“名校办民校”谢幕

转载：财新周刊

本文来源于《财新周刊》 2021年10月25日 第41期

全国不下2000所“公参民”学校面临整治，那些备受追捧的明星校未来何去何从？

2020年3月，上海民办张江集团中学宣布转制为公办学校，更名为“上海市张江集团中学”。图/戴凡恺

争议“公参民”

文｜财新周刊 黄蕙昭 范俏佳 王怡然（实习） 戴凡恺（实习）

“赶上了‘转公’前的尾巴。”提及置换学区房，上海市张江集团中学（下称“张集中学”）家长杨乐（化名）依然庆幸：在2019年年底，杨乐一家以9万/㎡左右的单价，在上海张江高科技园周边购入一套居所。没想到春节后，科技园旁的“明星民办校”张集中学宣布转公，周边学区房每平方米至少上涨5万—6万元，以中环的位置，独领浦东涨幅之冠。

这是上海第一所“民转公”的学校。2020年3月，上海浦东新区机构编制委员会发布《同意调整和建立五所学校的批复》，同意上海民办张江集团中学转制为公办学校，更名为“上海市张江集团中学”；2020年9月，200余名初一学生以“公办生”身份免学费入学。

转制之前，张集中学是知名的“公参民”学校，即有公办学校参与办学的民办学校：承办方为拥有150多年历史的上海中学，是上海市首批领衔的实验性示范性中学。

在上海教育生态链中，“公参民”学校受到家长和学生追捧。当地初中“四大名校、八大金刚”里，有七所属于“公参民”学校，多年来在民间备受推崇。如华育中学、上宝中学、兰生复旦中学等，均背靠上海中学、复旦附中、同济大学等顶级公立高中或公办大学。张集中学转制后，其他学校的未来去向，更是备受关注。

既有公办资源支持，又有民办体制优势是“公参民”学校的核心特征，也是其快速积累优势的秘诀：较之普通民办校，“公参民”学校往往坐拥公办品牌、教师资源优势；较之公办学校，“公参民”学校则在招生、管理、运行方面拥有更多自主权。

张集中学成立于2006年，其由浦东新区社发局和张江（集团）有限公司共同投资、上海中学承办。几年来跃升为区内升学率最亮眼的初中，民间传为“浦东一哥”。

“转公”前，张集中学2019年学费1.34万元/学期，每年学费近3万元。虽如此，比之严令“就近入学”的公立名校，跨区招生以及择优录取的选拔制度等给予家长和学生们更多选择自由，跨区十几里送子女来张集中学读书的比比皆是。

民校“择校热”节节升温：在上海，“公参民”学校面向全市招生，此前长期以高选拔性、高淘汰率著称。为争夺顶尖“公参民”学校入学名额，上海小学生简历愈发“内卷”：为从数千份简历中脱颖而出，家长们不惜砸钱补习，小学生早早学起奥数、PET（Preliminary English Test，剑桥通用五级考试的一种）高中英语，甚至C语言。

然而，这一由“公参民”学校分得“半边天”的教育格局，将迎来重大转折。

2021年5月，新修订的《民办教育促进法实施条例》出台，明确实施义务教育的公办学校不得举办或参与举办民办学校，也不得转为民办学校；地方人民政府不得利用国有企业、公办教育资源举办或者参与举办实施义务教育的民办学校。

紧随其后，2021年7月，教育部、中央编办、国家发展改革委等八部门下发《关于规范公办学校举办或者参与举办民办义务教育学校的通知》（下称《通知》），提出对“公参民”学校进行专项规范。按要求，“公参民”学校应理顺机制——要么转为公办，要么转为纯民办，要么终止办学；各地应力争用两年左右时间，实现“公参民”学校“公”“民”脱钩。

