最高人民法院｜《统一法律适用工作实施办法》理解与适用

《最高人民法院统一法律适用工作实施办法》（以下简称《实施办法》），已由最高人民法院审判委员会第1845次会议讨论通过，并将于12月1日正式施行。现对《实施办法》的制定背景和主要内容作出简要介绍和说明。

一、《实施办法》的制定背景

统一法律适用，规范裁量权行使，是深入学习贯彻习近平法治思想的重要举措，是人民法院履行宪法法律职责、维护国家法制统一尊严权威的必然要求，是贯彻落实党的十九届四中全会关于全面落实司法责任制、加强对司法活动监督、保证审判权依法正确行使的具体行动。

2020年5月29日，习近平总书记主持中央政治局第二十次集体学习时，对统一法律适用工作提出明确要求。2021年初，中央政法委将“完善统一法律适用机制”列入2021年政法领域十大重点改革举措任务台账，明确由最高人民法院牵头落实。统一法律适用标准、规范裁量权行使，事关当事人合法权益保障和社会公平正义的实现，作为国家最高审判机关，最高人民法院应当充分发挥在统一法律适用工作中的示范带动作用，着力研究解决审判工作中的具体法律适用问题，特别是最高人民法院各审判业务部门之间、各地法院之间法律适用观点不一致、裁判尺度不统一等问题。

最高人民法院党组始终高度重视统一法律适用工作，周强院长多次提出明确要求，贺荣常务副院长多次主持召开相关部门会议，研究部署推进统一法律适用、规范裁量权行使等相关工作。近年来，最高人民法院先后印发了《人民法院第五个五年改革纲要》《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》《关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见》等多个司法改革文件，均将“完善统一法律适用机制”作为主要任务和工作要求；制定了《最高人民法院关于建立法律适用分歧解决机制的实施办法》《最高人民法院关于统一法律适用加强类案检索的指导意见（试行）》（以下简称《类案检索指导意见》）《最高人民法院关于完善统一法律适用标准工作机制的意见》《关于完善人民法院专业法官会议工作机制的指导意见》（以下简称《专业法官会议指导意见》）等多个规范性司法文件，从指导全国各级法院审判业务各单项工作的角度对统一法律适用、裁量权行使进行了规范。

为进一步贯彻落实党中央关于加强政法队伍建设的部署要求，持续巩固深化第一批法院队伍教育整顿成果，促进第二批法院队伍教育整顿走深走实，聚焦顽瘴痼疾在工作中的具体表现，突出建章立制成果，最高人民法院需要进一步作出表率，从操作实施层面制定一个关于规范统一法律适用总体工作的系统性文件。《实施办法》的基本定位就是在最高人民法院建立起一个规范统一的工作制度，完善院级层面的统一法律适用工作机制，推动形成工作合力，规范法官裁量权行使，妥善解决法律适用分歧问题。

二、《实施办法》的主要内容

《实施办法》共二十条，主要包括五个方面内容：一是从总体上对统一法律适用工作的内容作了规定，从统一法律适用角度重申了案件办理、制定司法解释、发布案例的基本要求，确保司法解释和案例的规范指引作用充分发挥。二是进一步明确了类案检索的情形和范围，明确了类案检索说明或报告的制作规范，强化类案检索制度要求，促进“类案同判”。三是进一步补充明确了各部门专业法官会议讨论案件的范围，同时建立健全跨部门专业法官会议机制，研究解决跨部门的法律适用分歧或者跨领域的重大法律适用问题，为法官办理疑难复杂案件提供业务咨询。四是创新具体法律适用问题解决机制，通过审判委员会法律适用问题决议等形式，提高裁判规则指引的及时性、便捷性。五是明确建设统一法律适用平台及其案例数据库的要求，提升统一法律适用、规范裁量权行使的科技应用水平，解决实践中法官检索到无效类案信息过多、难以总结归纳参考等问题。

