丁建刚特别评论：房地产调控之路需深刻反思
读懂中国楼市
几天前，最高领导人在最高规格的会议上，将“防范重大风险”提到了前所未有的高度。《房地产市场风险被列为重大风险之一》
政治风险、意识形态风险、经济风险、科技安全风险、外部环境风险、党的建设风险……
而房地产市场，作为重大风险领域之一，同时出现在了经济风险和社会稳定风险中，可见房地产市场所面临的局面之严峻。
经过这么多年的房地产市场调控，调控目标无一实现。
不论2003年以来频频提出的市场平稳健康要求
还是2010年要求遏制房价过快上涨
亦或是多年来加快长效机制的建立等目标
调控政策均未获得预期的市场效果，房地产市场却已然成为了中国的重大风险领域之一。
理论上，这相当于宣告了多年来房地产市场调控的失败。即使不称之为失败，至少不能算是成功。
在当前如此严峻和关键的时刻，有必要对中国房地产市场10多年来的调控之路，进行深刻的总结和反思。
中国的房地产市场，如果从1998年取消福利分房走市场化道路算起，迄今经历了整整20年。
上世纪末至本世纪初，商品房市场刚刚起步，仅涉及到极小部分人群，市场规模较小，对整个社会和经济生活的影响也较小。
随着按揭政策的推出，“房改房”的上市，商品房市场规模迅速扩大，中国的城市化进程也随之加快。
关于中国房地产市场何去何从的争论，始于2002年。
2003年，国务院“18号文件”，正式明确将房地产行业作为国民经济的支柱产业。“房地产业关联度高，带动力强，已经成为国民经济的支柱产业。”
在随后的16年中，中国房地产市场的发展和官方对房地产市场的调控，一直形影相伴。
纵观房地产调控的16年，大致可以分为前8年和后8年，即2003年-2011年与2011年至今。
中国房地产市场调控的前8年，主要使用金融和经济手段：银行按揭贷款利率、贷款按揭首付、契税、二手房交易营业税、二手房交易个人所得税等等。
而中国房地产市场调控的后8年，即2011年至2019年，除了运用原有的经济调控手段以外，增加了更多的行政手段：限购、限价、限售，强行在上海和重庆进行了房产税试点等等。
从实际效果来看，今天中国房地产市场面临的局面，其中诸多的矛盾和问题，恰恰是这些行政调控手段的后遗症。
回顾和反思8年来的调控，需要总结的教训远远多于经验。
01
近8年（2011年1月26日至今）
调控的主要政策及结果
1
2011年1月26日始，全国40多个城市开始实行“限购、限贷”政策，效果立竿见影，市场瞬间结冰。
当时，官方声称限购政策是“当时的情况下不得已采取的权宜之计”。时任住建部部长姜伟新在接受全国人大财经委员会副主任吴晓灵质询时，说“尽快实行个人住房信息全国联网，就不必再采取限购这种行政色彩浓厚的办法”。
事实上，当时有很多城市给限购政策制定了一年的时间表。
但后来，房地产市场被高度政治化。在2011年底至2012年初，成都、佛山等部分城市试图松绑限购政策，引发一片舆论质疑，上纲上线。一些官员甚至表态要“冒头就打”。
形势的发展，使本不属于限购行列的一些三线城市，甚至一些县级四线城市，都卷入了限购范围，如浙江的丽水、衢州。
图片来源：网易房产
由于官方未能及时根据市场的变化和库存的变化，解除限购政策。使市场在长达4年的时间里，一直较为低迷。
直至2014年6月，呼和浩特市政府正式发表“取消楼市限购令”的实施意见，成为全国首个解除限购的城市，推倒了解除限购的“多米诺骨牌”。
但此时，为之已晚。
中国房地产市场，形成了“堰塞湖”式巨大的库存，特别是在中国的三四线城市。甚至包括很多二线城市，如杭州，当时的显性库存高达17万套，隐形商品房库存高达5500万方。
2
2014年全国解除限购以后，市场微弱复苏。2015年3月30日，出台了多项救市政策。
2015年，央行5次降息，货币政策持续宽松。
但不幸的是，在这期间，中国发生重大股灾。
不得已，于2015年底，再次以“去库存”的名义，对房地产市场进行强刺激。
在当年年底的中央经济工作会议上，甚至直接提出了：“鼓励自然人和各类机构投资者购买库存商品房，要取消过时的限制性措施。”
2016年2月2日，春节前的5天，官方就迫不及待地开始出台了降低首套房和二套房的首付比例、降低契税等政策。
这一系列政策，是这一轮暴涨行情的最大推手。
遗憾的是，2016年的6月-7月，二线城市中的“四小龙”——南京、苏州、合肥、厦门，房价已经出现大幅度地快速上涨，但官方没有及时地出台撤销年初这些救市措施的政策和方案。
直至2016年9月30日，采取了“急刹车”式的政策措施。
这一轮调控除了重蹈2011年的“限购、限贷”政策的覆辙以外，加了一条“限价”措施。提出了“各城市商品房价格环比零增长”这一难以达到，甚至荒唐的调控目标。
3
限价是所有调控中最荒唐，最错误的一项政策。
曾有领导专门请人大法工委的人士向本人解释限价政策的合法性。
