周黎安 | 行政发包制
周黎安，北京大学光华管理学院教授，应用经济学系主任，研究领域主要涉及政治经济学、产业组织、经济转型与发展。出版有专著《转型中的地方政府：官员激励与治理》，在官员晋升激励与行为、大饥荒的长期影响等方面的研究在国内外学术界产生了广泛影响。
一、行政发包制：定义与特征
“行政发包制”概念与经济学的企业理论有密切关联。经济学的企业理论区分了企业治理的两个基准模式：发包制（subcontracting）与雇佣制（employment relations），前者对应两个企业之间的市场交易关系，后者对应企业内部的行政命令关系。企业究竟是在企业内部生产，还是把一部分生产环节外包给市场上独立的组织，即企业的最优边界的决定问题，是从科斯以来的经济学企业理论讨论的核心问题（Coase，1937；Williamson，1975，1985；Grossman and Hart，1986；Hart and Moore，1990）。在组织形式上，企业如果是“自己生产”，则是与“雇佣制”对应，即企业主提供生产性资产——雇佣工人进行生产；而“外部购买”对应“发包制”，意味着承包企业负责组织生产，提供生产工具和雇佣工人。
在关于企业边界的各种理论中，霍尔姆斯特姆和米尔格拉姆（Holmstrom and Milgrom，1994）提出的“企业作为一种激励系统”的观点独具特色。他们从资产的所有权（asset ownership）、激励契约（incentive contract）和任务分配（task assignment）三个角度对发包制和雇佣制进行了系统区分。在发包制中，承包方拥有资产所有权，给定发包企业支付的价格。承包方所耗费的成本越低，净收益越高，所以承包方面临高强度的激励契约（即报酬与企业绩效高度相关）。作为委托人的发包方只是支付给代理人（承包方）一定价格的资金，购买其产品或服务，产品如何生产完全由承包企业决定，其自由裁量权非常大。雇佣制的特征是，发包方拥有生产性资产的所有权，发包方向雇员（代理人）发布指令进行生产，雇员的自由裁量权比较少。鉴于雇员在企业内部的任务的多维性质，与发包制相比，在雇佣制下雇员的薪酬是弱激励的（即薪酬与企业绩效的相关性较弱）。
经济学关于企业发包制与雇佣制的区分很有启发意义，但其分析框架无法简单复制到行政组织和政府治理的领域。这里主要存在三个问题：首先，在行政组织领域，交易费用理论和产权理论均强调的资产专用性在大多数场合不是一个关键性因素（Moe，1990）；其次，企业的利润最大化假设无法简单复制到行政组织；第三，虽然政府的边界问题如同企业的边界问题一样重要，但边界内的治理结构（如行政权分配、预算与内部控制）也很重要，有时边界可能也是模糊的（如企业内部的市场化安排）。
周黎安（2008）把企业理论中关于发包制与雇佣制的区别经过一定的转换和发展引入政府治理领域，提出了“行政发包制”概念，与韦伯意义上的科层制相对应，也和纯粹的外包制相区别。目前的文献主要研究纯粹的科层制和外包制，而“行政发包制”作为一种理想类型，则属于一种混合的中间形态，即行政组织边界之内的“内部发包制”：在一个统一的权威之下，在上级与下级之间嵌入了发包的关系。这如同农村集体土地所有制下的“分田到户”，土地从所有权来看仍然属于集体所有，村集体拥有对土地的控制权（如土地分配权），但“分田到户”相当于在集体所有的框架下加入了发包的内容，农民享有相对独立的生产决策权和收益权。
为了描述行政发包制的特征，笔者将行政发包制与典型的科层制和外包制做了一个对比。在这里，笔者想借鉴霍尔姆斯特姆和米尔格拉姆（Holmstrom and Milgrom，1994）的思路，同时注意到行政组织与企业组织之间的重要区别，提出区分行政发包制与科层制、外包制的三个维度。这三个维度分别是行政权的分配、经济激励和内部考核与控制。行政发包制与纯粹的科层制和外包制在这三个维度上存在系统的差异。