这次整治，全国不下2000所涉义务教育阶段“公参民”学校受影响，约占全部民办义务教育阶段学校的20%左右。未来何去何从？

“总体上，‘公参民’学校转公为大头、‘保民’和停办为小头。”中国民办教育协会会长刘林告诉财新。

已有一批学校先行“民转公”。除张集中学宣布转公外，2021年7月，山西太原9所学校宣布转公；当月底，河南周口市淮阳第一高级中学也宣布“整体捐献给当地政府”。

发展近30年来，“公参民”学校因其特殊机制，一度被视为快速扩大优质教育资源、节省政府财政投入的良方，也饱受加剧择校热、造成国有资产流失等争议。在多名学者看来，本次治理不但标志着“公参民”内部全面规范，也预示了整个义务教育供给格局之大变——未来，公办教育的主体地位以及政府在义务教育上的主体责任凸显；而“公参民”小学、初中等“公”“民”合作办学形式将退出历史舞台。

值得注意的是，“公参民”学校转公，从此学生就近免试免费入学，本是惠民政策，不少学生、家长却有忧虑。在上海，张集中学甫一转公，就有多名家长发起维权，要求校方保障现有教育模式不变、师资不变，“民办生进，民办生出”。家长的焦虑是：“公参民”改制后，学校生源、师资和教学质量，是否下滑？“择校”空间缩小，会不会加剧优质公办教育资源竞争压力？

曾“鸡娃”上张集中学的浦东家长童梦（化名）是异议者之一：“以前起码能努力拼一把进学校，转了公办，买不起学区房的家庭还有机会进来吗？”

另一方面，随着大批“公参民”转公，数以百亿的学校资产资金、骤增的生均教育经费开支、庞大的公办教师编制缺口，正沉甸甸地压在地方政府肩上。

争议“公参民”

“公办学校以品牌输出方式参与举办民办学校，是特定历史阶段的产物，但是，也产生了较多的问题。”今年5月中旬，教育部发展规划司司长刘昌亚在新闻发布会上说。这场讲话成为“公参民”学校命运剧变的先声——两个月后，八部门《通知》出台，宣告义务教育阶段“公参民”将成为“历史”。

什么是“公参民”学校？广义的“公参民”，即有公办资源参与办学的民办学校。最为人熟知的，当属“名校办民校”：形如衡水中学与衡水一中，郑州外国语学校与郑州枫杨外国语学校，地方省会重点中学通常设有自己的民办分校，也不乏知名中学跨省办学——2017年，衡水一中平湖学校在浙落地，引广泛关注。

“公参民”学校，曾被视为改革公办学校体制、扩大优质教育资源供给的有力举措。1992年，北京十一学校首倡“国有民办”，提出在不改变公办学校国有性质的前提下，由学校自筹经费、自主管理。当时，中国正值“穷国办大教育”的阶段，基础教育需求上升，但仅靠财政拨款，大量公立学校生存艰难。

和同时期公立医院改革逻辑相似，在简政放权、适应市场经济体制的背景下，“公”“民”结合，是改制的重要方向。地方出现多种改制实验：在北京，有重点校利用初、高中分离的机会将剥离的初中部改办民校；在上海、广州，有主管部门将相对薄弱的公办中小学校交给企事业单位或个人承办；在江苏，则有地方政府将名校品牌作为招商引资项目，吸引民营资本来苏办学。

公办的资源，民办的管理和收费——在缓解财政投入压力上，“公参民”成效显著。“国家财政没花一分钱，学校也仅以很低成本就实现了学校规模扩容。”2002年，时任湖南省省长助理许云昭“盛赞”名校办民校之效用。据其估算，湖南省77所省重点中学中共有54所办起了民办学校，总投入仅为2亿元，为国家减少教育投资12亿余元。

一批高校也参与其中，2003年，“民办公助”性质的清华大学附属初级中学成立，向社会招生；2006年，中国人民大学附属中学也创办人大附中分校。“在北京，部属高校附属学校，由于经费由中央财政统筹，生均教育经费投入可能还不到海淀区区属学校的一半，这些学校有较大经费压力，希望通过合作办学等形式拓展经费来源，用于学校建设。”一名教育研究者告诉财新。

这批由中学校长率先发起、自下而上的改革，很快得到了中央决策层的肯定。2004年3月25日，时任教育部部长周济在教育部举行的新闻发布会上，提出“公办不择校，择校找民校，名校办民校”；同年颁布的《民办教育促进法实施条例》，则从法律角度认可了“公办学校参与举办民办学校”的合法性，“公参民”学校发展势头更甚。

