中国户籍改革的问题与路向
笔者主张尽快废除户籍制度，代之以身份证管理，建立国民信息系统。有了可查询的国民信息系统，假身份证、假学历、偷漏税、骗贷、骗经济适用房、骗低保等情况将会基本消失。
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正文：
一、新中国户籍制度的变迁
户籍制度是指中央或者地方政权对辖区内的人口进行申报、登记、立户，以便统计人口、征调赋役、控制人员流动、进行社会管理的家庭档案系统。它具有强烈的地域性、等级性、世袭性、封闭性的特点。[1]户籍登记在我国殷商时期就已经开始，甲骨文中有“登人”、“登众”之辞，[1]《尚书》中有“惟殷先人，有册有典”之说。西周时设立了掌握户籍的官职“司民”，并开始形成古代的城乡二元户籍制度———将“都”(城)、“鄙”(乡)分开进行编户。春秋战国时期，各国形成了严格的户籍制度———“书社制度”，每25户为1社，“社之户口，书于版图”。商鞅变法制定了严密的封建户籍制度。[2](P9-20)秦始皇统一全国后，采纳了更加严密的户籍管理措施，进行什伍编制，“什伍皆有长”，“使民无得擅徙”，实行“连坐”。汉朝首次将户籍管理上升为法律，《九章律》中有“户律”的详细规定。魏晋南北朝时期实行“黄籍”、“白籍”制度，“黄籍”记载服役年龄的人口，白籍记载流亡江南的北方人口。隋时实行“输籍定样”制度，三年一造户籍。唐朝实行乡保制，五家一保，五百户一乡，户籍控制更加严密。宋朝实行都保制，十家为一保，五十家为一大保，十大保为一都保。元朝实行村社制，五十家为一社。明时法律规定：离乡百里，都必须持“路引”，即离乡的证明。清朝实行保甲制，来路不明的盲流，都要被抓走。中华民国时期，中国人首次实现了迁徙自由，出台了《户籍法》，建立了身份证制度。
新中国户籍制度变迁大致经历了三个阶段。1949-1957年是新中国户籍制度变迁的第一个阶段，保留了一些户口自由迁移的规定，同时日益加紧对人口的控制。中华人民共和国建立前夕，即1949年9月29日中国人民政治协商会议通过了被称为“临时宪法”的《中国人民政治协商会议共同纲领》，其第5条将自由迁徙作为公民的自由权之一;1951年7月16日政务院批准公安部《城市户口管理暂行条例》，规定在城市中一律实行户口登记;1953年4月，政务院发布《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》，同时制定了《全国人口调查登记办法》，准备在农村建立户口登记制度;1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过的中华人民共和国首部《宪法》规定公民有“居住和迁徙的自由”，但1954年12月20日内务部、公安部、国家统计局又发出联合通知，要求建立农村户口登记制度;1955年6月22日国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》;1956年2月，国务院指示，由公安机关负责全国户口登记管理工作;1956年3月10日，全国第一次户口工作会议要求在短时期内建立一套比较严密的户口管理制度，以便“发现和防范反革命和各种犯罪分子活动，密切配合斗争”;1957年12月18日，中共中央、国务院发布《关于制止农村人口盲目外流的指示》，要求进一步加强户口管理，控制人口流动。
1958-1978年是新中国户籍制度变迁的第二个阶段，即严格控制人口迁移，特别是极力限制农民向城市迁移，同时形成大量城市居民迁入农村的逆城市化运动。1958年1月9日，毛泽东签署主席令，颁布全国人大常委会通过的《中华人民共和国户口登记条例》，规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”，此条例与1954年通过的《中华人民共和国宪法》中的“公民有居住和迁徙的自由”不一致;1958年4月，公安部制定和颁发《关于执行户口登记条例的初步意见》;1958年9月13日，中央发出《关于精简职工和减少城镇人口工作中几个问题的通知》，规定“对农村县镇迁往大中城市的，目前要严格控制”;1961年12月9日，公安部转发《关于当前户口工作情况的报告》，要求健全户口管理机构;1962年4月17日，公安部发出《关于处理户口迁移问题的通知》，指出：“对农村迁往城市的，必须严格控制;城市迁往农村的，应一律准予落户，不要控制”;1964年8月14日，国务院批准公安部《关于户口迁移政策规定》，进一步严格控制农村人口迁入城市;1975年1月17日，第四届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》删除了“居民有居住和迁徙的自由”的条款，中国人民彻底失去了迁徙自由权;1977年11月，国务院批转公安部《关于户口迁移的规定》，强调“从农村迁往市、镇，由农业户口转为非农业户口，从其他市迁往北京、上海、天津三市的，要严加控制”。