深圳社会办医纳入立法的背后：求平等，求被真正看见

      政策越来越好，但公立医院的扩张，使民办医院的发展共建比20年前更为狭小。

春节长假后第三天。吴然（化名）在结束一天的工作后回到家里，一头倒在沙发上，“瘫”了两个多小时，才昏昏然爬起来，为自己煮了一碗面。

吴然是深圳市福田区一家三甲医院的内科医生，连续两天门诊，每天接诊量超过80人。候诊人数太多，来不及问清病情，就得凭经验和直觉，迅速开药。看着病人们心怀期待而来，却犹豫忐忑而去，她身心俱疲。“没把别人的病治好，自己的病倒快整出来了”。

这样的生活，她已经过了9年。“越来越不知道做医生是为什么”。

她留意到，刚被纳入立法程序的《深圳经济特区社会办医促进条例》（建议草案）有一条写的是，“鼓励社会力量举办社区健康服务中心。给予社会办医疗卫生机构举办的社康中心房租补贴，标准与公立社康一致”。

她说这个条例，暗合她的理想。她很期待有一天，在政策的支持下，找个地方，与三五同道，一起开个全科诊所，慢慢地、全然地为病人看病，有时间，有空间。“那才是为医之道、健康之道”。

立法：民办、公办医疗平起平坐

今年1月23日召开的深圳市人大六届七次会议上，一份关于制定《深圳经济特区社会办医促进条例》的议案被大会采纳，被列为一号议案，并进入立法程序——这是中国社会办医第一次进入地方立法程序。

值得关注的是，与绝大部分立法项目不同，这项立法建议并非由政府部门提交，或出自地方人大常委会立法计划中的项目，而是由代表了社会办医群体利益的人大代表发起，经过三年持续不懈的提议，终于在今年被采纳。

议案发起人是深圳市人大代表廖志仁。他的职业身份是中国医院协会民营医院管理分会副会长、深圳非公立医疗机构行业协会会长、深圳华侨医院董事长。建议提出后，获得了23位人大代表联名附议（10位以上代表联名，“建议”升格为“议案”）。

议案由1500多字的建议内容，加一个5000多字的《深圳经济特区社会办医促进条例（草案）》组成。通篇读下来，可以总结为三大诉求：为社会办医谋求平等地位、政策扶持及自主权。

《草案》旗帜鲜明地提出，社会办医疗机构应与公办医疗机构具有同等的法律地位、同等的政策待遇。

如在土地供应、医疗服务准入、医保定点、医务人员职称评定、等级评审、科研、教学和学科建设等方面，民办医疗与公办医疗一样，依法享有平等权利。

扶持政策方面，《草案》提出，对社会办医疗机构执行与公立医疗机构相同的收费政策和标准，对社会办非营利性医疗机构免征行政事业性收费，对社会办营利性医疗机构减半征收行政事业性收费。对社会办非营利性医疗机构免征企业所得税，对社会办营利性医疗机构减半征收企业所得税。

《草案》提出要依法保障社会办医的自主权。如社会办医可按照经营目的，自主申办营利性或非营利性医疗机构。保障社会办医疗机构的举办者、医务人员和患者的合法权益。

《草案》也提出，鼓励社会资本举办公益性质的社区健康服务中心，并享受同等的房租、医生补贴等政策支持，鼓励有资质的人员依法开办个体诊所。

针对那些侵犯患者合法权益、败坏整个行业声誉的民办医疗机构，议案提出要从依法而行，加大监管和惩治力度，“以免全行业都跟着躺枪”。

“必须从法律层面来保障一个公平、安全的运营环境”，廖志仁说。

痛点：“我在你眼前，你却视而不见”

是什么催生了这个议案？让廖志仁为首的人大代表们锲而不舍，连续三年提议立法？

“从政策层面上来说，对社会办医的发展已足够重视，”廖志仁告诉八点健闻，2010年11月，国务院下发了《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》；2014年1月，当时的国家卫计委（现名国家卫健委）和国家中医药管理局联合印发了《关于加快发展社会办医的若干意见》，均提出要完善和落实优惠政策，消除阻碍非公立医疗机构发展的政策障碍，确保非公立医疗机构在准入、执业等方面与公立医疗机构享受同等待遇。

在深圳，于2017年1月1日起施行的《深圳经济特区医疗条例》亦对社会办医清理了一些“路障”。对社会办医的财政补助、医疗用地、医疗服务收费及用电、用水、用气等方面作了具体规定。

“但事实上，政府在区域卫生规划和区域医疗机构设置规划中，还没有真正将社会办医纳入规划中。大型公立医院快速膨胀，优质医疗资源高度集中，民营医院的生存空间被高度挤压”。廖志仁说，与20年前相比，社会办医变得越来越艰难。

据统计，截止到2017年底，深圳的社会办医医疗机构共3554家，其中医院91家。占全市医疗机构总数高达70.03%，已成为全市医疗服务体系中重要的组成部分。但门诊量、出院量仅占全市总量的22.0%、11.9%——深圳的情况已高于全国平均水平。

“政策越来越好，但民营医院走的越来越辛苦了。”另一位深圳民办医院的负责人说，最好的地段“都已经被公办医院通吃掉了”。过去，在城市的某些边缘地带，还有不少空间容许民办医院去填补空缺，“可是现在政府投资的力度很大，到处建大医院，公立医院本身也在到处扩张，留给民办医院的空间越来越小，我们真实的感受就是困难。”