教育专家、西安交大韩城学校总校长刘鹏告诉财新，比起公办学校，“公参民”具有民办机制的活力和效率；而比起纯民办学校，“公参民”另一大重要优势，是利用公办资源节省了固定资产投入。不少“公参民”学校土地、建筑物、设施设备等，多由公办校、政府或国有企业承建，学校办学收入可充分反哺到教师待遇上，“公参民学校每学期收费四五千元还能较好运转；换成纯民办，投资动辄上亿的学校，摊销到每个学生身上，学费包不住”。

广州社情民意研究中心2013年8月进行的一项民意调查显示，在粤东，基本上每三名居民，就有一人愿意让子女入读“名校办民校”。

另一方面，从诞生之初起，争议也伴随“公参民”。

朱永新、程方平等，是最早旗帜鲜明地反对“公参民”的一批教育专家。2004年，时任全国政协常委、苏州市副市长朱永新就在“两会”提出异议，批判“名校办民校”就是利用国家培养的师资和长期积累的优质资源，“去赢取家长手中的钱”。

广西师范大学教育学部教授马焕灵撰文提及“公参民”学校对纯民办校的巨大冲击：仅在2002—2003年间，政府以“暖昧态度”允许国有资产举办民办学校，中国民办学校倒闭一半以上。

在中国人民大学教育学院教授程方平看来，“公参民”学校发展多年，已衍生出巨大的利益链条。

一方面，“地方政府+房地产开发商+公办学校品牌”三方“联姻”的模式过度复制。以重庆为例，公办名校与房地产开发商联合办分校的现象蔚然成风——房地产企业拿地建学校，请来名牌中小学冠名，业主子女优先入读。

据财新不完全统计，重庆八中、巴蜀中学等7所名牌中学有不少于40个分校区，其中民办校区达25个，如巴蜀鲁能学校、南开（融侨）中学校等，校名更是直接与地产商关联。

名校分校对地产营销带动作用强劲：2018年7月，重庆江北区某楼盘放出100余套只剩25年产权的商住公寓房源，因自带名校分校学位，当天即被一抢而空。

中国民办教育协会研究分会副会长马学雷称，一些地方的“潜规则”是，政府在土地出让、项目招引过程中，根据名校的名气“按价授牌”，“最好的学校品牌给最大的投资者”。

另一方面，高校大规模进军基础教育，出现不少“天价挂牌”的“公参民”学校。以北京师范大学为例：综合官网信息，北京师范大学（下称“北师大”）教育集团现有65所北师大附属（实验）学校，36所北师大基础教育实验学校，15所与地方政府合办的一贯制非营利学校，其中“公参民”学校超过35所，分布于福建、广东、浙江、安徽等近20个省份。

和地方重点中小学相比，高校合作办学，收费更昂贵：仅授权合作校冠名并以高校或高中附中名义推广办学的品牌费，可达数百万到上亿元不等。此外，高校为合作校派驻教师、派驻校长、提供教师培训等，则通常依协议按年计费，“这种‘管理费’按照协议约定来收，收入也非常可观。”广州同文教育集团副总裁、同文教育研究院执行院长姚侃说。

据财新了解，“挂牌费”通常以“捐赠”形式抵达高校财库。2019年，北师大基金会分别获汉中文化旅游投资集团、宁波舜通集团、陕西榆林能源集团、铜陵市建设投资控股、宣城市国有资产投资等5个地方国企各5000万元、共计2.9亿元捐款；同时期，北师大汉中学校、北师大余姚学校、北师大榆林学校、北师大铜陵实验学校、北师大宣城学校陆续落地。

“实际运作里，挂牌费相当比例会由地方房地产商出资，换取业主优先入学、学费打折等利益。”一名“公参民”学校知情人士告诉财新。

2016年11月，北师大66岁的刘川生卸任该校党委书记一职，其离任审计揭开高校“公参民”乱象一角：在2017年集中整顿前，除遍布全国的“北师大附中分校”外，北师大下属校办企业、代理机构借“北师大”品牌资源为名开展的合作项目更是不计其数，仅北师大继续教育学院下一家名为“师汇优创”的教育机构，就有上百家“加盟幼儿园”，并默许加盟园用北师大品牌营销宣传。

