【中心动态】“个人养老金发展”座谈会成功举办

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2022

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2022年4月29日，由中国社会保障学会养老金分会主办、浙江大学民生保障与公共治理研究中心和浙江大学老龄和健康研究中心承办的“个人养老金发展座谈会”以线上线下同步方式举行。座谈会由中国社会保障学会副会长兼养老金分会会长、浙江大学社会科学学部副主任何文炯教授主持。他指出，2022年4月8日，国务院办公厅正式印发了《关于推动个人养老金发展的意见》，引起了社会的关注和学界的讨论。作为专业从事养老金研究的学术机构和学者，有必要就这一问题进行深入的讨论，并发出独立、理性、专业的学术观点。

何文炯教授主持会议

来自中国社会科学院、财政部中国财政科学研究院、北京大学、中国人民大学、中央财经大学、复旦大学、上海财经大学、西安交通大学、西北大学、西南财经大学、浙江大学等高校的专家学者、养老金分会理事和研究生等60余人参加了本次座谈会。

线下会场

线上参会人员

中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文研究员重点分析了个人养老金的制度属性、功能定位、发展模式。他认为，个人养老金作为特许的储蓄工具，具有去中性化、独立性、精算中性等特点；具有对第一、二支柱的“替代”和“补充”的社保功能，稳定家庭储蓄率、改善财富结构进而稳定未来消费预期的经济功能，满足多样性需求的社会功能。从国际经验看，建议发展第三支柱的替代模式，未来将覆盖范围扩大到第一支柱以外的群体。

财政部中国财政科学研究院副研究员朱小玉介绍了近年来参与个人养老金制度建设和政策研究的有关情况，详细解读了“适合中国国情”“规范发展第三支柱”等政策导向。她认为，要按照“立足国情、夯实基础、发展补充”的思路，基于现有的文化、物质和机制土壤，推动个人养老金发展。事实上，第三支柱的构成是多元的，个人养老金只是第三支柱的一部分，未来市场监管的关键是坚持养老保险资金属性不动摇。当前，财税政策重点应关注目前没有任何基本养老保险的群体，聚焦人均待遇还不高的城乡居民养老保险制度，控制制度内不断扩大的待遇差和人均补贴差，保障基本制度不发生风险，通过撬动社会资源引导自助养老。要发挥好个人养老金信息管理平台的作用，建议继续关注产品选择问题、与退休后个人养老金领取机制相关的财税制度安排等。

养老金分会副会长、北京大学教授郑伟以“个人养老金发展四不要”为题，对推行该项制度提出了具体建议。一是发展第三支柱意义重大，但不要迫使个人养老金承载过多使命。第三支柱更强调效率，要发挥好对第一、二支柱的“补充”作用。二是个人养老金积累、领取两阶段同等重要，不要偏废。发展多层次养老金体系，目的是要提供更好的养老保障，要更多关注领取期长寿风险管理问题。三是不要低估需求侧参保人教育的难度。从国际经验看，由于产品的复杂性和金融市场的不确定性，对参保人教育的难度十分大。四是不要低估供给侧金融监管的难度。由于对个人养老金涉及的金融产品更加敏感，在第三支柱领域政府监管市场的职责显著加大，对金融监管带来了更多的挑战。

中国社会保障学会秘书长、中国人民大学鲁全副教授介绍了个人养老金制度建设、文件出台的背景，肯定了当前学者开展政策解读和理性引导的必要性。他认为，个人养老金不是新的产品，而是在新的政策框架下，个人能够通过专属账户购买市场上现有的各种养老产品，从而锁定其养老用途。个人养老金目前采取“账户制”而非“产品制”，主要是考虑到要让参加者在法定退休年龄后支取，但市场上需求方更会选择短期类的养老金融产品，限制需求方的流动性可能出现逆向激励。从养老金体系来看，个人养老金制度没有再分配功能，也不能把个人养老金作为灵活就业人员的第一支柱，而是中高收入群体资产管理的新选项。

中央财经大学教授褚福灵认为，个人养老金作为基本养老保险的补充，在扩大补充养老保险覆盖面、给有意愿有能力的人提供更多养老选项、提高资金运用的规模效应等方面具有重要意义。个人养老金产品具备了诸多制度优势，比如一定的监控性（从建立账户到账户运营、支付能够通过监控防范化解风险）、政策优惠性、产品的可选择性和规模性等。从未来展望看，要研究出台细则，从老百姓需要出发改善经办服务，完善监管体系，防范化解风险，推动制度健康发展，真正发挥好第三支柱的养老保障作用。