从此，“农转非”一词开始流行起来;1978年3月5日第五届全国人大第一次会议通过新的《中华人民共和国宪法》，仍然取消了公民的居住和迁徙自由权。
1979年至今是新中国户籍制度变迁的第三个阶段，国家开始改革户籍制度，特别是小城镇户籍逐步放开。1980年9月，公安部、粮食部、国家人事局联合颁布了《关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇由国家供应粮食问题的规定》，允许高级专业技术干部，有重大发明创造，在科研、技术以及专业工作上有特殊贡献的专业技术干部迁往城镇落户;“农转非”政策开始松动;1984年1月1日，《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》开始了我国小城镇户籍制度改革，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户;1984年10月，国务院发布新时期户籍制度改革的第一个规范性的政策规定———《关于农民进集镇落户问题的通知》，规定凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在城镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，发给《自理粮户口簿》，统计为“非农业人口”;1989年10月，受到国内大背景的影响，政府又开始严格户籍制度管理，国务院发布了《关于严格控制“农转非”过快增长的通知》;1990年国务院办公厅转发国家计委等部门《关于“农转非”政策管理工作分工意见报告的通知》，规定由中央出台“农转非”政策，大量减少“农转非”指标;1992年8月，在邓小平南巡讲话的鼓舞下，公安部下发了《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，开始实行“蓝印户口”;1992年5月4日，公安部下发《关于坚决制止公开出卖非农业户口的错误做法的紧急通知》，要求制止各地卖户口的行为;1992年底，国务院正式成立了户籍制度改革文件起草小组;1993年6月，户籍制度改革文件起草小组推出《国务院关于户籍制度改革的决定》，主张废除农业户口与非农业户口的划分，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口三种户口形式为基础，以居住地登记、迁徙和暂住规定等为内容，以居民身份证、公民出生证为证件管理主体的新型户籍管理制度，可惜该方案未能颁布实行;1993年9月，国务院开始研究小城镇户籍制度改革方案，中国的户籍制度改革从此由全面改革转向重点进行小城镇户籍制度改革;1997年7月国务院批转公安部《关于小城镇户籍制度改革试点方案》，规定试点镇具备条件的农村人口准予办理城镇户口;1998年10月中共十五届三中全会通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，进一步推动小城镇户籍制度的改革;2000年6月13日，中共中央、国务院下发了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，规定“从2000年起，凡在县级市区、县级人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、固定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇，不得实行歧视性政策”;2001年2月16日，四川省政协委员建议以身份证制度代替户籍制度;2001年5月，广西出台新政策：以