上海市张江集团中学周边的学区二手房交易热度仍存，其宣布转公后，学区房价格上涨迅猛，独领浦东涨幅之冠。图/戴凡恺

不少学校“有合作之名，无合作之实”。“有的‘挂牌’的合作办学学校，连北师大财务自己都不清楚，一团乱账。”一位内部知情人士告诉财新。另一高校附中的知情人士亦坦言，不少高校校办企业、高校附中合作企业开展的办学项目，“实际上没有反哺到大学和附中”。

此外，据财新梳理，上海、郑州、广州等地多所“公参民”学校收费在每学年2万—3万元不等，而不少“公参民”国际学校，如北大附中广州为明国际学校、北师大附属烟台国际学校等，每学年收费达6万—8万元。在程方平看来，“公参民”学校正越来越服务于少数精英阶层。

“相较于普通民办学校，‘公参民’学校具有公共教育资源参与和支持，理应发挥更多公共责任。”北京教育科学研究院副研究员丁秀棠曾撰文称，她提出，收费高昂的“高端”国际化教育等，应作为选择性教育，由普通民办学校提供；而“公参民”学校，应提供收费合理、有特色的基本公共教育服务，且应加大学校人事、财务等信息公开度，让公众准确判断和合理选择。

争议之下，“公参民”学校合法性与合理性备受追问。2018年后，系列遏制教育“择校热”“资本化”的举措落地，初现政策风向之转变；直至2021年，伴随“双减”政策、规范民办义务教育发展两大重磅新政出台，“公参民”的未来也一锤定音。

“纠偏”起步

“这次治理，力度和范围都是前所未有。”浙江省发展民办教育研究院院长田光成表示。

按八部门《通知》和教育部整治“公参民”相关要求，各地应力争到2022年底基本消除“公参民”办学模式，2023年底彻底整改到位。

其中，公办学校单独举办、公办学校与地方政府及相关机构合作举办的义务教育学校，应转为公办学校；公办学校与其他社会组织、个人合作举办的民办义务教育学校，符合“六独立”要求的，可继续举办民办学校；经协商一致且条件成熟的，也可转为公办学校。

按整改要求，全国2000余所待整治的“公参民”义务教育学校，均应完成“公”“民”脱钩。若是转公办，则学校须按义务教育公办校相关要求，学生就近、免试、免学费入学；政府承担学校运行和人员经费。

若是保持民办办学，则公办学校须完全退出。“保民”后，学校不得再使用公办学校品牌、公办教师；其租用的公办校土地、校舍、教学设备等国有资产也应收回，或重新明确租赁协议。

受中央“点名”的重庆，率先开启全面整顿：据官方消息，重庆针对中央巡视反馈指出的7所公立重点中学参与举办的22所“公参民”学校，以及自行排查出的26所“公参民”学校实施全面治理，截至目前，48所学校“公参民”学校中，39所“公参民”学校明确转公。

如此大规模“民转公”，引发地方教育“强震”：随着重庆八中宏帆初级中学校、重庆鲁能巴蜀中学等知名“公参民”转公，家长发起数轮学校“保卫”战。矛盾聚焦两点：其一，曾为争取“公参民”入学名额，高价购买对应楼盘“学位房”的业主，子女入学问题如何处置？其二，“民转公”后，原有公办校在编教师是否会撤回？外编教师是否会流失？此后，家长和教育部门间交涉长达数月，大小矛盾不断涌现。

影响和波动巨大，为何强推改制？在马学雷看来，自上而下的改革决心，自2018年已现端倪：2018年1月，全国教育工作会议在北京召开，会议强调，不能让教育这项“良心的事业”变成“逐利的产业”，打响教育行业民办资本规范前奏。

校外培训与民办教育发展，是政府规范义务教育两大切口：2018年起，教育部接连叫停“迎春杯”“华杯赛”“学而思杯”，严禁学科类培训超纲教、超前学等“应试”行为；同时，以上海为始，“公民同招”政策向全国铺开，民办学校提前招生“特权”不再，跨区域招生遭严格限制。