复旦大学教授封进从缴费资格、缴费阶段税收优惠优化、领取阶段税收优惠优化等维度出发，就完善第三支柱税收优惠及其提升公平性发表了看法。从缴费资格看，建议参加个人养老金不要以加入第一支柱为前提，要理顺第二支柱和第三支柱的关系，未来要努力覆盖中低收入者（尤其是尚未享有第二支柱的群体）。从缴费阶段看，按照目前的缴费标准，低收入群体难以享有税收优惠因而难以起到激励作用，建议参考其他国家“负所得税”思想完善制度，税收优惠限额可与年龄等因素挂钩。从领取阶段税收优惠政策看，目前出台的办法对此问题涉及不多，要进一步明确免税额度等相关政策，统筹权衡好税收激励与再分配之间的关系。

上海财经大学教授郑春荣分析了个人养老金制度建设的几个关键问题，提出了完善制度的政策建议。他认为，从国际经验看，第一支柱养老金所占份额较低的情况下，第二、三支柱的养老金才有较大的存在空间，但我国第一支柱规模大，个人养老金缴费积极性可能会降低。许多发达国家在个人养老金方面的税收优惠政策看似普惠，其实具有很强的收入再分配功能，建议对不同收入群体设置不同的免税限额，增强税收优惠的再分配力度。考虑到居民刚性支出增加、个人养老金投资获利效应不明显，个人养老金对居民的吸引力有限。建议通过高效的监管和有效的市场竞争，为广大参保人提供高质量的账户服务。

养老金分会副会长、西安交通大学教授张思锋提出了关于积极推动个人养老金业务发展需要研究的几个问题。具体包括：个人养老金试点实施的跟踪与经验总结研究；做好个人养老金政策解读、措施诠释、学理证明，更好调动各方参与积极性；关注不同就业形态、所有制、地域、职业、户籍人员参加个人养老金的公平性；积极参与具体实施办法和配套方案的学术探讨；个税递延型养老保险试点做法经验总结；个人养老金咨询服务、操作服务、经办服务、法律维权服务等支持性体系建设；已经退休并领取养老金参与个人养老金问题研究；各支柱性质、功能、作用以及相互关系研究等。

中国社会保障学会副会长、西北大学教授席恒分析了个人养老金制度对整个养老金体系的贡献，特别是进一步完善了我国社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度，使个人成为自己养老责任的承担者之一，进而起到分散风险的作用，促进资本市场活跃。他同时指出，不同人在这一制度中的受益程度是不一样的，要关注个人养老金制度是否能够倒逼职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险制度参保率提高。目前，金融机构参与比较踊跃，要继续加强监管，推动其规范运营。未来要考虑如何使低收入群体在个人养老金制度中受益，特别是要设计面向低收入群体的税收优惠政策；对于灵活就业群体，需要思考未来三个支柱的个人账户能否打通，要加强整体均衡性的政策设计，使每个人能在政策中无差别享受国家赋予的权益。

西南财经大学教授胡秋明以“供需双侧联动发力，实现个人养老金高质量发展、可持续发展”为题，提出对个人养老金制度发展的看法。首先，个人养老金的高质量发展需要考虑其制度基础和政策资源。需要明确个人养老金“补充”而非“替代”的功能定位，厘清政府与市场责任边界，制度设计要在确保权益公平、机会均等前提下强调自我积累，要探索有效的长寿风险管理机制。其次，个人养老金需求管理的着力点在于引导个人和家庭调整资产配置结构，加强个人金融素养教育。他指出，个人养老金供给质量和效率的关键是建立有效市场化运营机制，要有严格的市场准入和退出机制、合理的相对收益率担保机制，科学合理确定各环节管理费用率，探索金融机构的组织结构和功能创新，构建协同监管机制。

中国社会保障学会副会长、浙江大学教授金维刚认为，个人养老金制度出台对于多层次养老金体系建设具有重要意义。但从目前看，这项制度的税收优惠政策突破还不多，建议面向广大基本养老保险参保群体，通过推出更多有力度的税收优惠政策设计其提升制度吸引力，比如在领取养老金阶段实行普惠政策。按照目前限额缴纳的制度设计，未来个人养老金替代率提升有限，建议针对不同群体允许有多个缴纳档次供选择。考虑到参加人在一个银行或金融机构开设资金账户，产品选择范围有限。因此，可以考虑在政府指导下建立开放式的交易平台，将各机构有关的养老产品投放到交易平台，扩大参加人选择范围。

