500亿引导基金重组背后：中国引导基金的结构性变化
本期导读：
引导基金在供给侧的淤塞和过剩，到需求侧的投入目的与结果不相匹配，成为当前引导基金在实行引导作用与进行市场化运作改革的重中之重。而区域与产业的匹配、无法进行有效的结果评估以及与市场化资金难以利益一致，成为引导基金结构性重组的关键命题。
当前，大多数引导基金都面临退出难问题。要么到期清算，要么存量资金面临亟需优化的局面，开始直投，或者重组再战。
3月24日消息，长江产业集团在原省级股权投资引导等基金、长江经济带产业引导基金的基础上，重组扩容设立规模100亿元的长江创投基金、400亿元的长江产投基金，通过两支母基金引导放大设立5000亿元的各类基金，助力湖北产业转型升级和经济高质量发展。
据悉，两支母基金与省级财政引导基金定位有所不同，由重点突出政策引导进行让利，转为关注政策导向与市场化盈利目标相结合。母基金出资设立的各类基金，既围绕省委省政府战略布局发起设立基金进行主动管理，又以积极开放的态度与国内头部投资机构和产业资本开展合作。
其中长江创投基金总规模100亿元，定位于“市场化创业投资母基金平台+项目直投平台”。主要通过与社会资本、政府性资金合作设立或以增资方式参股分母基金、子基金、专项直投基金（SPV）、股权激励基金等各类基金。到2025年参股基金目标规模达到1000亿元以上。
长江产投基金总规模400亿元，由原长江经济带引导基金更名，定位于“市场化产业投资母基金平台+重大项目直投平台”。主要通过与各类资本合作参与设立产业链基金、重大专项基金、并购基金、定增基金等各类基金，或通过直接股权投资的方式对外投资。到2025年参股基金目标规模达到4000亿元以上。
湖北的引导基金基础
引导基金，顾名思义以引导为主，而这些年，在实操运作中，其所固有的政府属性导致大部分引导基金存在一定的弊端，严重影响引导基金的良性发展。
2021年以来，越来越多的地方政府开始逐步意识到市场化运作的关键，通过降低返投比例、让利以及建立容错机制等方式，来提升自身的竞争力。而湖北在引导基金运作机制方面也持续发力，尤其是低返投、高奖励已成为湖北省乃至武汉市政府引导基金的统一特点。
近日，武汉市东湖高新区发布光谷创业投资引导基金最新政策公布，其中提出扩充引导基金规模到100亿元，同时提出对单只子基金的出资金额上限提高至1亿元，降低返投要求至1.5倍，此外还明确扩大返投认定范围，在子基金满足返投要求后，引导基金可将财政出资部分的超额收益让利给子基金其他出资人及管理团队。
2021年成立的武汉光谷合伙人投资引导基金明确将人才因素直接与对子基金返投要求和让利政策相挂钩，这属全国首创。对子基金投资东湖高新区人才企业和初创期人才企业，分别给予1.2倍和1.5倍返投认定加权。对于子基金推荐或引进的特别优秀的人才项目，东湖高新区除给予最高1亿元“一事一议”支持外，还将给予子基金投资金额2.5倍返投认定加权。
2021年6月17日，武汉市汉阳区宣布设立15亿元政府产业引导母基金，同时发布了“黄金十条”政策大礼包。具体为：给予规范运营一年的私募基金管理企业，按照其实缴资本的比例给予一次性奖励，最高2000万元；私募基金的实际募资规模(实缴注册资本)达到门槛并规范运营一年，最高给予1500万元奖励；国内外上市企业或其绝对控股子公司、大型国有企业，在汉阳区发起设立私募股权投资基金管理企业并规范运营一年，最高给予2000万元奖励；私募基金机构在汉阳区购买办公用房，给予最高300万元购房补贴；私募基金机构三年内可享受拎包入住和免缴房屋租赁费用政策等。
在引导基金市场化探索方面，湖北已然走在了全国前列，此外，其活跃度也处于湖北省及武汉机构LP活跃之首，据不完全统计，仅湖北省武汉市的引导基金总规模就已超1000亿，其中出资15笔以上的引导基金有6只。
毋庸置疑，武汉市乃至湖北省引导基金呈现出的低返投比例和高规模的奖励措施及让利举措在中部乃至全国来讲，都拥有一定的竞争力。此外，产业层面，背靠武大、华中科技大学等优秀高校，光谷也形成了强有力的核心产业优势。但同时，由于引导基金本身的核心诉求，也导致市场化程度依旧缺乏，使得引导基金在吸引GP层面依然存在局限性。