作为民办教育的一部分，“公参民”概莫能外：2019年，重庆市出台《关于开展公办中小学参与举办学校清理整顿和规范工作的通知》，要求各区县教育行政部门全面禁止公办中小学举办或者参与举办新的民办学校。

“重庆的省级文件已经显示，政府+地产商+公办校品牌+民办学校的模式，红利即将消失了。”马学雷告诉财新，历史上，重庆“公参民”和房地产销售挂钩严重，权钱结合，已引发媒体和中央关注。除重庆外，郑州、成都、长沙等地也出台措施，专门规范“公参民”学校发展。

2020年9月1日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十五次会议，会议强调坚持社会主义办学方向，落实政府责任；各级党委和政府要坚持国家举办义务教育，确保义务教育公益属性，办好办强公办义务教育。

据财新了解，民办义务教育发展问题在会上受重点讨论；相关政策调研随后开展。

以此为节点，各项教育政策改革决心和力度显著加大：此前多项“公参民”治理文件，仍着重从办学规范性角度实施监管；而2021年7月教育部八部门《通知》，却直接明确，将从根本上消除义务教育阶段“公参民”这一办学形势。

和同时期颁布的“双减”政策相似，“公参民”学校改制要求以雷厉风行之势下达各地。“文件一下来，省教育厅就找市教育局谈话，市教育局就找公参民学校所在区区长谈话，要求马上规范。” 北京中治律师事务所教育法律事务部主任田丰乐回忆。

然而，和轰轰烈烈铺开的“双减”整治不同，除重庆、山西太原等个别地区明确了“公参民”转制整体方案外，上海、广州、深圳、郑州等大量“公参民”学校集聚的城市，改革动向迟迟不明：在“民转公”上，上海超40所“公参民”学校，仅有民办张江集团中学于2020年明确转为公办；广州至少50所“公参民”学校中，也仅有广雅实验学校宣布2021新学年起转为公办初中。

各地进展迟滞：按《通知》，地方应在2021年8月底前完成专项摸底排查，制定分省分年度工作方案，报教育部备案；但据业内人士向财新透露，距离8月底的“截止日”过去近半个月，不少省份“公参民”转制方案仍在摸排制定中，尚未按时提交。

“难”——访谈中，这是多位受访者给出的关键词。“公参民”改制大面积迟滞背后，是政府、公办学校、民营资本、学生家长等多个主体漫长的拉锯和博弈。

“民转公”难题

“任务到了区里以后，区长就直接说我区没有钱。”有参与学校转制的知情人士告诉财新，“这么多学生、老师，一年给到区里的教育经费结余超过一半要花在（转公的）学校，那还有别的公办学校呢，剩下那点钱够谁用？”

受制于民办义务教育在校生控比要求，“民转公”将成主流选项。而“公参民”学校转制公办，地方财政和编制压力是最大掣肘。

对政府而言，第一个“包袱”，来自数额不菲的学校建设债务。

据财新了解，为减少投资风险，“公参民”学校举办者常利用金融杠杆来持续投入办学，将未来学费收入等资产抵押给银行，债务问题普遍；一些新建学校投资成本亦尚未收回。

近年来，豪华“公参民”不断涌现，如由北师大、福建福清市人民政府、祥兴集团共同建设的北师大福清附属学校，总投资达16亿元；北大附中教育集团、浙江台州市人民政府合办的北大附中台州飞龙湖学校，项目投资亦超10亿元。不少“公参民”学校投入巨大、产权复杂，若转公，资产处理问题将成难题。

前述参与学校转制的知情人士告诉财新，各方“拉锯”漫长，“政府拿不出钱，有的就跟办学者谈判，办不了小学、初中了，看能不能批所高中、幼儿园，或者职业学校，或者有合适的地块，给到相对优惠的价格，办学者再另起炉灶”。

教育部教育发展研究中心综合研究部主任王烽同时提及，各大城市拓展新区、开发区等，兴建了大量由地方城投集团等国有企业举办的民办学校。如果转公，学校举办者从国有企业变为当地教育部门，因牵涉不同政府部门的“口袋”，债务交割将成难题，“这就看政府怎么跟国企或其他经济主体处理这个关系，如果全部登记为公办，政府财政早晚还是要把窟窿补上的。”

