李文钊：“接诉即办”改革遵循“国之大者”的逻辑

2021年4月25日，习近平总书记在广西考察时指出，让人民生活幸福是“国之大者”。“接诉即办”改革遵循“国之大者”的逻辑，其最根本的原因在于两者的价值追求和内容指向具有内在契合性。

“接诉即办”改革是“国之大者”的生动实践，其最为关键和重要的是它找到了“国之大者”从价值到实践的路径，真正从行动上践行“国之大者”理念。以“接诉即办”为纽带，人民生活幸福和“国之大者”两者之间建立了更为紧密的联系。

“接诉即办”改革通过问题解决实现人民生活幸福

让人民生活幸福首要条件是回应民众诉求，帮助人民解决他们所面临的困难和问题。很多时候，问题解决类似于双因素理论中的“保健因素”，解决了不一定起到激励作用，不解决一定会带来负面效应。

由于人民的价值观在不断演化，尤其是对美好生活的追求在不断提升，这使得他们在不同时期和不同环境中可能面临着不同问题。更为重要的是，不同的群体对于问题的感知和诉求又有差异，这使得政府可能会面临着多样性问题的挑战。这意味着，政府通过问题解决来实现人民生活幸福，只有进行时没有完成时，需要通过持续不断解决问题来巩固和提升人民生活幸福水平。

问题解决能力是政府首先需要提升的本领，并且这一本领需要根据环境、问题复杂性和民众属性不断增强。事实上，人类要取得成功，文明要获得发展，也是从解决一个个问题出发，在不断解决问题中实现累积性发展的。

从这个意义上看，问题解决构成了人民生活幸福的必要条件而非充分条件。由于问题解决是实现人民生活幸福的必要条件，所以这也可以作为一个衡量指标来讨论一个地区的人民生活幸福水平。在同等条件之下，政府的问题解决能力越强，其所在辖区的人民可能生活越幸福。

“接诉即办”改革在问题解决意识、个体类问题解决和系统性问题解决等三个方面提升了不同治理主体的问题解决水平，为实现人民生活幸福迈出坚实步伐。“接诉即办”通过主动回应市民诉求，主动接受市民问题反映，提升了不同治理主体感受问题、回应问题和解决问题的意识，这是实现问题解决的第一步。

很多时候，政府治理主体不相信问题存在，或者对于问题忽略不见，这使得问题常常不被发现，以及不能够在恰当时间解决。“接诉即办”改革重新激活12345市民热线，正是对市民诉求和问题的正视和不回避，这为解决问题提供了可能性。

北京市的“接诉即办”改革在提升问题解决意识的同时，非常重视通过一个一个具体问题解决来提升每一位市民的生活幸福感，这在现代社会资源稀缺和诉求较多的情况之下显得非常可贵。从北京市的数据看，“接诉即办”改革三年多来，无论是回应民众的数量，还是回应民众的问题，都在显著增加。

除了认真解决每一个市民所面临的诉求和问题之外，北京市“接诉即办”改革也重视和擅长从个体问题去发现系统问题，这些系统问题可能是领域性系统问题，如疫情防控问题、市场监管问题、物业管理问题、垃圾分类问题等，也可能是空间性系统问题，如老旧小区问题、城中村问题、诉求集中小区问题等。

从解决一个个具体问题到解决一类类问题，这是“接诉即办”改革提升问题解决能力的重大举措。北京市2021年开启的“每月一题”改革，就是尝试解决一类问题的体制机制探索。

“接诉即办”改革通过问题预防实现人民生活幸福

让人民生活幸福还需要减少问题空间，通过问题预防来降低问题产生的可能性，从而使得问题解决成为次优选择。问题解决一般分为两个环节，发现问题和解决问题，发现问题受到问题空间的范围、结构和规模影响，解决问题受到方案空间的范围、结构和规模影响，而问题解决与两者匹配程度密切相关。

很多时候，人们总是认为问题就在那里，等着人们去解决。事实上，问题本身既是建构的过程，又有自身的运行规律。问题从起源到发展再到演变成为真正问题，会遵循问题产生的逻辑和规律。而一旦问题经过一个较长时间的演化而成为真正问题之后，问题才可能被建构和发现，进而解决问题再被提上日程。

问题预防可以看作更高阶的问题解决，其核心是避免问题出现，或者减少现状发展成为问题的概率，让人民感受不到问题存在。与解决问题相比，问题预防更多着眼于问题框数量、结构和类型减少，它是对问题产生过程的干预，通过提前干预使得问题不被形成，重视在问题出现之前的应对措施。

建设一个无问题或者少问题的公共空间，这一直是公共治理追求的目标。但是，在现实中很难真正做到，这既与问题建构的主观性和价值性有关，又与提前掌握问题产生规律的难度有关。因此，一个国家或地区，越是能够通过问题预防，斩断问题产生的链条，减少市民可能的问题空间，则人民生活幸福水平越高。

“接诉即办”改革在问题预防方面进行了一系列探索，通过发现周期性规律、网格管理+接诉即办、大数据研判、面对面沟通等方式来让人民生活幸福。“接诉即办”改革实现从解决问题向问题预防转变，是从发现治理周期性规律入手的，通过“冬病夏治”来减少问题，提升民众的幸福感。