身份证代替户籍管理;2001年，贵州省取消办理小城镇户口必须在所在小城镇实际居住满两年的条件限制;2001年，重庆市规定具有大学本科以上学历、中级以上职称、留学回国以及市外引进的专业技术人员，只要有本市合法固定住所，可以办理暂住户口登记，不再申办暂住证，并免缴暂住人员治安管理费;取消“农转非”计划指标限制;规定凡在小城镇有合法固定住所、稳定的非农职业或生活来源，实际居住一年以上的人员，均可申请在该镇落户;2001年，成都市取消进入中小城市和小城镇的户籍限制，放宽农民进城落户的条件，用身份证制度代替户籍制度;2001年10月1日，国务院批转的公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》开始实施，规定全国小城镇中有固定住所和合法收入的外来人口均可办理小城镇户口;2002年5月，上海改“户籍制”为“居住地制”;2002年7月，浙江宁波市废除城乡户口区别，允许农民自由进城落户;2002年8月，安徽出台《关于进一步改进户籍管理推进城镇化进程的意见》，要求对户籍制度进行大规模改革;2002年8月1日，河北石家庄市实施《关于石家庄市区户籍管理制度改革实施意见》，在直系亲属投靠、外来投资、大中专毕业生分配、外来务工人群户籍管理上实现重大突破;2002年9月，广东省实施《关于进一步改革户籍制度的意见》，要求按照实际居住地登记户口，实现城乡户口管理的一体化;2002年10月1日起，北京市规定投资一定规模的外地私企老板可办理北京户口，同时，将“寄住证”改名为“居住证”;2003年6月28日十届全国人大常委会第三次会议通过了《中华人民共和国居民身份证法》，中国的户籍管理开始向信息化管理、身份证管理迈进;2003年，郑州户籍制度改革取消了“农业户口”、“暂住户口”、“小城镇户口”、“非农业户口”等，实行一元户口制度，统称“郑州居民户口”;2004年，南京市政府批转市公安局关于《南京市户籍准入登记暂行办法》，规定建立城乡统一的户口登记制度;2005年8月1日，石家庄市户籍改革全面实施;2005年12月，《济南市深化户籍制度改革暂行办法》规定，济南全市实行城乡统一的户口登记制度，取消农业户口、非农业户口、地方城镇户口等区分，实行户籍条件准入制———具有固定住所、合法职业和收入、结婚年龄、文化程度、职业能力、纳税、投资、就业、养老保险等皆作为准予迁入并申报登记常住户口的依据;2006年1月1日，云南红河州《关于深化户籍管理制度改革，促进公民迁徙自由的决定》规定：在州域内实行公民迁徙自由;取消非农业人口、农业人口的二元户籍;打破城乡居民在就业、教育、医疗、社保等方面的区别对待;2006年3月23日，广州市人大代表李亭亭在广州市人代会上提出《关于增选外来工为广州市人大代表的议案》，要求增选外来工代表;2006年4月，《北京市生育服务证管理办法》进行修改，进一步明确新生儿随父入户政策;2006年4月12日，西安市政府召开新闻发布会，公布“人口户籍准入政策调整方案”;2006年10月20日，成都市深化户籍制度改革，推进城乡一体化，允许农民进城落户和外地人购房落户;2007年4月1日，天津调高购房投资办理蓝印户口的门槛;2007年5月15日，重庆市政府召开新闻发布会，提出在2012年前全面取消农业和非农业户口划分;2007年6月7日，国务院批准重庆市、成都市成为城乡综合配套改革试验区，户籍制度改革是其重点之一;2007年9月1日，青岛市实行城乡统一的户口登记制度;2008年8月12日，深圳市全面推行居住证制度;2008年10月1日，浙江嘉兴全面实施城乡一体化户籍制度改革;2008年10月19日，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民;2009年1月，广州市决定改革户籍制度，取消农业户口，统一登记为“居民户口”;2009年2月4日，天津调低购房投资办理蓝印户口门槛;2009年2月23日，上海市出台《持有上海市居住证人员申办本市常住户口试行办法》，2009年6月17日公布居住证转户籍细则。
二、中国户籍制度改革的存在问题
近年来，全国各地启动的户籍制度改革极大地促进了国家的城市化、工业化和现代化的进程，但由于配套制度改革的落后、既得利益的阻碍、政府财政压力的加大、计划经济观念的影响、城乡收入差距的扩大等原因，当前的户籍制度改革出现了如下一些新问题。