债务问题是“近忧”，而生均经费、教师编制等长期支出，则是更为棘手的“远虑”。

据财新梳理，仅广东省广州一地，就有至少50所“公参民”学校，若上述学校悉数转公，将新增超过5万个公办学位需求；以广东省普通小学生均教育经费1.7万元、普通初中生均教育经费2.5万元计，新增教育经费支出数以十亿计。

同时，按当前教育财政央地事权财权分担机制，中央财政对各地支持力度不一，如在义务教育阶段生均公用经费上，中央财政对内蒙古、广西、重庆、四川等承担80%，对广东、浙江、江苏等则承担50%，剩余部分由地方财政担负。

“广东尽管具有经济发展优势，但生均教育经费标准高、外来人口多，加上珠三角和粤东西北发展不平衡，如果要确保足额的公办学位，财政投入压力很大。”姚侃称。

能否加大中央转移支付力度，弥补地方经费缺口？“中央经费支持义务教育，历来聚焦边远贫困地区和农村地区。在当前财政压力下，中央财政对改革存在困难的地方进行普遍支持可能性不大。”王烽说。

在巨大的政府压力中，教师工资和编制是核心难题：教师工资等“刚性”人员经费支出，通常是地方教育总支出的50%—70%；而从体制机制上，编制问题牵涉到教育、编办、财政等多个部门，受2013年中央“财政供养人员只减不增”的影响，近年来，各地在教师“扩编”上则极为谨慎，难以开放大量编制给转制教师。

据河南省官方估算，含“公参民”学校转制在内，要完成规范民办义务教育发展要求，该省将面临至少12.55万名中小学教师编制缺口。

公办教师编制有多紧缺？2016年9月与12月，东北师范大学中国农村教育发展研究院分别对广东、山东、四川、江苏等省份进行调查，发现多地公办学校教师编制供给已难以满足强劲的编制需求。如广东省某市公办小学专任教师缺口20066名，是现有教师总量的1.58倍；公办初中专任教师缺口6707名，是现有教师总量的1.05倍。

“各地教师编制，通常按在籍学生数计算；而在籍学生数，通常以户籍人口为主；在大城市，非户籍人口入读，则要满足各种‘证明’条件。”东北师范大学教授邬志辉告诉财新，“这就导致地方政府往往没有按实际在学人数来配给教师，一些外来人口流入多的，就出现了教师供给不足。”

民办教师考编也面临潜在阻碍。在重庆网络问政平台“阳光重庆”上，曾有多名教师、家长反映，许多“民转公”学校教师因年龄、学历等原因没有考编资格，有资格的教师，则须和应届大学生共同竞争编制，导致教师“人心惶惶”。

从整体来看，如果结合规范民办义务教育发展整体要求，财政压力更加艰巨。按照中央《关于规范民办义务教育发展的意见》及相关精神，在推动“民转公”、控制民办校的占比后，全国民办义务教育在校生的占比应当达成省域不超过5%、县域不超过15%两项指标。仅据河南省测算，要完成5%控比目标，各级财政大约需要增加保障支出240亿元，县均年需支出1.5亿元。

“从现有公开的数据来测算，广东省、黑龙江省、吉林省、江苏省、湖北省5个地区在规范民办教育阶段需要新增的教育经费，就超过了当地2018年全部教育经费增长的总额。”上海市教育科学院研究员方建锋撰文直言。

“摘牌”纠纷

“民转公”财政压力巨大，“公参民”学校能否保持民办办学？但与公办资源“脱钩”，并非易事。最大的分歧在“摘牌”——顶级公办校品牌资源，是吸引举办方大量投入的核心动力。

“保民”后，学校不得使用公办校名称，也不能利用公办校的品牌宣传推广。此前，成都、西安等地已有一批“公参民”学校开启“更名潮”。成都七中实验学校作为“公参民”的典型，已明确与成都七中脱钩，将在2023年更名为“冠城实验学校”。2021年3月，西安已有两所学校正式更名：西安交通大学附属小学南校区更名为“雁塔雁南小学”，西安交大二附中南校区学校更名为“西安雁南中学”。