例如，冬天供暖问题，夏天雨季防水问题，工作日交通拥堵问题等，都是周期性出现，通过提前应对可以预防问题发生。将“网格管理”和“接诉即办”有机结合，这是北京市提升问题预防水平的又一举措。为此，在区一级政府层面，负责“网络管理”的城市指挥中心也同时负责“接诉即办”工作，这两项工作在同一组织体系之下运行，有利于将主动发现问题和被动接受诉求结合，并且两者通过相互比对和印证，从而起到问题预防的作用。

当前，随着“接诉即办”改革的推进，提升“接诉即办”人工智能化水平成为主要的举措，人工智能在“接诉即办”的各个环节和程序方面都可以发挥较为重要作用，尤其在问题预防方面可以起到关键作用。进行问题预防的手段还包括真正与民众面对面沟通，在交流中锁定可能存在的问题，并提前采取解决措施，这也是“接诉即办”改革对首都北京基层治理产生的影响。

“接诉即办”改革通过全过程人民民主实现人民生活幸福

要让人民生活幸福就需要突出人民的主体性，人民要在问题发现、解决问题和问题预防等不同环节发挥重要作用，人民要在治理过程中“在场”，主体性是人民生活幸福的内生性要素。人民生活幸福既是一个集体概念，又是一个个体概念，它是要求所有人都生活幸福之后建构的一种集体意向。无论是个体意向，还是集体意向，生活幸福都是一种主观色彩很浓厚的观念和价值意识，这也与主体性具有天然的契合性，所以不能忽略主体性。

这意味着，人民生活幸福并不是人民等着获得服务，或者依靠其他人来解决问题，相反，人民生活幸福也需要发挥自身的主体性，通过自身参与治理过程来获得幸福，幸福需要依靠个人奋斗、参与和共同行动来完成。

从这个意义上看，人民生活幸福并不是一个外生型客观标准，相反，它是一个内生型主观建构，缺乏人民的主体性，人民生活幸福也就失去了根基。只有将人民的主体性贯彻到治理过程的每一个阶段和环节，切实让人民感受到主人翁精神，各级治理主体践行人民公仆意识，人民生活幸福才具有鲜活生命力。否则，人民生活幸福只是一种外在加强的“幸福”，可能不是人民感受到的真正“幸福”，很可能人民生活幸福又成为一种新的官僚主义和形式主义。因此，一个国家或地区，在治理过程中越是突出民众的主体性，民众参与的环节和领域越多，尤其是在涉及自身利益的关键过程参与越多，其生活幸福的程度可能越高。

“接诉即办”改革在提升人民的主体性、推行全过程人民民主方面进行了一系列探索，切实提升人民生活幸福水平。“接诉即办”将主观评价引入办理效果考核，通过响应率、满意率和解决率来判断政府为民办事的效果，这是在评价指标方面提升人民的主体性。响应率、解决率和满意率只有三个指标，它解决了考核政府是否回应民众诉求、问题是否得到解决、整体解决过程是否满意等诉求办理的核心问题。很显然，这很好地将人民生活幸福不幸福应直接问需于民、问计于民、问效于民的思想进行了可操作化处理。

事实上，很多时候，尽管事情没有得到解决，但是人民仍然满意，这说明政府办事的态度、责任和专业得到了人民认可，这样人民自身的幸福感也会得到提升，他们相信尽管这一个事项可能不会得到有效解决，但是政府在其他事情方面一定会解决他们自身面临的挑战和问题。相反，有时候，政府尽管帮助民众解决了问题，但是人民可能仍然不满意，这就典型体现了人民生活幸福的主观性，这也说明政府需要将人民主体性纳入问题解决中。

而《北京市接诉即办工作条例》的出台，更是体现了全过程人民民主思想。充分发挥人民的主体性，通过多轮反复征求意见，使得指导“接诉即办”工作的《北京市接诉即办工作条例》自身具有合法性和得到人民的信服。有了好的制度，才能够使得“接诉即办”工作具有可持续性，才能够为人民生活幸福提供长期制度保障。

“接诉即办”改革通过治理能力提升实现人民生活幸福

要让人民生活幸福也需要提升治理能力，这是对政府专业化水平和能力的要求。治理能力是实现问题发现、问题解决和问题预防的保障，是与群众进行有效沟通互动的前提。

人类很早就认识到治理能力和水平与自身福祉之间存在紧密联系，治理质量成为判断一个国家政治清明水平和发展潜力的主要指标。从某种程度上看，人类从农业社会向工业社会和现代化转型的过程，一个重要的构成要件便是治理现代化。

因此，党的十八届三中全会明确提出全面深化改革的总目标是坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。治理能力既是一个系统层面概念，是对整体治理体系能力的衡量，也是一个要素层面概念，它强调对一个具体治理单元的衡量。

在这里，治理单元既可能是对一个组织进行界定，也可能是对一个领域进行界定，前者如卫健委的治理能力，后者如能源领域的治理能力。治理单元中的组织和领域并非完全对应，一个组织可能涉及多个领域，一个领域可能涉及多个组织，这些组织和领域的互动构成了治理体系的能力。

