检察机关量刑建议侵犯了法官的自由裁量权吗？

认罪认罚从宽制度若干争议问题解析（中）

四、认罪认罚案件的量刑建议是检察机关单方面决定的吗？

记者：有观点认为，检察官主导控辩协商的过程与认罪认罚案件控辩协商的要求相冲突，量刑建议是检察机关“单方开价”，辩方无法对检察机关开出的条件进行“还价”，只有被迫接受控方的条件。您怎么看？

陈国庆：认罪认罚从宽制度确立后，量刑建议制度发生了根本变化，由检察机关单方提出变为控辩双方沟通协商达成一致后提出，是我国刑事诉讼由对抗向既有对抗又有合作的重要转变。认罪认罚案件中，量刑建议系控辩双方在经过充分的量刑沟通与协商并达成一致的基础上由检察机关提出。量刑协商是认罪认罚从宽制度适用中的重要一环，直接影响着认罪认罚的自愿性和量刑建议的科学性和精准度，充分的量刑沟通和协商是认罪认罚从宽制度落地见效的重要保证。对此，无论立法层面，还是司法解释层面，亦或是工作层面，均对在认罪认罚从宽制度中构建科学的量刑协商机制作出规定、提出要求。主要体现在以下几个方面：

1.构建科学的量刑协商机制是法律和司法解释的明确要求。刑事诉讼法第一百七十三条规定，犯罪嫌疑人认罪认罚的，人民检察院应当告知其享有的诉讼权利和认罪认罚的法律规定，听取犯罪嫌疑人、辩护人或者值班律师、被害人及其诉讼代理人对下列事项的意见，并记录在案：一是涉嫌的犯罪事实、罪名及适用的法律规定；二是从轻、减轻或者免除处罚等从宽处罚的建议；三是认罪认罚后案件审理适用的程序；四是其他需要听取意见的情形。由此可见，检察机关应当在与犯罪嫌疑人及其辩护人就上述事项充分沟通的基础上，提出量刑建议。听取意见的过程实际上就是控辩双方就认罪认罚情况以及处罚建议进行沟通协商的过程。协商一致后，犯罪嫌疑人才会签署认罪认罚具结书。

量刑建议是认罪认罚具结书的核心内容，此时检察机关的量刑建议不是基于控诉立场要求追诉犯罪而单方面提出的刑罚请求，而是基于控辩双方，并结合了被害方意见，对案件事实及量刑情节的共识基础上形成的定罪量刑的合意。开展充分的沟通与协商既有利于保障最终的控辩合意科学合理，也是对检察官的要求和义务，有利于检察权的正确行使。

2.开展量刑沟通与协商是检察机关履行主导责任的重要方面。认罪认罚从宽制度是十分典型的以检察官履行主导责任为基础的诉讼制度设计。这一主导责任，是由修改后刑事诉讼法规定的，是对检察机关的更高要求。其中一个重要方面就是检察机关应当主动就量刑问题听取辩方意见，进行深入沟通，引导做好认罪认罚工作，实现好维护被告人合法权益的共同目标，确保犯罪嫌疑人自愿认罪认罚。

3.量刑协商程序的构建。从当前实践看，许多地方对量刑协商程序进行了有益的探索和尝试，但统一科学的量刑协商程序尚未完全建立，协商不充分、不彻底的问题不同程度存在。究其原因，既有检察官能力不够、重视不够的因素，也有制度机制客观制约的因素。

量刑协商程序的构建需要逐渐的探索、完善、解决，它涉及办案机制调整、程序衔接等一系列问题，也必然需要一个逐步深化认识、逐步完善的过程。最高检已将量刑协商程序的构建列入计划，正在着手制定相关规范性文件。量刑协商中要求检察官充分听取律师意见，对被告人和辩护人的意见进行充分论证说理，特别是对认罪认罚前后量刑建议的区别进行充分说理，使量刑成为控辩双方充分协商的结果。

五、确定刑量刑建议侵犯了法官的自由裁量权和最终裁判权吗？

记者：有观点认为，检察机关确定刑量刑建议侵犯了法官的自由裁量权，法院通常只核实认罪认罚具结书的自愿性，习惯性采纳量刑建议，从而变成事后监督检察机关量刑建议的橡皮图章。是这样吗？