中国教育科学研究院研究员储朝晖告诉财新，若学校发展多年，在当地有很好口碑，摘掉名校招牌，仍可以保持生源吸引力。但对于一批近年新建的“公参民”学校而言，“摘牌”影响巨大，“重新换一个品牌，当地的老百姓认不认又是另外一回事了”。储朝晖说。

一名参与某公办大学附中分校转制谈判的知情人士反映：“有高校希望‘挂牌’校摘牌转纯民办的，但地方政府有阻力，不予配合。”而事实上，如果进入法律程序，由于不少办学者已将“大学附中+分校名”的学校全称注册为商标，通过诉讼推进转制效率很低，高校亦须承担违约责任。

部分新建或在建中的“公参民”高校，地产商投入数以亿计，还为吸引本部教师配套了相应房产，“‘保民’，把还在成长期学校的品牌摘掉，对举办者损失巨大”。

更复杂的博弈围绕“摘牌”后的利益分配展开。“品牌费如果是按照使用年限一次性支付的，如果不再使用高校名称了，怎么办？是否返还、按什么比例返还？这就有的讨论了。”姚侃直言。

相关协商因牵涉跨级、跨地市的部门协调，进展极为缓慢。“北京大学、北师大这类高校都是教育部直属，校长级别比区一级教育局长还高。地方与高校如果没有形成共识，谁来负责推进？高校还是区教育局？”姚侃说。“如有些大学在很多地级市都有合作举办的学校，合作方不同、合作形式不同、协议内容不同，如果按一校一策来谈，情况会比较复杂。”

此外，受规范民办义务教育政策影响，各地推动“民转公”的同时，也调减了民办学校招生名额；部分“公参民”学校即使转为纯民办校，发展前景也有限制。

教育部公布的2020年全国教育事业发展统计公报数据显示，全国共有义务教育阶段在校生1.56亿人。其中，民办普通小学在校生966.03万人，民办初中在校生718.96万人，民办义务教育占整体比重约10.8%。5%的目标下，公办学位应向约900万民办义务教育学校在校生开放。

2021年招生季，民办初中、小学招生数量普遍减少，以成都为例，据财新不完全统计，27所热门民办初中有11所减少招生数量，共计缩减超600个名额。

教育供给隐忧

转公一年后，曾因转制暴发激烈矛盾的张集中学，走入平稳运行。作为上海首所“民转公”的学校，张集中学最终获得“特事特办”的待遇——“政策开了口子，超龄教师也入编了，原班人马基本保留下来。”教师陈文文（化名）告诉财新。

“最大的变化是生源。”陈文文说，这所曾吸引浦东众多“尖子生”的学校，如今重点面向张江高科技园汤臣豪园、胡姬花园、汇智湖畔家园等8个小区，“好的还是很好的，就是稀释了，没以前那么多。以前假设一半，现在就是四分之一”。

在陈文文看来，从“民转公”到多项改革落地，张集中学的未来，已经明晰：2021年3月起，上海推出了限购、限贷一套“组合拳”，同时公布中考新政，将全市优质高中六成左右的生源名额统一分配至各区；受此冲击，张集中学周边“天价”学区房交易量明显下滑。“政策不希望出现张集这样的超级中学，大趋势希望教育相对公平。”

这也与多位专家的观察呼应：随着“公参民”转制、民办义务教育调减、校外培训整治“三管齐下”，政府和公办学校成为义务教育供给主体；遏制择校、遏制“内卷”、促进均衡，将成各项政策治理核心。

担忧随之而来：各地教育发展，能否平稳化解“民转公”和民办教育压减产生的冲击？公办优质教育资源，如何充足供给？教育多样化需求与教育公平，如何平衡？

和上海不同，在部分教育资源匮乏、经济发展相对落后的地区，“公参民”学校往往是带动当地教育发展的“排头兵”，改制冲击远超学校本身。

2017年，北师大与甘肃庆阳市人民政府共建北师大庆阳附属学校正式招生，该校集高中、初中、小学、幼儿园为一体，被列入庆阳市民生领域“一号工程”，总投资超过10亿元。其小学、初中部每年按照比例不高于学校招生规模的30%进行自主招生，幼儿园、高中部实行自主招生。建成仅四年，学校首届中考总分平均分位列全市第一。