浙江大学教授刘涛以德国里斯特养老金为例，介绍了德国的个人养老金改革。德国于2001年开始推行三层次的养老保险制度，也就是第一层次的法定养老保险、第二层次的企业年金和第三层次的个人养老金。第三层次个人养老金包括里斯特养老金、吕鲁普养老金和其他个人储蓄形式的养老金等，其中在德国最出名的是里斯特养老金。里斯特养老金是由国家补贴、个人缴费、税收优惠及递延的个人养老金，国家对符合条件的参保人给予基本补贴和家庭补贴，里斯特养老金总计有2100欧元可以免税。吕鲁普个人养老金计划主要针对自雇人员及自由职业者，该项养老金没有国家给予的补贴，但可以给予参保基金较大程度的免税，例如吕鲁普养老金一年可以有25046欧元免税（夫妇俩是50092欧元免税）。与单纯给予税收优惠、递延的吕鲁普养老金相比，获得国家补贴的里斯特养老金受欢迎程度要高很多（里斯特养老金参保人数为1600万，吕鲁普养老金为240万），这点非常值得我国个人养老金制度设计的借鉴。

浙江大学民生保障与公共治理研究中心兼职研究员王新梅提出了个人养老金制度建设背景下需要关注的若干问题。一是要聚焦灵活就业人员，其参保率不高不是激励不足的问题，而是承担了多重负担，应降低职工基本养老保险最低缴费基数。二是从国际养老金发展历史看，仍需要坚持政府运营的强制缴费的现收现付公共养老金制度。三是要注意市场风险和金融欺诈问题，强调积累制的养老金只能是锦上添花，要完整地收集各国做法，特别是注重借鉴大国发展经验。

浙江大学民生保障与公共治理研究中心秘书长、浙江大学副教授张翔认为，个人养老金对于完善我国的养老保障制度有意义，但个人养老金毕竟只是部分社会群体“锦上添花”的补充性养老制度，不应对个人养老金的作用期待过高。商业养老保险试点遇冷已经提供了前车之鉴。他认为，政府在养老保障方面最重要的职责是提供基本养老保障，做好“雪中送炭”。2019年，我国城乡居民基本养老保险人均月支出金额尚不到162元，待遇标准严重偏低，无法起到防止老年贫困的作用，更无法适应共同富裕的要求。此外，我国还有将近1亿人口尚未加入基本养老保险。在财政支出压力日益增加的背景下，政府的有限财力应优先用于实现“应保尽保”，加快提高城乡居保基础养老金水平。

养老金分会副秘书长、浙江大学老龄和健康研究中心秘书长杨一心副教授认为，推动个人养老金发展对于社会成员来说有了更多的政策选项，使三层次养老金体系的制度基础更加牢固。当务之急是要认识到不同收入、职业群体养老保障需求的异质性，在做好个人养老金发展引导的同时，仍要将更大的精力投入在基本养老保险制度建设上，通过深化改革推动基本养老保险制度健康运行。特别是在当前经济下行压力下，要统筹平衡好经济发展和养老金制度运行的关系，强化财税政策在促进再分配、保基本方面的功能，进一步完善基本养老保险全国统筹方式。政府在做好监管的前提下，鼓励市场探索适合本国国情的补充性保障制度，研究基本养老保险个人账户、企业（职业）年金个人账户、个人养老金三项制度的融合式发展。

何文炯教授在座谈会结束时作了总结发言。他认为，个人养老金是多层次养老金体系中的第三层次。第三层次中的养老金品种很多，这次国办文件中所说的个人养老金是其中较为特殊的一款。区别于其他形式的个人养老金，这款养老金产品虽然由社会成员个人自主决定、自愿购买，但却由政府制定统一规则，提供税收优惠，并建立统一的信息平台。这是一项具有鲜明中国特色的养老金政策，表明政府希望全社会有更多的养老财富准备。此项政策出台之后，虽然还有许多问题需要解决，但可以预期，全社会的养老储备意识会强化，支付能力较强的中高收入群体将会拥有更多的养老金，资本市场上会有一笔长期稳定的资金。

他指出，对于这款特殊的个人养老金产品，社会保障学界应当予以足够的关注，研究其可能产生的效应，包括对社会成员个体行为的影响，以及对全社会收入分配的影响，等等。同时，更需要关注整个养老金体系的建设问题，尤其是作为第一层次的基本养老金制度的优化问题。事实上，由职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险这两项制度构成了现行基本养老金体系，其公平性不足、可持续性令人担忧、制度运行效率不高，这是当前养老金领域亟待解决的重大问题，是政府有关部门的主要职责，学界对此要有更细致的观察、更理性的思考、更科学的判断，尤其是要从国民基本权益平等、基本公共服务均等化、实现共同富裕的目标出发。

他指出，这款特殊的个人养老金在大范围销售之后，许多人将会有三个都是由个人缴费形成的养老金个人账户，其中两个由政府部门直接管理，一个则在政府建立的平台之上。此等政策架构的运行效率如何值得关注，此种状况是否会长期存在？他进一步指出，在社会保障领域，如何实现有效市场与有为政府的更好结合，值得社会保障学者们深入研究。

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2022/5/4

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