1.明确了最高人民法院案件需要强制类案检索的情形和范围。《实施办法》第六条要求，最高人民法院在审理案件时，除《类案检索指导意见》规定应当进行类案检索的案件外，对于《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》和《最高人民法院关于进一步完善“四类案件”监督管理工作机制的指导意见》规定的“四类案件”，最高人民检察院抗诉的案件，以及审理过程中公诉机关、当事人及其辩护人、诉讼代理人提交指导性案例或者最高人民法院生效类案裁判支持其主张的案件，也应当进行类案检索，以强化对“四类案件”的监督管理，回应当事人期待，确保最高人民法院的裁判之间不出现法律适用分歧。

在起草过程中，关于是否需要拓宽应当进行类案检索的情形，有意见认为，需要进行类案检索的情形已经有了制度规定，不必拓宽，防止加大法官工作量。制定过程中考虑到：（1）“四类案件”是人民法院需要实施监督管理的重点案件；（2）《类案检索指导意见》对“四类案件”是否需要进行类案检索规定的不够明确，需要通过《专业法官会议指导意见》等关联制度进行推导才能得出应当进行类案检索的结论，需要加以明确；（3）实践中，审理过程中公诉机关、当事人及其辩护人、诉讼代理人提交指导性案例或者最高人民法院生效类案裁判支持其主张的案件，法官未采纳当事人、代理人提交的类案观点亦未进行释明的情况广受诟病，需要予以规范。最终《实施办法》在全面归纳已有制度的基础上确定了应当进行类案检索的案件类型。

《实施办法》第七条要求，类案检索说明、类案检索报告应当客观、全面、反映类案检索结果。同时还统一规范了类案检索报告样式，确保全面反映承办法官就争议焦点进行类案检索的过程、检索到的不同裁判观点、拟采纳的观点和理由。

2.明确了合议庭应当将案件统一法律适用标准情况纳入评议内容。《实施办法》第八条规定，按照规定进行类案检索的案件，合议庭应当将案件统一法律适用情况纳入评议内容；同时规定，对于审理过程中公诉机关、当事人及其辩护人、诉讼代理人提交指导性案例或最高人民法院生效类案裁判支持其主张的，合议庭应当将所提交的案例或者生效裁判与待决案件是否属于类案纳入评议内容。这一规定是为了防止出现案件承办法官将当事人、代理人提交的案例、生效裁判束之高阁、不加理会的情形，有效衔接《类案检索指导意见》第十条规定对当事人、代理人提交指导性案例、其他类案予以回应的要求，最终形成参考类案、统一法律适用情况由合议庭共同研究把关的审判机制。

3.补充明确了最高人民法院案件提交专业法官会议讨论的情形。《专业法官会议指导意见》规定了应当建议院庭长提交专业法官会议讨论的情形，包括独任庭认为需要提交讨论的、合议庭内部无法形成多数意见或持少数意见的法官认为需要提交讨论的等五种。《实施办法》在上述规定的基础上补充明确，对于拟作出的裁判结果与指导性案例、最高人民法院类案裁判法律适用标准不一致的待决案件，裁判结果将形成新的法律适用标准的待决案件，都应当由合议庭建议院庭长召集专业法官会议讨论，以充分发挥专业法官会议在辅助办案决策、统一法律适用、强化制约监督方面的作用。

4.建立健全最高人民法院跨部门专业法官会议机制。2021年1月印发的《专业法官会议指导意见》第二条规定“必要时可以跨审判专业领域、审判庭、审判团队召开（专业法官会议）”，此后不少高中级法院建立了跨部门专业法官会议机制，普遍反映效果较好。今年6月，中央司法体制改革领导小组印发的《关于完善四级法院审级职能定位的改革方案》明确要求最高人民法院“建立跨部门专业法官会议机制”。审判实践当中，最高人民法院也确实在一定程度上存在各审判业务部门、各巡回法庭之间对一些案件的法律适用标准还不一致，各审判领域对于部分刑民交叉、民行交叉案件的法律适用还存在分歧等问题。为贯彻落实中央司法体制改革领导小组部署、妥善解决好上述法律适用分歧，此次制定《实施办法》吸收借鉴了部分高中级法院的优秀经验，在第十一条规定，最高人民法院建立健全跨部门专业法官会议机制，研究解决跨部门的法律适用分歧或者跨领域的重大法律适用问题。实际上，此前最高人民法院行政庭与各巡回法庭行政法官共同研究部分行政案件的法律适用问题已经形成了跨部门专业法官会议的雏形，此次以制度条文进一步予以明确。至于跨部门专业法官会议的组成、召开、主持以及与审判委员会的衔接等程序内容，根据审判委员会讨论意见，在实践中进行磨合后再行细化明确。