首先，在行政权的分配上，行政发包制呈现以下两个基本特点：第一，委托人（发包方）拥有正式权威（如人事控制权、监察权、指导权和审批权）和剩余控制权（如不受约束的否决权和干预权），这反映了行政组织内部上下级之间的权力分配，而非纯粹外包制下发包人和承包人平等的契约关系。因为这些特征的存在，所以笔者在“发包制”前面加上了“行政”两个字。第二，具体的执行权和决策权交给了承包方，更重要的是，承包方还以自由裁量权的方式享有许多实际控制权，即所谓的“天高皇帝远”的情形，这是内部发包的结果。
其次，在经济激励（即财政预算和人员激励）方面，行政发包制与科层制存在鲜明的区别，总体上表现为承包人拥有剩余索取权和面临强激励的特征，即行政层级所能控制的财政预算和人员的薪酬福利均与行政服务和人员的努力高度相关。在预算权分配上，行政发包制有以下两个基本特征：第一，承包方与发包方为财政或预算分成关系，承包方拥有剩余索取权，通俗地说就是“交够上级的，剩下就是自己的”。在现实生活中最常见的情况是，处于承包地位的下级政府或行政部门需要向上级政府上交一个定额或固定比例的预算收入，或者上级单位设定一个补助额（或拨款额），政府单位实行财政或预算包干制。如果上级补助拨款或预算不足，下级承包人则需要自筹解决和自负盈亏。中国当前的地方政府高度依赖预算外财政，政府职能部门高度依赖各种收费，这是财政和预算包干的一种体现。在这种体制下，上级转移支付相对有限，它在地方政府的财政支出中的比例较低。第二，承包方的支出能力高度依赖其筹集财政收入或收费的能力，即所谓的“收支一条线”。行政发包制在承包方的人员薪酬决定和激励体系上比较接近市场化的安排，薪酬和福利（包括奖金、晋升甚至灰色收入）与创造的收入或服务高度挂钩，是一种收入分成的强激励形式，而非采取固定的薪酬和福利方式。
强调非人格化、严格规章限定的科层制与行政发包制明显不同；图为科层制图示
第三，与强调程序和规则的科层制相比，行政发包制的内部控制是一种结果导向的、人格化的责任分担。中国长期沿用的“属地管理”强调的就是“谁主管，谁负责”，即辖区内发生的所有事情，不管是否与辖区内部的管理有关，都属于辖区行政首脑的责任。上级下达的任务指标往往以结果论英雄，而不管下级是否有能力和有条件完成，或者执行过程是否严格合乎程序和规则。由于在行政发包下的承包方具体执行发包人交办的事务，拥有许多自由裁量权，同时也控制了相关信息向上披露，所以，上级经常也只能依赖最终的结果进行考核和控制。
行政发包制的总体特征是正式组织内部的层层发包关系，类似于企业内部的市场化关系。它与中世纪的西欧封建庄园制不同，后者不存在行政隶属和统摄关系，而是平等的契约和合作关系。行政发包制类似于在科层制内部引入“分封”和“包干”的因素，或者说在科层制的外壳之下置入“发包制”的灵魂，是一种混合或中间形态的组织类型（hybrid form）。
进一步看，与科层制相比，行政发包制的整合性和一体化协调的程度较弱，但因为承包人拥有较大的剩余索取权和自由裁量权，所以承包人激励强度较高。但与纯外包相比，其整合性和协调性则略强，毕竟委托人和代理人尚属于政府内部的上下级关系，在统一的权威框架之内，激励强度和自由度也相应的弱一些。因此，行政发包制并不意味着完全没有一体化协调和整合性，它在这方面所呈现的特征取决于要比较的基准。然而，就是因为行政发包制属于纯粹的科层制和外包制之间的混合形态，它往往呈现出一系列看似矛盾的组织现象，比如，发包人占有绝对的权威和剩余控制权（即相机干预权和否决权）与承包人拥有充分的执行权和自由裁量权共存，即“集权—分权悖论”；严格和繁复的官僚规则与大量的变通、串谋和违规行为并立，即所谓“正式与非正式制度”的高度结合。
“行政发包制”概念的提出对于刻画中国的政府间关系和政府治理的现实有何特殊的分析意义？虽然作为一种理想类型，行政发包制无法与中国的现实建立严格和精确的对应，从古至今，中国的行政体制和治理模式也并非一成不变，但我们认为，行政发包制与中国政府间关系和政府治理的一些长期稳定和鲜明的重要特征相适合。说起中国的政府体制的特征，人们经常会认为中国是现代文官制度和科层制的发源地，我们在历史上最早引入基于考试招聘政府官员的科举制。在西方国家还处于中世纪的封建制度时，中国就开始通过科举取士的方式由朝廷统一任免地方各级官员。从这些事实看，中国政府体制似乎用科层制或官僚制来概括更为合适。然而，笔者想强调的是，中国政府的科层制与现代韦伯意义上的科层制相比，更多的是一个外在的特征和表象，其核心运行的机制其实更接近于行政发包制的一些主要特征，即使现今也是如此。