一是户籍制度的配套制度没有进行全面、有效的改革，致使户籍制度改革困难重重，难以到位。城乡二元财政税收制度、二元金融担保制度、二元土地房产制度、二元就业失业保障制度、二元教育制度、二元医疗制度、二元养老制度等造成了户籍制度改革方向上迷惑不清、动力上热情不足、财政上压力增加、利益上无法割让、管理上难度加大及弱势群体的利益反而可能因户籍改革而受损的状况。[3]如由于城乡土地使用制度的不统一和社会保障制度的不完善，征地和“农转非”常常使得农民的利益受到侵害;由于没有建立平等就业的制度，担心外地人抢了本地人的饭碗，许多城市规定：一些岗位只许录用本地户籍的应聘者;由于教育资源差距的扩大、高考录取分数线的差异，一些人为了孩子能上好的大学，不得不到北京投资买房落户;近年来,各地还出现了高考“候鸟现象”;农民工子弟的上学问题由于户籍、经费、利益、安全等原因始终没有得到很好的解决。
二是大城市的户籍改革基本没有启动。当前户籍改革的重点是在小城镇一级，而且农民想进城必须购买住房，一般的农民还是无法实现梦想的。即使小城镇的户籍改革比较成功，公民的居住和迁徙自由在小城镇可以实现，但许多人真正梦想的地方是大城市和特大城市，而大城市和特大城市的准入门槛仍然太高，户籍制度基本没有松动。[4]因此，大城市户籍制度应当成为改革的重点。我国的城市既不多、也不大。如美国有18000个“市”，而中国只有665个。河南的人口与日本差不多，但河南没有一个象样的大城市，日本却有东京、大阪、名古屋、横滨、京都、神户等多个国际化大都市。今后中国应当加快城市化步伐，把人口更多地集中在自然条件比较好的大城市，让西部特别是西北大部分地区休养生息，保护生态，不再进行“大开发”。按照经济学家的测算，大城市人均占地只有小城市的1/3-1/10，[5]发展大城市能够节约大量的土地资源。另外，大城市基础设施好，效率高，能够形成财富聚集效应。至于大城市存在所谓的“城市病”，则主要通过改善政府管理等去解决，发达国家目前基本上克服了环境污染、交通拥堵等“城市病”就是最好的说明。还有人说大城市房价太高，不适合生活，这个可以通过政府减收土地出让金(土地出让金及税费占房价的42%以上[6])、允许农民有序地开发集体土地建“小产权房”等手段降低房价，最终把房价控制在居民家庭年收入的3-5倍的国际标准之内。
三是城市郊区新出现“非转农”的现象。由于非农户口的居民随着社会保障制度的改革，在住房、医疗、就业等方面丧失了原先享有的各种福利，而农民则在土地使用、宅基地审批、计划生育政策等方面享有优于非农户口的利益，特别是在土地被集体开发时城郊农民可以获得丰厚的收益,一些原来已经转成非农户口的居民希望再转回农村户口。
四是农民工处境尴尬。在现行户籍制度之下，农民工的“农村管不到，城市管不着”的非农非工地位产生了很多的问题，如在许多大城市，农民工能够转变为城市居民的比例只有百万分之一，因此农民工缺乏对城市的认同感、归宿感;农民工的社会地位低下，违法犯罪比例较高，工伤、医疗、养老、子女教育等问题突出;春节民工潮给交通带来了巨大的压力，说明城市不能让民工安居乐业;产业工人缺乏城市户籍的保护，导致沿海地区民工荒和技术人才的短缺;户籍的约束使得同乡同村甚至近亲通婚的现象普遍，农村的优生优育工作堪忧;农民工子女就学难，学费高，失学者多，农村留守儿童的教育、心理问题突出;农民工以及城乡结合部的计划生育工作遭遇困难，城乡二元生育制度亟待统一。[7]五是户籍管理比较混乱。目前，各地户籍改革缺乏统一的规范，各行其是，出现了诸如农业户口、非农业户口、自理口粮户口、“蓝印户口”、“红本户口”、“绿本户口”、“咖啡户口”等各种户籍并存的现象;一些地方还存在大量的买卖户口、人户分离、空挂户口、双重户口、无户口黑户、长期“暂住”人口等等问题。
三、中国户籍制度改革的路向
笔者主张尽快废除户籍制度，代之以身份证管理，建立国民信息系统。也就是把户口电子化，户籍的相关资料都放到身份证管理系统即国民信息系统中来，包括个人收入情况、纳税情况、就业失业情况、申领低保、经济适用房情况，还有信用情况、犯罪记录，甚至做义工、慈善方面的纪录等等。按照身份证号建立社会安全网，建立可衔接、可转移、全国统一的社会保障体系;同时将个人档案电子化、透明化，进入身份证管理系统中，供全社会有条件地查询，打破城乡界线、地区界线、城市界线，塑造政府与公民之间透明、互信的新型关系。