5.创新具体法律适用问题解决机制。除司法解释和案例指导外，现有制度规定中，最高人民法院审判委员会解决法律适用分歧需要依托具体案件，解决方式和途径过于单一；而最高人民法院各审判业务部门通过具体案件解决法律适用分歧的积极性并不高，《最高人民法院关于建立法律适用分歧解决机制的实施办法》施行两年来，依据该机制收到的分歧解决申请较少。为解决上述问题，最高人民法院审判管理办公室探索建立了新的具体法律适用分歧解决机制，针对通过各种途径发现的具体法律适用不统一、不明确的问题，特别是制定司法解释或审判规范性文件的条件尚不成熟的，《实施办法》规定由审判管理办公室组织研究，提出解决后方案提交审判委员会讨论，以审判委员会法律适用问题决议的形式印发各审判业务部门明确具体裁判规则。

截至目前，最高人民法院审判管理办公室已从各审判业务部门征集审判实践中存在的法律适用标准不统一、类案裁判分歧等问题线索70余个，较为全面地掌握了各审判领域存在的裁判规则不一致情形。审判管理办公室已经从中优先选择了反映集中、具有典型性的线索组织研究，并视情组织召开跨部门专业法官会议、征求相关部门或者专家学者意见，最终形成具体研究意见、解决方案，提交审判委员会讨论。区别于较为系统、完整的司法解释和审判工作会议纪要，该机制更易切中分歧点的要害，研究成熟一项，即可提交讨论一项；议决一项，即可将确定的裁判规则印发适用一项，具有程序简易、灵活快捷、针对性强的特点，有利于及时统一内部裁判思路。

6.明确了建立最高人民法院统一法律适用平台及其数据库。为落实《2021年人民法院司法改革工作要点》，为法官办案提供规则指引和参考案例，根据最高人民法院各审判业务部门的需求，《实施办法》规定，最高人民法院建立统一法律适用平台及其数据库，由审判管理办公室、研究室、中国应用法学研究所、人民法院信息技术服务中心根据各自职能分工，负责平台及数据库的规划、建设、研发、运行维护和升级完善。以最高人民法院的裁判资源为数据依托，打造集法律、司法解释和案例检索、应用、研究于一体的平台，与现有的办案平台实现深度整合，确保安全可靠。平台上线后，可以为最高人民法院乃至全国法院法官办理案件提供精准、权威的类案检索系统，充分挖掘案例价值，通过智能分析和人工筛查相结合，快速出具类案检索报告，提高统一法律适用的信息化水平。

为解决现有类案检索平台提供的检索结果缺少直观的裁判规则、结果庞杂、匹配不精确，检索效率和效果均不理想等问题，最高人民法院还将适时组织相关审判业务部门对所作出的生效裁判进行系统梳理，提炼编纂裁判规则，将发布的指导性案例，各审判业务部门的二审案件、再审案件、请示案件、执行复议监督案件，经专业法官会议、赔偿委员会、司法救助委员会、审判委员会讨论的案件及其他具有普遍指导意义的典型案件等均纳入数据库，以方便法官全面掌握和运用最高人民法院的司法案例。

《实施办法》出台后，最高人民法院将在审判工作中全面落实，以进一步推动统一法律适用，规范裁量权正确行使，保证依法公正高效审判，不断提升人民群众的法治获得感，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。