下面笔者仅举几个例子加以说明。首先，在科层式的官僚体制看似高度成熟的明清时期，行政发包制的特征无所不在。关于清朝的州官、县官和基层政府的特征，冯友兰基于其父亲的亲身经历，提供了一段非常形象的描述：
县官的收入，无论增加或减少，朝廷是不管的。实际上，朝廷是把这一块地方包给县官了，县官只要把每年规定的银子定额上缴国库，就算尽职了。县官实际上等于一个封君，他所管的一县就是他的“采邑”。所不同于古代的封君者，就是古代的封君把采邑的收入全归自家享受，而县官则必须照定额向国库交银子。在这些地方，可以看出古代分封制的残余痕迹。县官确实像个百里侯。（冯友兰，2008：18）
上述描述的核心是，州官和县官一方面是由朝廷任免，处于帝国行政体制的最底层（在表象上是科层制的特征），另一方面，州官和县官更像是一个封君和百里侯（用我们的术语描述则是朝廷行政事务和财政任务的承包人），地方政府的治理保留了“古代分封制的残余痕迹”，这在一定程度上印证了行政发包制的特征在于将发包制的灵魂置入科层制的外壳。瞿同祖（2003）将清朝的基层地方政府描述为“一人政府”，州官和县官俨然成为朝廷在地方事务的总承包人。
瞿同祖
明清时期，中央和地方的财政属于典型的财政分成关系：基层政府向中央上缴大致固定的税赋，剩下部分则属于地方官员的薪体和行政管理费用，具体留多少取决于官员的汲取能力，类似于“固定租金制”，基层官员在正式税赋上附加的各种“火耗”和杂费有浓厚的财政分成的色彩。被称为财政“定额”主义的固定租金制具有内在稳定的特征。“一条鞭法”和“摊丁入亩”的改革都旨在把各种杂费和杂税改为正税，以制约地方官员的搜刮欲求，但所有这些改革推行之后，迟早又会回到正税加杂税的局面，这就是所谓的“黄宗羲定律”（秦晖，2002；周雪光，2013）。本属于中央层面的事务，如驿站、屯田和漕运，也均包给地方政府，由后者出人、出钱、出物（黄仁宇，2001）。地方官员对辖区内的财政亏空承担个人责任，经常会用个人的财产填补（曾小萍，2002）。杜赞奇（1995）提出的清末民初中国县乡之间存在的“赢利型经纪体制”其实就是一种包干体制：政府把征税的任务包给乡地和士绅，最终导致胥吏横征暴敛。
图为明代万历十二年福建连城县的清丈归户单，“一条鞭法”税制的实物佐证
清代的政府间关系和政府治理的特征还可以从一个关于英国人赫德对中国清代海关治理前后的案例研究中体现出来（周黎安、王娟，2012）。清代前期的海关沿袭了中国传统的行政治理方式，而赫德在接手中国海关后，用西方文官制度重组了海关的治理方式。通过比较研究，我们可以清晰识别清代海关前期与后期的治理模式在行政权力的分配、财权与预算控制、考核监督与人员激励等方面的系统差异，这些差异正好体现了行政发包制与科层制之间的不同。这近似于一个自然实验：同样的海关职能和业务，前后完全不同的治理方式，属于一个比较理想的对照研究。
行政发包制在明清时期的一些重要特征在当代中国也有不同程度的延续和保留。在中央和地方的行政权分配中，中央负责制定大政方针，但中央制定的这些国家层面的战略和政策绝大部分需由下级政府具体实施。中央保留决策权、否决权和干预权，但事权下放，下级政府拥有大量的自由裁量权。中央统摄重要的人事权，上级控制的人事权主要体现在对直接的下一级，而不是对所有的官员（“下管一级”的体制）。
中央提出重大经济和社会发展目标及战略后，各级地方政府层层传达和部署，战略目标也不断被分解下达。在这个过程中，各级地方政府被赋予相当大的自主性去实施上级分配和制定的任务、目标。如果把各级地方政府基于自由裁量权而进行的“创造性”实践（既有积极意义上的政策变通和制度创新，也有消极意义上的应付和走形式）包括在内，则更是如此。
