美国经济制裁寒冬下的应对之道 | 热点聚焦

面对美国不断变化的经济制裁形势，做好风险控制对中国企业来说意义重大。

►作者 |魏心舒律师

在中美贸易摩擦的大环境下，美国以维护其国家安全与经济金融稳定的名义发布各类制裁名单，单方面制裁中国高科技企业、限制中国企业同外国贸易。自2018年以来累计有611家中国企业被列入制裁名单。客观上给不少企业与个人的正常经营与生活造成严重影响。如美国财政部以所谓“侵犯人权”为借口将商汤科技等企业列入实施投资限制清单，间接导致对商汤的IPO计划造成重大不利影响。

笔者结合近期承办此类案件的经验，从美国制裁立法的历史沿革出发，详细阐述美国制裁方向和工具措施，并尝试从宏观方面提出应对措施，以供参考。

01

背景与介绍

2021年10月18日，在美国财政部的主导下，发布了一份对其管理和执行经济和金融制裁（economic and financial sanctions）的报告，发布该报告的目的是从国家层面切实保护美国经济与国家安全，同时将经济与金融制裁的执法力度作进一步提升，在该份最新的报告中也同时列举了强化制裁的最新举措。

该报告回溯美国在施行经济金融制裁的20年期间，美国财政部以及其下设办公室实施制裁指认(designation)的数量。如下图，实施制裁数量，从2001年刚刚推出该举措时的912个，逐年递增，至2021年为止总计为9421个，该趋势显现出在21世纪的头二十年，美国政府采取制裁措施的对象在数量上呈现逐年递增的分布趋势。

美国重点制裁的国家包括伊朗(Iran)、巴基斯坦(Pakistan)、利比亚(Libya)、朝鲜(DPRK)、委内瑞拉(Venezuela)、古巴(Cuba)。近年俄罗斯(Russia)、叙利亚(Syria)等国也成为美国制裁的聚焦国。美国对各国制裁理由各不相同。根据美国说法，美国制裁古巴，是打击古巴的“国家恐怖主义”（state-sponsored terrorism），强迫古巴进行民主化改革；制裁伊朗、利比亚和朝鲜，是用来打击国际恐怖主义的滋生和发展，同时也是用来严格禁止这几个国家发展核武器。至于俄罗斯，因为其早年间与车臣、格鲁吉亚直至近几年与乌克兰之间的战争，经济上美国对其采取一波又一波的强势制裁，政治上又采取孤立俄罗斯的战略，前后一系列的动作很快就使得俄罗斯的证券市场大跳水，不论是国家资本还是私人资本均大量外流，从而导致卢布进一步贬值。

在受制裁的国家中，伊朗（占比21%）和朝鲜（占比9%）成为被美国制裁最多的国家（如下图所示）。

02

金融制裁的措施与效力

立法沿革

美国总统也通过上述各种立法程序获得总统授权,通过总统签署特殊行政命令(executive order)等形式,使用多种经济制裁等措施。这些特殊行政命令通常会直接宣布一个国家已经进入紧急状态，直接指示政府应就此情况采取特定紧急行动。这些特殊行政命令通常会直接指示各司法部门和政府机构及时颁布纪律法规以使其实行符合总统的行政指令。

执法与实施手段

为有效执行上述立法及法律规定，美国成立了专设部门以促进与确保制裁决策的施行。美国财政部（Department of Treasury）逐渐成为美国实施制裁的主责部门，其在制裁领域的重要地位日益凸显。1940年美财政部海外所有资产制裁管理办公室(OFAC)成立，在其后长达80多年的发展时间里，逐渐发展成为美国在全球经济和国际贸易政策制裁管理领域的重要中坚力量。

该办公室主要职责是搜集信息并采取措施。包括及时搜集被经济制裁对象在美国海外所有资产相关信息；冻结经济制裁中的对象个人在美国的所有资产及外汇账户；对涉嫌违反经济制裁的外国个人或其他企业实体处以高额罚款；将调查对象纳入黑名单，那些涉嫌参与经济威胁、严重损害美国外交政策、其他国家安全战略目标外国个人和企业实体将被纳入违反经济制裁的对象黑名单。如个人指定实体制裁对象名单(Specially Designated Nationals and Blocked Persons List，也可以被称作SDN名单)；以任何涉嫌严重危害美国外交国家安全目标利益将其个人纳入其进出口贸易管制中的黑名单；指定实体制裁清单(Entity List)等，以此方式来对经济制裁中的对象名单进行一个名单化的管理，并在美国总统府的授权下随时对制裁名单内容进行及时调整。