没错，按照《价格法》，政府确实有权力在“当市场价格总水平出现剧烈波动等异常状态时，国务院可以在全国范围内或者部分区域内采取临时集中定价权限、部分或者全面冻结价格的紧急措施”。
但合法不等于合理。
房地产市场的价格并非只有单一的商品房价格。市场化的价格，至少有商品房和二手房两部分构成。
限价政策只能限制商品房的价格，但并不能限住二手房的价格。
最形象的比喻是：在超市买东西结算时，有10条通道，其中5条可以打7折，另外5条不打折。
于是，打7折的5条通道被挤爆。
打7折的5条通道就是商品房市场，不打折的就是二手房市场。
被挤爆的商品房市场出现倒卖房号、权力寻租现象，乱象丛生。
官方不得不介入更微观的调控，进行商品住房“摇号”。
“摇号”将限价下的商品房价格与市场价格之间的套利空间显性化，福利化，彩票化。
原本不想到这个超市里来买东西的人，听说可以“摇号”走打7折的通道，也都疯狂涌入，无论是否有真实需求。
市场进一步混乱。
4
从2011年1月27日上海和重庆在没有法律依据的前提下，强行进行“房产税”试点开始，至今的8年中“房产税”（2013年十八届三中全会修正为“房地产税”），一直是中国房地产市场上的一把“达摩克利斯之剑”和一个巨大的悬念。
但迄今为止，没有任何实质性的推进。上海和重庆进行的所谓试点，缺乏法律依据，却迟迟没有退出。
官方又常常把房地产市场的长效机制，寄托于房地产税。
中国的土地制度和土地出让金制度，又使房地产税立法缺乏法理。因此，这一条路径几乎又是一条“死胡同”，迄今为止还看不到能够走通的迹象。
02
总结房地产市场调控经验（主要是教训）
特别应该在以下几方面作出反思
1. 对中国房地产市场的市场实情，实际上是中国国情，缺乏深入研究。
2. 迷恋“简单粗暴”的行政手段。
3. 提出不切实际的调控目标，特别是“价格环比零增长”这样的缺乏常识的，荒唐的调控目标。
4. 走进“房地产税”这样一条几乎难以走通的“死胡同”，而放弃了其他多种经济和法律手段抑制投机性需求的选项。
5. 决策不及时，不敏感。政策实施和退出的时间节点，均远远滞后于市场的实际情况。大大加大了市场波动的峰谷幅度，错过了政策实施的最好时机，增加了政策的副作用。而大多数调控政策产生的副作用，又需要用新的政策“打补丁”，为之买单。
03
中国房地产市场，已经成为中国经济的“堰塞湖”，甚至成为中国社会矛盾和经济风险的重大风险领域之一。
必须深刻总结和反思中国房地产市场的调控之路，同时应尽快寻找新的应对之策，刻不容缓。
当前急需研究的应对之策
1. 应深入研究中国国情，特别是近20年来中国城市化进程和房地产市场的发展规律。
2. 客观的、实事求是的认清现实，承认住房是中国绝大多数普通民众家庭最大的消费，同时也是最大比例的资产配置。
3. 给全社会和公众一个安全和稳定的预期，不能“翻手为云覆手为雨”。
4. 政府应该更多的扮演维护市场秩序和提示公众风险的“裁判员”角色，尽可能用经济和法律手段来调节市场，尽可能少的行政干预，更不宜微观干预。
甚至在购房合同的第1页，就应该有“风险提示”的条文。
5. 承认房地产既有居住属性，也有金融和资产属性。但尽可能使用经济和法律手段将房地产的投资属性压缩到最小空间，保证金融安全。
6. 客观认识和论证房地产税在中国实施的可能性与可行性。
在土地制度和土地出让金制度没有发生根本变化以前，在中国这样一个以间接税为主，很少有直接税的国度里，对每一个家庭住房征收持有阶段直接的、并占家庭收入较高比例的房地产税，其法理和实际征收的可行性到底有多大？是否可能酿成重大社会风险？
7. 面对土地制度不能发生根本变化的前提下，以“房地产税”为主要代表的长效机制尚不能在短期内建立的客观实际，不能硬走“死胡同”。应采取“梯级契税”政策，针对投资和投机性购房者，按照购买的套数，征收梯级契税；同时按照持有的时间征税，如果过短期出售，加收短期交易额外税等。《丁建刚：秦虹所提的“交易环节税负”比房地产税可行》
8. 根据中国城市化进程的实际和特征，特别是“城市群特征”和“高铁网特征”，除极少数一线城市以外，应放开户籍限制，让人口自由迁徙和流动。
9. 官方应将附加于房地产市场上的学区等附加属性，尽可能剥离。
应用更科学合理的管理方式，可参照日本的经验，将优质教育资源均衡化。
10. 政府应着力研究在高房价的一二线城市中，除保障性住房以外，最困难的人群，特别是青年创业人群和外来务工人群住房的解决方案。
中国的传统文化决定了如果没有一个稳定的属于自己的居所，而靠租赁解决，这些年轻人群的生活工作心态，都将缺乏安全感和稳定感。
这是一个城市的人口和社会生态健康及经济社会稳定发展的前提。
2003-2011年：调控政策以“经济手段”为主
2011-2019年：调控政策以“行政手段”为主
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