而此次重组后的引导基金也明确提出由重点突出政策引导进行让利，转为关注政策导向与市场化盈利目标相结合。母基金出资设立的各类基金，既围绕省委省政府战略布局发起设立基金进行主动管理，又以积极开放的态度与国内头部投资机构和产业资本开展合作。
这对于当前的湖北省乃至武汉市来讲也将拥有更多的机会，尤其是通过市场化运作和政策导向来更好地吸引头部机构落地，从而增强机构与当地产业之间的联系。而对于机构来讲，以盈利目标为导向的大规模母基金，实际上也是从政策属性往财务属性的转换，在某种程度上，也将给予机构更多机会。
结构性优化，引导基金重组频发
实际上，这并非是引导基金首次出现重组的案例。随着当前国内引导基金大规模进入存续期，越来越多引导基金的存量亟需优化，这也就促使引导基金重组案例频出。
据清科研究报告显示，2021年就有4笔引导基金进行重组，包括福建省级投资基金、浙江省产业基金、重庆市科技创新股权投资引导基金、以及贵州省级4支产业基金和生态环保基金。
其中福建省省级投资基金待整合的基金为福建省企业技术改造基金、福建省海西养老产业投资基金、福建省政府和社会资本合作(PPP)引导基金、福建省现代服务业产业发展基金、福建省盐业发展股权投资基金、福建省文化产业发展投资基金。重组后将以省级政府投资基金作为母基金，省级财政已出资设立的基金作为子基金，由母基金承接子基金的财政出资权益，整合完成后用于支持创新创业、支持中小企业发展、支持产业转型升级和发展，支持基础设施和公共服务领域等。
浙江省产业基金待整合基金为浙江省转型升级产业基金、浙江省乡村振兴投资基金、浙江省农产品流通基金。整合完成后，由省财政厅、省级项目主管部门、省金融控股公司、基金管理公司各司其职，推动省产业基金政策目标实现。
重庆市科技创新股权投资引导基金待整合基金为科创(产业)引导基金、科创(天使)引导基金。
贵州省则以现存的16支基金中保留3支基础设施类基金，清查优化13支存量基金，整合完成后将支持工业发展、城镇化发展、农业农村建设、文化旅游及生态建设。
我国引导基金大约于2014年左右开始逐渐爆发，直到2016年达到鼎峰，数据显示，2016年我国政府引导基金新增493只，新增目标规模达到37795.52亿元。之后，引导基金的设立规模和数量开始逐步放缓。
从2014年到2021年，也正好是私募股权基金的一个存续周期，大量引导基金开始进入退出期，但事实是，大多数引导基金都面临退出难问题。要么到期清算，要么存量资金面临亟需优化的局面，开始直投，或者重组再战。
引导基金亟需结构性优化
国内的引导基金在目前设立速度放缓，总体规模收紧的大趋势下，过去高歌猛进带来的后遗症开始逐渐显现。一方面，集中的设立让引导基金退出期重叠度高，带来退出环节的淤塞，影响资本全面循环。另一方面，更强调于招商引资的区县级引导基金设立数量规模大幅增长。
主观上，原本“投资+引导”一箭双雕的模式在政府眼里变得不那么经济，直接投资和招商在引导基金眼中，似乎成了更优的选择。浦东科创母基金投资负责人崔巍直言，“引导基金拨出千万预算，直接找招商人员去各地谈业务，也能招到优质企业。相比之下，引导基金对于通过基金投资企业的模式逐渐失去动力。”
说到底，基金管理者真正完成引导性诉求的手段其实极其有限。除了当地极少数能达到投资门槛的项目，基金管理者通常要想尽办法从外地带项目过来，看似完成了政府的要求，实则对当地的发展并无助益，甚至加大了区域之间的发展鸿沟。
现在引导基金还在走招商引资的老路，其引导属性还没有完全发挥出来，这导致引导基金既没做好引导，也没把招商落到实处。
引导基金在供给侧的淤塞和过剩，到需求侧的投入目的与结果不相匹配，成为当前引导基金在实行引导作用与进行市场化运作改革的重中之重。而区域与产业的匹配、无法进行有效的结果评估以及与市场化资金难以利益一致，成为引导基金结构性重组的关键命题。
探索中国引导基金的有效市场化机制，需要在结构上优化梯次配置，从区域间协同，不同行政级别间协同，甚至进行集中运营，精细管理开始，加强科学考评，对于管理团队进行有效的考核激励，以完成坚持引导的目的。而在市场化方面，则可以通过更科学地让渡收益，以及留有合理的风险冗余，最终实现引导基金的因地制宜，与区域产业高度协同的引导目的。
*本文仅代表作者个人观点。
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