20世纪80年代中期以来，各种形式的责任状和量化的目标责任制成为政府间行政管理的惯例。目标责任制涵盖经济发展、计划生育、环境治理、扶贫救济和疾病预防等政府职责的各个方面（荣敬本等，1998；王汉生、王一鸽，2009），尤其在经济发展和招商引资方面，各地政府间均采取签订政府责任状的形式，下级政府或部门领导对这些数字指标承担行政责任，比如，对地方官员长期采取计划生育“一票否决”的问责制。越到基层，“压力型体制”和“政治承包制”表现越为明显。近年来，对于地方政府处理维稳和信访的问题，中央明确提出“包息包讼”的要求，信访治理在基层流行“包保责任制”（田先红，2012）。在环境治理方面，领导责任包干制也较为普遍。为治理太湖的污染，无锡市2008年首次推出“河长制”，由无锡市党政主要负责人分别担任64条河流的“河长”。“河长制”也被昆明市委书记仇和引入来治理滇池，并逐渐在全国推广。包干制也被引入地方的产业发展的指导和规划。金融危机之后，上海决心发展先进制造业，九大高新技术产业已经被上海市委、市政府领导“责任包干”：市委书记亲自挂帅落实“新能源”和“新能源汽车”，市长落实“民用航空制造业”和“先进重大装备”。很多地方的重要企业和项目也是以领导包干的方式进行管理。
左为上海市新能源汽车推进领导小组与相关企业的合作签约仪式，右为河长制图片
更为关键的是，对于上级指定的任务目标，下级政府通常需要全力调动自身的财政和其他资源去完成，经常的情况是“中央请客，地方买单”或“上级点菜，下级买单”。而为了完成上级任务和筹集必要的财政资金，地方政府又是“八仙过海，各显神通”。这对应着行政发包制中的财政和预算包干制的情形。行政发包制的“财政分成”特征在改革开放后尤其突出。从20世纪80代初期至1993年，中国财政体制进入了一个较为彻底的“财政包干制”的时代：“交够中央的，剩下就是省里的”。1994年进入“分税制”时代之后，中央和地方仍然是在维持过去的事权分配的基础上实现对不同税种收入的分享，行政事务的层层发包格局并未改变，省以下还是“财政包干制”。预算外资金长期以来在地方政府的财政收入中占重要比例，并一直扮演着补偿地方政府预算内收入不足的角色。
在财力分配过程中，财政分成或包干要求必须首先确保上级政府的财政需要，下级政府在满足了上缴财政义务之后，才是如何筹措经费以满足自身财政和预算的需要。预算包干制则意味着公共部门或单位来自上级拨付的预算是相对固定的，但往往是不足的（比如只够支付人员工资），更多的预算经费需要通过各种收费或创收获得。不管是财政还是预算包干，从我们分析的角度看，都属于一种“强激励”的制度安排，个人的实际收入和能够支配的支出都高度依赖部门和单位所能够创造的收入，与笔者定义的行政发包制对应的经济激励方式一致。
最后，地方政府的工作绩效要接受上级政府的验收考核，这种绩效考核更多是结果导向的。行政事务层层发包之后，上级对下级的监察能力其实相对有限，只能依靠例行检查、专项整治和结果考核。
以任务下达和指标分解为特征的行政事务层层发包、高度依赖各级地方政府和相关部门单位自筹资金的财政分成和预算包干、以结果导向为特征的考核和检查，这三个方面恰好构成了中国政府间关系和行政治理的基本特征。三者相互联系，内在一致，呈现为一个系统的三个侧面，而这正是行政发包制的核心内涵。
二、作为一种理想类型的行政发包制
关于政府治理的特征和运行机制，学术界已发展出一系列概念和理想类型，行政发包制是否可以从这些己有的知识积累中获得独立的价值和地位呢？
人们可能会认为，行政发包制就是一种“行政分权”的方式，那为什么不直接使用“行政分权”或“分权”（decentralization）的概念，反而需要提出“行政发包制”这个概念？行政发包制确实对应着一种相对分权的治理方式，但在内涵上更为丰富，通过行政权分配、经济激励和考核控制三个维度能够更加准确地揭示诸如中国政府运行机制的结构性和系统性特征，因而是一个更有效的分析概念。首先，行政发包制在三个维度上是一个内在一致、相互支持且协同变化的治理系统；其次，当遇到重大的外部冲击的时候，三个维度都将协同变化。如果单独改变其中一个维度，而其他方面保持不变，则改变的维度有可能难以持久；第三，相对于笼统的“行政分权”概念而言，我们这里提出的行政发包制既涉及剩余和实际控制权在发包人和承包人之间的分配，也涉及剩余索取权的分配，如财政分成、预算包干和人员收入分成的制度等；最后，行政发包制突出的人格化的责任分配（属地管理）和结果导向的控制并不是“行政分权”必然包含的内容。
