示，2020年，上海中心城区人口占比为26.9%，浦东新区人口占比22.8%，郊区人口占比50.3%，上海已经有超过一半的人居住在郊区。
广州也在不断强化郊区人口流向。
根据最新规划，到2025年，广州常住人口有望突破2100万人，届时中心4区（天河、越秀、海珠、荔湾）常住人口约675万人，外围城区常住人口约1425万人，占比提升到68%左右。
人口向郊区疏解，虽是大势所趋，各地仍在出台一系列政策，加速这一进程。
北京在通州规划了城市副中心，上海在郊区规划了5大郊区新城，广州则试图对外围郊区开展“差异化落户”，南京六合等郊区率先开启零门槛落户……
然而，郊区要想承接中心城区，必须要有产业作为支撑。
如果郊区只是一片荒芜之地，那么疏解中心城区人口，只会为其他城市做嫁衣裳。
这方面，上海、广州等地走在前列。
上海5大郊区新城，各有新能源汽车、健康医疗等主要产业，而广州郊区则有科学城、知识城、南沙科学城等一系列重大平台作为支撑。
无论如何，未来大城市发展，不能再靠简单的吞并周边地市或撤县设区来完成城市规模的扩张了，高质量发展才是最终依归。
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国民经略主笔 凯风 作品
清华大学出版社出品，可点击图片查看