“这些学校在当地成了很好的学校，对地方最大的一个贡献，是解决了生源外流问题，过去这些家长会花好多钱把孩子送到省会城市读书。”一位知情者言，“所以贫困或资源匮乏地区是不是可以开个口子，在非营利前提下，保留合作模式？”

刘鹏则向财新算了一笔账：许多中西部非营利性“公参民”学校每学期收费5000—6000元，加上每生每年500—600元的公用经费支持，生均教育经费约1万元出头，已低于全国小学生均教育经费1.4万元、初中2.0万元的均值。但是，若转制公办，而地方财政支持不足，实际获得的生均教育经费可能陡降至4000—5000元，导致办学质量下滑。“教师工资一个月就拿三四千，怎么能吸引人才到中西部县域终身从教？”

除财政埋单能力外，亦有多位办学者担忧，在经费使用、人事裁决上，公办校自主权和管理权不足，难免带来“大锅饭”的问题；不仅财政使用效率降低，教师教学也缺乏激励机制。

“国家一年投入四五万亿元给教育，花钱已经不少了，关键怎么花在刀刃上，怎么提高管理效率。”刘鹏说，“在基层的视角上，公办教师是辛苦，但效率极其低下，核心绩效体现不出来，大量条条框框的报表、文字在占用精力。”

“有的家长愿意缴费上‘公参民’，就是看重民办教育下更灵活、更创新的教学方式和内容。”中国民办教育协会会长刘林告诉财新。

财新注意到，在西安等地，已有“公参民”校长呼吁转制为“公办特许学校”。

“我们特别希望‘公参民’学校转制为公办特许学校。”刘鹏说，“如果‘公参民’改制后，政府不能足额埋单，势必造成这些学校质量的下降。而如果办成传统的公办学校，由于管理机制体制的缺陷，学校依然会出现问题。”

“公办特许学校”最早发源自美国，像其他公立学校一样，不得向学生收取学费，经费由政府划拨，学校有权自主决定课程设置，自主招聘教职员工，自行决定工资标准。

此前，有部分地区已尝试向公办校“放权”。2014年起，成都武侯区开始推行“两自一包”模式（管理自主、教师自聘、经费包干），教师由学校自主聘用，区财政将生均公用经费总额和教师人头经费组成包干经费，经核定后每年一次性打包划拨给学校，由学校自主管理使用。

和国有企业放权让利式改革相似，“两自一包”把教师聘用、解聘、工资分配等管理权力下放给学校，学校用人更灵活，也能给教师更多绩效激励。邬志辉等人研究发现，“两自一包”教师的工资要高于普通公办带编教师，一些试点学校的教师工资甚至要比同类公办教师高出1.5倍。

不过，邬志辉亦表示，对财政收入乏力的县区来说，这种改革恐难以复制。“即使财政富足的城市，一旦试点范围扩大，地方财政还能够持续支撑吗？如果不能，当编外教师红利与带编教师待遇达至平衡且编制依然无法解决的时候，如何保障改革效果不因让利消失而逐步衰退，依然是一个待解的课题。”

据财新了解，上海则正筹划建立公立学校办学的基金会模式。由区教委成立教育基金，统筹辖区内转制学校办学资金。2021年9月29日，上海黄浦区教育局发布文件，将上海民办立达中学举办者由上海东元教育实业有限公司变更为上海黄浦区教育基金会，改制新探索起步。

刘林向财新强调，改革压力下，应综合考虑政府财政、举办者权益、家长需求多方因素，探索“共赢”而非“多输”的改革路径。

多位专家亦呼吁更长的改革过渡期。“现在的格局是十多年来慢慢形成的，如果想用两年或一年时间完全解决问题，是比较困难的。我们认为，三到五年的过渡期可能比较合适”。姚侃说。

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转载：财新周刊，本文来源于《财新周刊》 2021年10月25日 第41期。本文版权归属作者/原载媒体所有。

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