此外，OFAC也随时发放许可证。例如，当美国条款规定一方需要合法合规动用冻结的财产，OFAC随时都有可能会主动批准其它相关合法合规金融机构对许可证的申请，从而随时可以有效豁免，相关合法金融机构对其他人原本所有的财产需要自行依法承担的一切法律义务。

除了前述的执法手段外，美国也通过其在世界金融体系和货币体系中的地位与影响力最大限度发挥其经济与金融的制裁效力，该金融领域的实施手段也是美国在制裁方面特有的软实力。这些金融软实力可以体现在其强大的全球国际金融市场影响力，比如通过充分运用其在全球国际金融与全球货币政策市场上的国际主导地位协助其实行具体的国际经济制裁政策举措，其中就可以包括环球银行金融电信协会(Society For Worldwide Interbank Financial Telecommunication,‘SWIFT’)、纽约存款清算所使用银行个人同业存款支付信息系统(Clearing House Interbank Payment System‘CHIPS’)等美元支付和结算通道，以促进与增强该制裁效果。

这家总部地址设在比利时布鲁塞尔的SWIFT公司其实是一个属于国际银行间或者非盈利性的国际合作组织，但由于作为SWIFT重要的组成部分之一的CHIPS支付系统由美国掌控，从某种程度上来说美国间接控制了SWIFT支付系统的基础。

911事件后，在美国政府的政策主导下，所有在新的SWIFT安全管理系统账户代码文件中，所有相关国际金融汇款及其账户系统代码中的信息，都仍然可能需要在该新的安全系统中经过严苛的安全系统审查。这一严厉制裁举措，必将直接使得任何国际金融恐怖组织，不再有可能如往常一样能够轻易成功直接对外国人汇出或者接受任何国际金融汇款。

通过CHIPS取得SWIFT系统的控制权后，如果美国政府表明想要有直接目标制裁他国，就能够直接获取包含有制裁目标未被制裁过的所有国际账户代码信息，并据此获取信息后就可以直接实现追溯每一笔具体款项间的国际债务往来。通过审查可以直接限制被制裁对象通过国际清算通道进行国际支付，是美国对这些目标被制裁的国家、机构及其他制裁个人或者组织等所实施的对国际金融主权市场经济制裁最具高度、国际性和威慑力的一种制裁方式。比如朝鲜被从SWIFT中除名，这使得朝鲜无法与国外银行进行支付往来，很难与外国进行贸易往来。

2003年，美国通过SWIFT发现澳门汇业银行与朝鲜之间存在交易。2005年9月美财政部根据《爱国法案》将澳门汇业银行列入黑名单[1]，直至2020年8月，汇业银行才被解除制裁，世界各地的其他银行由于担心也面临美国的制裁而中断了同朝鲜的联系。

制裁措施

根据适用对象的不同，美国的制裁可以分为两个层次: 一级制裁 ( Primary Sanction) 与二级制裁 ( Secondary Sanction)。其适用范围从一级制裁的美国人扩展到了二级制裁的非美国人，继而扩展到了直接制裁对象之外的第三国。

根据制裁措施的不同，美国的经济制裁可以分为如下五个种类：

通过前文图片中列举的制裁措施，我们可以清晰地看到，美国通过二级制裁，迫使第三国及其企业在被制裁国和美国的金融市场之间做出选择，从而间接扩大了制裁范围，达到一种事实上的多边制裁[2]。

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中国的应对措施

美国通过其长臂管辖(long-arm jurisdiction)的司法原则，显著扩张了其二级制裁措施，且达到了多边制裁的现实效果。与此同时，美国的愈发频繁的经济制裁名单和措施引发了很多国家的抵制与否认，从而导致其他国家出台大量“抵制法规”以用于应对长臂管辖。目前世界各主要经济体如欧盟、加拿大、澳大利亚和墨西哥等国都存在阻断美国域外管辖的阻断法，这些阻断法广泛适用于证券、反垄断、对外经济制裁和限制性贸易措施等方面。