治理能力包含很多方面，至少可以区分为内部治理能力和外部治理能力，前者是对自身知识、专业和资源的组织，包括对内部人、财、物等协调，后者则是强调对横向和纵向外部关系的管理，以及对环境的适应。尽管从治理能力到治理效能，还有很长的过程，但是治理能力是治理效能的基础。因此，一个国家、一个地区、一个领域的治理能力越高，其所在国家、地区和领域的人民生活越幸福。

“接诉即办”改革在回应市民诉求、促进问题解决的同时，大大提升了各级治理主体的治理能力。治理能力是一个可变的概念，它可以通过学习、实践和试错得到提升。“接诉即办”对于治理主体的治理能力提升表现在各个方面，其中最重要的体现为与民众沟通能力、注意力分配能力和协同合作解决问题能力等三类能力。在一个快速变化和开放的社会，信息沟通能力是一项重要的治理能力，“接诉即办”促进不同治理主体及时、快速和有效回应市民诉求，这会使得他们学习与群众沟通，尤其是就不合理的诉求进行沟通从而获得群众的理解。

从某种程度上看，“接诉即办”改革使得党的群众路线得以回归，弱化的本领重新增强。注意力分配能力是另一项重要的治理能力，它直接决定了治理主体是否可以将最重要的资源配置到最重要的事项。“接诉即办”改革会使得不同治理主体思考他们自身所面临的核心问题和主要事项，诉求作为反馈存在，它会推动治理主体调整资源配置，从而形成一个较为良性的互动机制。

北京市、区和街道将民生事实与市民诉求有机结合，告别过去由政府单方面决定民生事实的机制，形成了一种民生事实共同决策的机制创新。更为重要的是，“接诉即办”改革通过再次激活“吹哨报到”机制，促进了市、区和街道的横向、纵向和多层联动，真正实现了上下左右联动、条块结合来推动问题解决，这使得政府应对复杂和棘手问题的协同治理能力大大提升。

“接诉即办”改革通过治理韧性培育实现人民生活幸福

要让人民生活幸福还需要培育治理韧性，使得治理主体能够适应不同情景，并且能够应对来自环境或者突发事件的挑战。治理韧性的概念将时间引入到对人民生活幸福的讨论中，强调人民生活幸福的可持续性。

治理韧性是将生物学的韧性、稳健性和弹性等思想引进治理研究，突出治理面临环境挑战、冲击和危机时，能够很快恢复到之前的状态。因此，治理韧性与弹性、稳健性等具有大致相同含义，都是对治理受到外部或者内部冲击时能够很快适应的一种指称。

很多时候，治理体制可能能够很好处理常规任务，不一定能够应对应急任务。这样，当人民面临应急挑战时，他们的生活幸福水平就不一定得到保证。在一个确定性和相对静止的社会，是否有治理韧性可能对于人民生活幸福的可持续性不会造成太多影响。而在一个复杂的、具有不确定性的社会，治理韧性与人民生活幸福之间联系就会更紧密。这主要是因为，治理体制可能更多时候都面临着很多首次出现的治理挑战，这些挑战没有先例可循，并且之后也不一定会出现，很多治理都是一次性的。

这样，此前以寻找治理规律为核心的治理开发可能要让位于以适应治理挑战为核心的治理探索，每一次治理都需要使用全新的治理工具和治理机制来达成治理目标。为此，一个治理体制越是具有治理韧性，它越是能够很快应对挑战和完成治理任务，其所在辖区人民生活幸福程度越高。

“接诉即办”改革通过让治理主体处理多样性的诉求，使得北京市各级治理主体的治理韧性大大提升，为人民生活幸福提供了坚实治理基础。事实上，与个体鲜活的大量诉求相比，任何想象的治理分类总是会显得单调。“接诉即办”最初是为了回应差异性、多样性和复杂性的个体诉求，避免从现有治理类型出发从事治理活动，实现个体和类型的有机互动。在回应不同个体的诉求时，各级治理主体就会形成丰富的治理经验，这些治理经验既可能是因为治理对象产生的，也可能是因为治理客体产生的，更多是治理对象和治理客体的复杂互动而产生，这些治理经验会提升治理韧性水平。

事实上，随着时间推移，不同治理主体一定会对治理对象和治理客体形成一个大致的治理边界，即随着治理边界的形成，此后治理主体所面临的人和事大致都会在先前的治理中找到原型。此时，治理边界就会对治理主体形成一个较为完整的治理学习环，这些治理学习环可以培育治理韧性，即便未来还会遇到新的知识和领域，治理主体也大致上能够很好应付不同个体诉求和治理环境带来的治理任务和治理挑战。

“接诉即办”提升治理韧性的另一个重要途径就是回应新冠肺炎疫情对超大城市治理的挑战，通过处理涉及疫情的诉求为不同治理主体处理应急治理带来了经验，这也使得这些治理主体未来可以很好地应对不同风险和应急事项。

（作者为中国人民大学首都发展与战略研究院副院长、公共管理学院教授）

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