作为一种治理制度，行政发包制也有别于经典的M型组织（Chandler，1966；Williamson，1975，1985）。钱颖一和许成钢（Qian and Xu，1993）曾经用M型结构来描述中国改革前的经济结构，并与前苏联的U型结构进行比较。笔者认为，与M型组织相比，行政发包制对应着更为松散和弱化的总部控制和层级更多的发包管理，进一步说，行政发包制是以层层发包代替了M型组织以专业化分工和一体化协调为特征的总部功能。通常的M型公司组织仍然存在一个强大的总部功能，如集中的投资功能、预算控制和战略规划（Williamson，1985），而行政发包制则是尽可能把事务整体发包下去，以最小化总部协调为目标。M型组织中的分权单位（如作为利润中心的子公司或地区分公司）仍然是一个相对集权的科层化管理，但行政发包制在分权单位内部可能仍然是发包式管理。在这方面，秦晓（2010）关于中国20世纪90年代国有集团公司治理结构的研究对于我们说明两者的区别很有帮助。根据他的研究，中国国有企业集团治理与国外通行的M型结构的集团公司治理相比，有一个鲜明的特征就是总部功能弱化，从总公司到子公司再到更小的分支公司，更像是一个层层发包的管理体制，秦晓称之为“纵向多级法人结构”。也就是说，中国国有企业集团作为一种准行政组织，其治理模式更接近政府的行政发包制，而不是现代的M型组织。
关于国家的组织形态，政治学一般划分为三种主要形式：单一制、联邦制和邦联制。学者通常将中国归为单一制国家，因为中央政府是地方政府所有权力的授权来源，地方政府不享有地方自治的地位。钱颖一和温格斯特（Qian and Weingast，1997）基于1980-1993年的行政分权和财政包干制的事实，提出中国在行政和财政体制上具有一些联邦制的特征，称为“中国特色的联邦主义体制”。从本文的角度看，单一制、联邦制或邦联制均不能准确概括中国政府间关系的核心特征，而行政发包制则可能是一个更为准确的描述。
在一些重要方面，中国比世界上大多数单一制国家更集权，中央政府具有剩余控制权和无上的权威，立法权高度集中于全国人大，地方政府不享有地方自治的权力，中央对地方政府决策的否决权和干预权是不受任何制度约束的。在西方，即便是单一制国家，中央政府如果想让地方实现某个公共服务的目标和标准，通常的办法是给予地方政府相应的专项资金或转移支付，“中央请客，地方买单”的情况很少发生，或者由中央政府在地方的直属机构直接提供和实施。在中国，如前所述，中央政府下达的任务和目标虽然近年来也有一定的专项资金和转移支付，但在大多数情况下，各级地方政府更多是依靠自己的财力和资源解决财源问题。
在另一些方面，中国又比通常的联邦制国家还要分权和分散。《立法法》将中央部委制定的法规条例与省级政府制定的法规条例放在相同的立法地位，极具中国特色。立法地位由立法者所对应的行政级别决定，而不是由法律条例覆盖的地域范围决定。在美国联邦制的设计中，只要在联邦政府负责的跨区域事务中，联邦立法一定高于州立法，州法律如果与联邦法律发生抵触，则以联邦法律为准。与此相联系，中国各地市场、监管和司法的地方保护主义长期盛行，屡禁不止。诸如美国联邦制的“州际贸易”（inter-state trade）条款和全国统一市场的法律约束在中国并不存在。中央部委面对同等，甚至行政级别更高的地方政府，其横向协调和整合能力在很多领域都是相对有限的，至少在常态下是如此，比如，环保部的“挂牌督办”在一些地方形同虚设，食品安全问题因政府“九龙治水”和监管不力而长期存在，环渤海地区污染治理和京津冀一体化长期进展缓慢。
中国与西方单一制和联邦制国家的另一个重大区别是，虽然中央政府具有绝对权威和广泛的干预权，但中央财政支出占国家总财政支出的比例在过去30年一直处于20-30%的水平，远低于西方发达国家（通常为50-60%）。中国中央政府对教育、医疗、环保和社会保障的财政支出占这些领域的政府总支出的比例与发达国家相比也一直处于非常低的水平。