立法应对

我国在反制外国制裁，在立法层面做出了努力，以维护我国国家、企业以及公民的正当权益，维护以国际法为基础的国际秩序和国际正义：

司法应对

根据《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（“《办法》”）第九条，当事人遵守禁令范围内的外国法律与措施，侵害中国公民、法人或者其他组织合法权益的，中国公民、法人或者其他组织可以依法向人民法院提起诉讼，要求该当事人赔偿损失[3]。

根据禁令范围内的外国法律作出的判决、裁定致使中国公民、法人或者其他组织遭受损失的，受损失方也可以依法起诉，要求在该判决、裁定中获益的当事人赔偿损失[4]。

由于《办法》暂时未出台具体解释与适用，解析侵害合法权益的情形，赔偿范围、追偿法律适用，外国判决与裁定的效力等方面的问题进行具体规定，因此在司法实践中会存在较大的自由裁量空间，现阶段围绕“赔偿金额如何计算”、“获益的当事人是否包括境外主体”等问题尚存不同意见，有待后续加以明确[5]。

执法应对

与商务部2020年颁布的《不可靠实体清单规定》一样，《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》的主管部门同样也是由中央国家机关有关部门参加的工作机制（下称“工作机制”），工作机制的构成为：由国务院商务主管部门牵头，具体事宜由商务部、发改委会同其他有关部门负责。据此预计，在本法实施过程中，外交部、海关总署、国安部、公安部、国家市场监督管理总局等部门也会基于各自的主管事权参与、配合开展相关工作[6]。

此外，《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》第十条规定，工作机制成员单位应当依照各自职责，为中国公民、法人或者其他组织应对外国法律与措施不当域外适用提供指导和服务[7]。本条体现了一个负责任的法治政府和服务性政府的担当。由工作机制成员单位这样的中央级的国家机构，同时也是最了解国际、国内形势，并且也可以调动工作机制成员间更方面资源的单位来提供指导和服务，是恰当的。

鉴于《办法》至今颁布不足一年，许多条款解释与实操规范尚不明朗，我们将时刻关注《办法》及相关法律的最新动态，特别是相关实施细则、其他法律法规规定以及典型案例，并在后期的同类文章中予以深度分析。

银行应对

2020年12月31日，银保监会官网发布《中国银保监会相关部门负责人就近期媒体关注问题答记者问》：“针对今年以来，美国多次单方面对中国公民和法人实体实施制裁，银保监会表示，美国依据其国内法律，单方面对我公民和法人实体实施制裁，违反了国际法和国际关系基本准则。主权不容谈判，核心利益也不可能让步。我们对此绝不承认，绝不接受[8]。”
与此同时，人民币国际化进程在逐步加快。中银国际(BOCI)在一份由前外汇监管机构共同撰写的报告中说，更多地使用跨境银行间支付系统(CIPS)，而不是基于比利时的SWIFT系统，也将减少中国的全球支付数据对美国的敞口。中国在2015年推出了CIPS清算和结算服务系统，以帮助人民币国际化使用。在央行的监管下，CIPS表示，2019年每天处理1357亿元人民币(合194亿美元)的数据，有96个国家和地区参与。

因此，中国国际货币交易也呈现出了新特点和趋势：一是更多地向国际市场开放人民币融资主体，依托“一带一路”推行以人民币为结算货币来绕开美元霸权，以期最大限度达到降低对美元体系依赖的目的；二是大力发展数字货币，借助科技创新、技术发展建立全新的金融和支付系统，以避开美元金融体系具有的长期持有和转移资金的能力。

参考文献

[1]援引自《澎湃新闻》2020年7月21日发表的《美国动用SWIFT进行金融制裁的概率有多高？》。

[2]援引自《走出去智库》2020年7月15日发表的《涉外合规管理 | 美国金融制裁解析：从发展演变到案例分析》。

[3]《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》第九条第一款。

[4]《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》第九条第二款。

[5]《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》第四条。

[6] 援引自金杜律师事务所律师2021年1月12日发表的《《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》解读》。

[7]《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》第十条。

[8]援引自银保监会官网发布《中国银保监会相关部门负责人就近期媒体关注问题答记者问》。

 作者简介

魏心舒（Kelly）律师

北京市京师（上海）律师事务所执业律师，华东政法大学硕士、美国康涅狄格大学LLM硕士，担任多家中大型企业法律顾问。熟悉外贸行业，精通英文。擅长境内外证券发行与上市、涉外贸易法律业务、公司并购与重组。

END

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