陈国庆：这些观点涉及量刑建议的几个关键问题：一是量刑建议的提出方式；二是量刑建议的采纳；三是确定刑量刑建议和一般应当采纳量刑建议是否侵犯法院的审判权。

为什么要提出确定刑量刑建议？量刑建议精准化是检察机关办理认罪认罚案件追求的目标。量刑建议精准化首先体现在提出方式上，《人民检察院刑事诉讼规则》和“两高三部”《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》（下称《指导意见》）均规定“办理认罪认罚案件，人民检察院一般应当提出确定刑量刑建议。对新类型、不常见犯罪案件，量刑情节复杂的重罪案件等，也可以提出幅度刑量刑建议”。

之所以要提出确定刑量刑建议，理由主要有三：一是认罪认罚案件中量刑建议是控辩协商合意的结果，确定刑量刑建议是合意最直接、最充分的体现。犯罪嫌疑人、被告人的认罪认罚是具体明确的，“认罪”不能仅做宣告性的认罪表示，而应当提供具体的犯罪细节。相应的，司法机关给予的量刑减让也应当尽力做到明确，提出确定刑建议不仅是检察机关追诉犯罪职能的体现，更是兑现法律明确的对认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人从宽处理的郑重承诺。

二是确定刑量刑建议有助于达成控辩协商，并增强认罪认罚适用的稳定性和可预期性。一般来说，量刑建议越具体，犯罪嫌疑人及其辩护律师与检察机关协商的积极主动性越强，达成一致的可能性也越大。因为确定刑的建议更符合犯罪嫌疑人对“罚”的期待，犯罪嫌疑人之所以选择认罪认罚，就是想换取一个比较确定的刑罚预期，让从宽处理的激励变成现实，以避免庭审的不确定性和潜在风险。如果是幅度刑的建议，犯罪嫌疑人对可能受到的处罚的预期仍然不确定，即使签署认罪认罚具结书，其心理预期也往往是法官会在量刑建议的下限作出判决，一旦判决无法满足心理预期，其就可能对判决不满，由此会引发本不必要的上诉或抗诉，反致诉讼不经济，不利于案件最终处理。

三是认罪认罚案件在审前阶段已经解决定罪量刑的争点，具有提出确定刑建议的可能。反对提出确定刑量刑建议的重要原因之一就是案件事实、证据的复杂易变性。不可否认，对于不认罪及重大复杂案件而言，由于证据的可变性和不确定性，法院据以定罪量刑的事实可能在不同诉讼阶段发生变化，幅度刑建议为可能变化的定罪量刑提供了空间。但对于认罪认罚案件来说，最易发生变化的口供成为稳定的言词证据，在案件已经事实清楚、证据确实充分，量刑情节已查清的情况下，提起公诉后发生变化的可能性极小。这也是刑事诉讼法规定简易程序审理的案件可以简化法庭调查和法庭辩论，速裁程序审理的案件甚至可以省略法庭调查和法庭辩论的根本所在。“两高三部”《指导意见》规定，办理认罪认罚案件，人民检察院一般应当提出确定刑量刑建议。对新类型、不常见犯罪案件，量刑情节复杂的重罪案件等，也可以提出幅度刑量刑建议。这意味着绝大多数案件，特别是常见、多发的轻罪案件，检察机关应当提出确定刑量刑建议。当然，对一些新类型、不常见犯罪案件以及量刑情节复杂的重罪案件等，也可以提出幅度刑量刑建议。

量刑建议采纳原则如何把握？从法律规定和司法机关办案规则掌握看：其一，关于采纳原则。根据刑事诉讼法第二百零一条，对于认罪认罚案件，人民法院依法作出判决时，一般应当采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议。“一般应当采纳”意味着以采纳为原则，以不采纳为例外。规定原则上采纳量刑建议，实现对认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人从宽处理，本质上体现了犯罪嫌疑人、被告人与国家之间达成的理解。