上述中国政府间关系呈现的中央集权、地方分权、横向协调和整合度低三个特征，被称为中国政府治理的“集权—分权悖论”（周黎安，2008），这些都是单一制或联邦制所无法描述的，却正好与行政发包制的特征相一致。首先，在组织内部统一的权威下的发包赋予了发包人（委托人）不受约束的正式权力和剩余控制权，作为承包人的地方政府并不具备联邦制国家的州政府那样的独立主权或西方单一制国家的地方政府享有的自治权，自然也不享有与中央政府签约的平等地位和关系，这与中国政府的集权特征相一致。“中央请客，地方买单”的财政融资模式与行政发包制的财政分成激励是相对应的。其次，以属地管理为特征的行政发包制又赋予了地方政府自由裁量权和实际控制权，这些正式和非正式的权力导致了对中央政策的各种抵触和变通。层层整体发包又造成了相对弱化的横向协调功能和各种地方保护主义的盛行。最后，属地层层发包将跨区域事务和全国性公共产品进行了人为的属地切割。发包层次越低，越是属地公共产品和服务的提供者，这成为中央层面直接承担的公共支出比例低或者地方政府（尤其是基层政府）公共支出比例高的主要原因。
20世纪80年代以来，西方国家为了提高政府行政服务的效率和缩减成本，开始盛行“政府事务外包”（public sector outsourcing）。政府事务外包主要是指政府将一部分职能或服务转包给私人机构，政府有权决定外包合同的主要内容（如质量标准，外包公司聘任和期限等）。行政发包制与西方国家的政府事务外包的区别在于，前者是政府内部的发包，而不是外包给政府之外的独立主体，所以，行政发包制不直接涉及政府活动的边界问题，而主要是内部治理模式的问题。
通过上述比较分析，我们可以更清楚地了解行政发包制与科层制的最大区别，即，它是以层层整体性发包代替专业化分工和一体化协调，最小化总部协调功能。除了控制一些核心的权力（如人事权和干预权），发包人的常态治理是试图将跨地区的协调性和整合性功能维持到最低水平；它是以整体性问责代替各司其职，以承包人的无限责任代替代理人的有限责任，以结果考核代替过程和程序控制，以人格化问责代替职业主义要求。
在周黎安（2008）“行政发包制”理论的基础上，周雪光、练宏（2012）（下简称“周文”）提出了一个基于控制权理论的“行政发包制”理论。那么，周文的“行政发包制”理论与本文发展的“行政发包制”理论有何联系和区别？两者均强调行政发包制作为区别于科层制或雇佣制的重要意义，不仅都关注正式（或名义）权威，还更关心实际权威或实际控制权。不过，两者也存在一些重要的区别：本文提出的行政发包制更强调层层属地发包（纵向的块块关系），而周文更强调纵向条线下的发包（如中间政府不是中间整体的转包方）；本文更强调行政、预算、内控和人员激励的协同关系，而周文更强调控制权的分配组合；本文强调实际和剩余控制权的分配，但也强调剩余索取权的分配，而周文更强调前者。当然，两种分析框架并非相互替代，更多是互补关系，究竟哪一种视角更合适，取决于我们要解释和能够解释的具体现象和问题。
截至现在，我们讨论的行政发包制更多是纵向块块间的发包关系。行政发包制作为一种分析概念，事实上可以朝“条线”方向进行重要的拓展。目前，我们只考虑一个委托人（中央政府作为一个整体发包各项事务和发号施令），但现实生活中委托人可能是多个（各个中央部委都向地方政府下达任务和指标）。承包人面对多个委托人，承担多个任务（任务间可能有冲突），是一种多委托人（multi-principals）和多任务的代理问题（multi-tasking agency）。地方政府既要面对专项发包人，也要面对整体发包人，这是我们从行政发包制角度理解地方政府和官员激励与行为的关键。这里既有整体（块块）承包和考核，又有单项（条条）承包和考核，两者存在重叠和冲突，形成许多有趣的互动和博弈。拓展行政发包制多个委托人和多个承包人的情形有助于打开中国政府间条块关系的黑箱，是未来研究探索的方向。
*本文节选自周黎安《行政发包制》，原载于《社会》2014年第6期。