有了可查询的国民信息系统，假身份证、假学历、偷漏税、骗贷、骗经济适用房、骗低保等情况将会基本消失;以用工单位、房主、宾馆方面为基本责任者，登记身份证并且定期报送有关部门或者通过网络即时报送，有关方面将能及时掌握人口流动的信息，公安部门可以迅速打击犯罪分子;政府还可通过免费发放生日礼物、节日礼物，赠送急救卡、医保卡，吸纳为工会会员、协会会员等人情化温馨服务的方式，鼓励外来人员进行身份证登记;由于身份证号码与个人的资料紧密结合，因此，假身份证无处藏身。为了保证个人资料的私密性，国民信息系统将分层级、类别查询，并且立法惩治泄密行为;不同的政府部门可以查到个人的不同资料;他人可以有条件地查到另一人的非隐私资料。只要制度严密，执法严格，公众不用特别担心泄露个人隐私和信息安全的问题。
一些学者说，没有必要废除户籍，应当改革户籍。还有学者说，户籍制度没有什么用，有用的是附加在其上的其他制度，所以，关键是改革附加制度;或者改变把附加制度如低保、养老、教育、医疗、住房等与户籍捆绑在一起的做法，让户籍只起人口登记的作用，那么保留户籍没有什么不好。另外有人说，现在城乡二元制度、城乡差距、地区差距、城市之间的差距都太大了，只有等到二元制度一元化了，差距缩小了，才能废除户籍。这些说法乍一听都像是有道理，但是，如果不废除户籍制度，二元附加制度大多很难发生良性变革;户籍制度是造成二元制度的因，二元的教育、医疗、养老及收入差距等是果，不消除因，期待果改变，由二元变为一元，是不可能的。因为教育、医疗、养老等二元制度的形成，虽然也有权力结构、特权制度、工业化、历史因素等原因，但最基本的原因是户籍制度造成和扩大了二元差距。在户籍制度存在的情况下，没有消除“因”，你要等到这些附加制度一元化、二元差距缩小，可能吗?如现在中央政府虽然十分重视民生，努力缩小城乡差距，但是因为户籍制度及由此衍生的农村土地产权制度不明晰、土地不能资本化、在集体土地上建设的小产权房不能合法化、农村金融匮乏、农业保险阙如、农村财税制度不规范(乱收费等使得乡镇企业萎缩)、农民没有技能、没有创业可能、农村没有象样的社会保障、农村存在大量的剩余劳动力但没有就业失业保障等原因，现在的城乡差距还在不断地扩大。[8]可以预言，只要户籍制度不废除，未来中国的城乡差距不会缩小，只会扩大。废除户籍，很大程度上是为了推动和加快其他领域制度的改革。的确，现在户籍的实际作用已经不大了，但是户籍是权利的象征，从这个角度来说，户籍的作用又是巨大的。有关部门可以依据这个权利的象征不给国民相关的待遇。只有废除它，就像美国、南非废除歧视黑人的种族不平等制度，那么一个公平的平等权利的社会才能够实现。当然，假如宣布废除户籍，不会使得城乡公民马上获得平等的实际权利，也就是说同城待遇是逐渐实现的，一些城市可以按照实际的情况设定同城待遇的几个时间阶段;但是废除户籍会导致一个直接的结果，就是会有更多的公民拿起法律武器，直接或者通过各种渠道来要求自己的权利、主张自己的权利，通过博弈维护自己的权利、实现自己的权利，如打工者会打官司要求政府必须为打工子弟的教育拨款，农民为了解决他们的医疗、养老、就业等问题，也会利用舆论媒体更多地向政府提出平等的要求。
有人担心，假如户口准入放开了，会有很多人拥进大城市，甚至出现大量的城市流民、贫民窟。这种担心没有道理。中国目前事实上已经实现了自由迁徙，该来大城市的都来了，只不过自由迁徙的权利没有获得法律上的认可和保障。即使放开户籍，但教育、医疗、低保、住房等同城待遇是分阶段获得的，外来人口到大城市不会一下子获得实际上的平等待遇，也不会立即有更多的人到大城市来，因为大城市生活成本高，找工作难，住房贵。加上可以立法规定必须在大城市拥有工作一定的时间，拥有住房或者租赁了住房，才能够入籍;入籍后必须放弃农村的土地，而农村的土地随着未来土地制度的变革，如允许集体土地的开发建设、小产权房合法化、甚至终究会有一天土地归农民所有，土地的资本价值将会越来越突出，农民不一定对进城感兴趣。所以那种认为户籍放开、大城市就会人满为患的情况不会出现。当然，时间长了，教育、医疗等附加制度越来越平等化了，进入大城市的人会越来越多，这是好事，正好符合我国城市化加速的大趋势。（完）
作者：胡星斗 原载：《学术研究》 文章来源：求是理论网 编辑：成都夏虎律师