其二，一般应当采纳和不采纳的理解与把握。所谓一般应当采纳，意味着如果事实清楚，证据确实、充分，指控的罪名准确，量刑建议没有明显不当的，人民法院应当予以采纳。如果量刑建议与法官内心的量刑尺度略有偏差，但尚未达到明显不当的程度，则仍然属于应当采纳的范畴。如果法官认为量刑建议明显不当或者被告人、辩护人对量刑建议有异议且有理有据的，根据刑事诉讼法和“两高三部”《指导意见》的规定，人民法院应当告知人民检察院，人民检察院可以进行调整，只有在人民检察院不调整或者调整后仍然明显不当的情况下，人民法院才可以直接作出判决。

当然，如果存在刑事诉讼法第二百零一条第一款规定的五种情形，即被告人的行为不构成犯罪或者不应当追究其刑事责任的；被告人违背意愿认罪认罚的；被告人否认指控的犯罪事实的；起诉指控的罪名与审理认定的罪名不一致的，以及其他可能影响公正审判的情形，则属于不予采纳的范畴。

确定刑量刑建议和一般应当采纳量刑建议是否侵犯法院的审判权？根据刑事诉讼法第十二条和第二百零一条的规定，对于认罪认罚案件，人民法院享有定罪量刑的最终决定权。确定刑量刑建议并不违背刑诉法的这一规定，因此，怎么会侵犯了法院的审判权？再从法理上讲，检察机关的起诉权包括定罪请求权和量刑请求权。从权力属性上讲，量刑建议属于求刑权，无论是幅度刑量刑建议，还是确定刑量刑建议，其本质上仍然属于求刑权。定罪量刑的最终决定权属于庭审中的合议庭或者法官。无论何种认罪认罚案件，法官均需对认罪认罚的自愿性、具结书的真实性和合法性、量刑建议的合理性进行审查，并依法作出裁判，这是法官的权力，也是法官的责任。

六、缓刑量刑建议应当受到限制吗？

记者：有观点认为，当前检察机关对建议适用非监禁刑案件的批准手续较为严格与繁琐，使得对部分应当提出适用非监禁刑的案件而未建议适用非监禁刑，影响了缓刑等非监禁刑的适用。认罪认罚案件，检察机关提出缓刑量刑建议应当受到限制吗？实践中是否存在阻碍？

陈国庆：缓刑量刑建议的提出数量与确定刑量刑建议的状况紧密相连，也是当前认罪认罚案件检察机关提出量刑建议需要关注的一个重点问题。根据刑事诉讼法的规定，犯罪嫌疑人认罪认罚的，人民检察院应当就主刑、附加刑、是否适用缓刑等提出量刑建议。也就是说，认罪认罚案件人民检察院提出量刑建议时应当对刑罚执行方式即是否适用缓刑予以明确。根据法律规定，判处拘役、三年以下有期徒刑，同时符合犯罪情节较轻、有悔罪表现、没有再犯罪的危险、宣告缓刑对所居住社区没有重大不良影响四个条件的，应当宣告缓刑。对符合缓刑适用条件的认罪认罚案件，检察机关应当提出缓刑量刑建议。

实践中有的地方对提出缓刑量刑建议设置了较为复杂的批准程序，比如要求必须经过检察官联席会讨论，才能提出缓刑量刑建议，而基层院受制于案件量大，检察官联席会往往不能及时召开，导致检察官不愿意提出缓刑量刑建议。同时，受制于审查起诉期限短、流动人口多等因素，社会调查评估难以及时有效开展，也在一定程度上影响了检察官缓刑量刑建议的提出。为此，在2019年全国刑事检察工作会和全国检察机关适用认罪认罚从宽制度推进会上，最高检就明确提出要提升量刑建议的精准度，简化审核程序，防止将检察官联席会作为提出缓刑量刑建议的前置程序等一系列要求，同时要求审查起诉阶段主动担当，履行主导责任，及时开展社会调查，为缓刑量刑建议提供参考。从一年多的实践看，认罪认罚案件缓刑量刑建议的提出比例在不断提高。当然，在缓刑适用条件把握方面，实践中存在准确度有待提升、司法尺度有待统一等问题。提高缓刑量刑建议的准确性将是检察机关深化认罪认罚从宽制度适用，提升量刑建议精确度的一个重要着力点。

记者：蒋安杰

来源：法制日报

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