卫生一直是深圳这个年轻城市的短板。为了争建卫生强市，深圳于2016年提出，在五年内新增12所三甲医院。“其中有两家已经动工的三甲医院，就建在另两个民办三级综合医院的旁边。”这位负责人说，他感受到，尽管政策上提出要将民办医疗纳入规划，但事实上政府在作整体规划时，对民办医疗机构依然“视而不见”，造成重复建设、资源浪费。

在用地上，他们也感受到了政策与实际操作上的不一致。

深圳市人民政府2013年批转深圳市发展改革委等部门关于鼓励社会资本举办三级医院若干规定的通知中提出，对社会办三级医院用地，要优先纳入深圳近期建设与土地利用规划年度实施计划，享受医疗用地地价优惠政策。

“实际上现在所有的土地都给了公办医院，没有给民办医院预留空间——民办医疗仍然没有被纳入到规划中”。这位负责人透露。

“大家都说民营医院不要跟公立医院同质化发展，要错位，要发展高端医疗，可是人才和科研力量都垄断在公立医院手中，民办医院也不是想错位发展，就发展得起来的。”他说。

他看到，在公办与民办医疗之间，存在两套体制：一个是计划经济体制下的强力推进；另一个是市场经济体制下的自生自灭。 

难点：产业化背景下的公益事业

同一个产业，两个运行体制。这正是中国医疗、教育领域长期存在的现象。看似荒诞不公，却有其历史渊源。

中国第三方医院评价机构——艾力彼医院管理研究中心主任庄一强博士在接受八点健闻采访时说，医疗行业正好是卫生事业与健康产业的交汇点，前者是需要政府主导下发展的公益事业，后者则是被市场广泛看好的运营空间。这使得它无法像餐饮、服装等行业一样，单纯市场化。

长期以来，中国的医疗发展既承担着治病救人的公益使命，也扮演着要促进经济增长的市场角色。2009年推出的新医改政策，正是在亚洲金融危机的背景下推出的医疗产业化路线。3年内计划投入医疗卫生费用8500亿，事实上投入13800亿。加上市场的配套投入，社会资本的助力，这在当时成为保增长，促经济转型升级的大手笔之作。

此后十年，医疗产业的发展高歌猛进。公办医院作为此轮发展的主体力量，最初是顺应政策的指挥棒发展，接着被卷入市场力量本有的漩涡中，应势扩张。很多传统的医院院长在这个过程中，被市场的力量“调教”成一个个出色的经营者，把产业越做越大，一发不可收拾。

在原广东省卫生厅副厅长廖新波眼中，公办医疗一家独大的现状，很不健康。这极大地阻碍和扼杀市场本有的活力。而当前之要，是政府切实承担起基本医疗可及性和保健康的职责，提供政策和资源支持。关注医疗人员的积极性和身心健康；让市场回归市场，政府只需做好本职工作。

这位关注医疗事业整体发展的退休官员表示，没有这个前提，社会办医的发展就会障碍重重。

说起立法，他表情平淡。“中国关于医疗发展的立法说多不多，说少不少。关键是执行得怎么样呢？”他更看重能否从根子上厘清政府、公立医院及社会办医之间责权利的关系。

对此，上述深圳某民办医院负责人表示高度认同。他说，要健康发展，首先要统一体制——“无论资金来源来自政府还是社会资本，让提供基础医疗服务者，都按照法律规定和相关指标，平等地享受政府的补贴、支持；让营利性的医疗项目，根据设定的机制，都进入市场，自由竞争。”

采访中发现，希望政府能够一视同仁地对待公立和私立医疗机构，逐步从“又当裁判又当运动员”的多重角色向“以监管和服务为主”转变，是业内人士普遍的呼声。

机遇：高质量医疗永远稀缺

在卓正医疗总裁周方看来，国内社会办医虽然还存在不少阻力，但机会也不小。

“原因只有一个：人对健康和美好生活的追求是无止境的，光靠公立医院满足不了，这就是市场的潜力和社会办医的机会”。他说。

艾力彼医院管理研究中心主任庄一强博士对此表示认同。他说，人对医疗质量和效率的追求无限，不光要治好，还要治得快、缩小疗程；去更好的就医环境、享受更好的服务，用更好的药，更好的疗法，看最好的医生。“恨不得感冒都让院士来给我看。”

在健康需求之外，还要面对亚健康，面对疾病预防、养生、延年益寿、身心整合……而这些需求，对社会办医来说，都是机遇。

在周方看来，无论是公立还是私立，医疗的核心还是医疗质量。“如果不能够提供过硬的医疗质量，形成不了有竞争力的口碑，无论是公立医院还是私立医院，都不会有长久的市场”。

他说，与深圳相比，北京、上海的公立医院整体上是全中国最强的，“但是在那里同样诞生了很多中国最好的私立医疗机构。这说明私立医疗机构要想生存和发展，关键还是要靠自己，即搭建优质的医生团队、提供优质的医疗服务。”

不同的历史阶段，不同的使命。

新医改政策施行十年后，医疗的使命正从“保增长+赚钱”的轨道，向“保健康+重质量”的轨道变道。《深圳经济特区社会办医促进条例》纳入立法程序，也许是个药引子，将在一定程度上推动政府主管部门回归“监管+服务”本位，也推动公立和民办医院回归医疗质量本位。 

周琼|撰稿

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