2020信息化年会 | 贾克敬：面向国土空间规划的双评价技术思路

本报告是自然资源部中国国土勘测规划院土地规划所贾克敬所长在2020年中国城市规划信息化年会“数字国土空间规划”分论坛上所作的报告。

一、前言

  国土空间规划的双评价，是指资源环境的承载能力评价和国土空间开发的适宜性评价。早在2015年，中共中央国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》中提出，要树立空间均衡的理念，把握人口、经济、资源环境的平衡点推动发展，人口规模、产业结构、增长速度不能超出当地水土资源的承载能力和环境容量。  习近平总书记曾四次提到双评价。首先，通过双评价系统梳理和掌握各类的生态隐患和环境风险，对母亲河做一次大体检。第二次是在开展双评价的基础上完成生态保护红线，永久基本农田，城镇开发边界三条控制线的划定工作。第三次是提到双评价要促使经济社会发展格局、城镇空间布局、产业结构调整与资源环境承载能力相适应，不能超载。第四次是建立健全资源环境承载力，通过对环境监测承载力的预警，做到“治未病”，防范于未然。此外，在中共中央关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见当中也提到要在开展双评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定三线等空间管控的边界，强化底线的约束，为可持续发展预留空间。

二、双评价的起源

 双评价起源于承载力，而承载力理论源于人口的统计学，应用的生态学和种群的生物学，起初是指某个生物种群的最大数量。比如一种蛙类，在一个区域之内某一种青蛙的数量到底能繁殖到多少，如果没有环境条件的制约，也可能无限繁殖，但实际上种群的繁衍受到了诸多环境条件的制约，到了一定程度后数量就会稳定下来。针对这种最大的可承载的种群数量就是种群承载力。承载力的概念到后来做了很多的延伸，包括人口承载力、资源承载力、环境承载力、生态承载力等。但是无论怎么变，都离不开承载的主体，即某一个生态系统或者某一类资源；承载的客体，即它承载的对象；承载的条件就是不损害环境条件或是不打破生态的平衡。 承载力跟多种因素有关。首先是自然条件，包括地形地貌，气候等等。其次是灾害类，如区域地壳的稳定性、地面沉降、地裂缝等等。此外，水资源也是对于国土开发的规模布局产生重大影响的资源要素。值得一提的是，从我国政策来看要保障粮食安全保护耕地，避免耕地特别是优质的耕地被大量的占用，因此耕地资源实质上是一种政策性的限制要素。

三、案例分享

案例1：2014年《京津冀土地利用规划》编制京津冀协同发展的规划率先开展了资源环境的承载能力评价。该区域是一个极度缺水的区域，国际标准显示，人均的水资源量低于500立平方米就是极度缺水，而这三个省市人均的水资源量只有239立方米，导致这个区域地下水的超采严重，地面沉降严重，还伴有大气污染、湿地萎缩、草原退化、水土流失等。针对该区域，首先开展了单要素的资源环境的限制性评价，即哪些因素在空间上会对城市的开发，工业的开发形成限制。在此基础上开展适宜性的评价，即哪些空间具有发展的潜力，将来适宜进行城镇化，工业化的开发活动。开展综合性评价后，可以知道哪些区域会对城镇的开发造成严格的限制，也就是说出于政策因素，自然考虑和风险判断，这些地方是不太适宜进行开发建设，在此基础上去寻找哪些空间更加适宜城镇化、工业化的开发。此外，还要考虑一些其他的发展潜力的因素，如区位条件，道路的通达性，人口和经济发展状况等。经过这样的评价之后得出的评价图比较客观，在此基础上形成了国土开发，耕地保护和生态保护的格局。
案例2：2015年编制鹤壁市国土空间规划双评价在鹤壁市编制鹤壁市的国土空间规划的双评价，开展了三个纬度的评价，不仅考虑建设开发活动，还考虑了农业的开发的限制性和适宜性。首先从生态重要性、土壤的因素，灌溉条件等多方面因素进行农业开发适宜性评价。然后从地质灾害、地形地貌、生态红线等因素考虑开展城镇开发的适宜性评价，最终形成了鹤壁的多宜性评价。多宜性评价，就是对每一块地适宜性等级做了划分。比如有些空间生态最重要，最终确定的就是生态等级最重要的区域。而对于一些空间既适合农业开发又适合城镇开发，但是如果农业适宜性等别最高，那么农业开发才最为适宜。这体现了生态优先保护原则，因为国土空间的多宜性是客观的，在规划中要有取舍并体现国家战略。此外，基于该基础还划定了三条控制线，即生态保护红线，永久基本农田，城镇的开发边界，划分了生态空间，农业空间、城镇空间、采矿空间。

四、总结

近两年来，自然资源部组织了12家单位，经过多次的修改后编制出台了双评价的技术指南。该指南的技术思路从最初的串联递进式评价到并联式评价，最终明确了要先把最重要的生态区域扣除以后，再来看哪些地方更加适宜农业的开发，哪些地方适宜城镇的开发，体现了一种底线思维。在技术指南当中考虑的资源环境要素，分为生态保护，农业生产，城镇建设三个导向，其中需要的基础数据很多，包括并不限于土地资源、水资源、海洋资源、大气数据、环境污染、灾害数据等。作者建议在进行评价时要因地制宜，抓住对一个区域产生根本影响的环境要素，也就是抓主要矛盾。    双评价最终是要支撑规划决策，因此承载力的评价是规模的概念，是基于一定的发展阶段，经济水平和生产生活方式，在一定的区域内资源环境要素能够支撑的农业生产、城镇建设的人类活动最大规模。而适宜性是在维系生态建设的情况下综合考虑到资源环境、生态、灾害等要素和区位条件，更多面向未来发展的潜力。    双评价的重点是要在诊断资源环境问题和分析开发现状的基础上，为寻求最可持续的国土空间的利用方式，确定科学合理的规模和布局，为制订差异化的国土空间开发保护制度提供决策支撑。如果说把这两个双评价做一个区分，承载力评价更多的是面向资源环境的本底，甄别国土空间开发面临的主要资源环境风险，辨识这些风险在空间上的分布，追寻引发风险的原因，从而提出规划解决方案与应对的策略，形成长效的承载状态监测预警机制。而适宜性评价更多是面向未来，包括协调三条控制线的划定，确定适宜和极限的建设开发强度，通过空间分析、未来开发潜力的判断，确定这个区域对于城镇化开发、工业化开发极限规模和适宜规模。以此提供多情景的国土空间情景的优化方案，引导国土空间开发的保护、修复和开发。评价不等于规划，规划是在评价的基础上结合其他决策要素做综合的平衡。双评价的应用有以下方面：1.用于诊断区域的资源环境问题，预判未来风险，做好评估与“体检”。2.通过判别生态保护的重要性，服务于生态保护红线的划定，评估、调整，从而优化生态空间格局。3.紧扣粮食安全农业发展，明确耕地保护和修复，优化农业的格局。4.突出生态农业底线约束，规避粉线空间，提出城镇产业开发合理规模和布局。5.通过识别区域的主导功能，支撑主体功能区战略格局优化调整。6.以承载状态为基础，研判变化趋势，服务于承载力的监测预警。