曹正汉 | 统治风险与地方分权：关于中国国家治理的三种理论及其比较

曹正汉，经济学博士，社会学博士后，浙江大学社会学系教授，博士生导师，社会学研究所所长，主要研究地方分权与中国的治理体制。长期在中国的乡村、镇政府和县（市）政府进行田野调查，完成了一系列学术论文和著作，著有《观念如何塑造制度》《国家与市场关系的政治逻辑》等。

摘 要

在研究中国国家治理时，同时考虑中央政府关心的效率目标和政权稳定目标的理论有三种，即：周黎安提出的“行政发包制”模型，曹正汉等提出的“中央治官、地方治民”模型以及周雪光提出的“帝国的治理逻辑”。然而，这三种理论关于中央政府的效率目标和政权稳定目标能否兼容存在着明显分歧；此外，这三种理论在分析层面上也存在差别。导致分歧和差别的原因有两个：一个是关于兵民能否分治，三种理论隐含着不同的假定；另一个是关于中央政府着重防范的统治风险的来源，是来自地方分权本身（如地方政府的“各自为政”、“偏离”、“失控”等行为），还是来自被统治的民众（如民众可能的抗议、反对或对抗等行为），三种理论持有不同的观点。

一、引言

政治学和经济学有一个共同观点，认为集权国家之所以能够维持政权稳定，是利用了一种依靠少数人建立统治的机制，即政治领导人在潜在的支持者中挑选出少数政治精英进行结盟，组成规模极小的“赢者联盟”，再通过“赢者联盟”控制和分配经济租金，并进一步控制有组织的暴力（Mesguita，et al.，2003，2011；North，et al.，2009）。当然，政治领导人也需要争取民众合作，也需要缓解与民众的冲突，为此，“赢者联盟”可以采用一种策略，即在形式上引入民主国家的部分制度（如议会制度和政党制度），以增加公共政策的灵活性，同时也便于在民众中选拔潜在的支持者（Gandhi，2009；Levitsky and Way，2010；Svolik，2012）。然而，如果我们将这一观点应用于解释中国，就很容易发现它忽略了一个重要维度：当国家的规模超出了“赢者联盟”——或者说中央政府——能够直接治理的有效范围时，就需要依靠地方政府治理民众，地方分权就对国家治理具有特别重要的意义。

明朝内阁制度作为一套相对稳定而成熟的行政运作体系，正式建立于明成祖时期。决策权在皇帝手中，议政权分给内阁，行政权分给六部，在明成祖掌控之下，内阁与六部各司其职，国家最高行政命令从紫禁城发出，通过全国1936处驿站，全长143700公里的驿道，层层下发到国家每一个角落。[图源：新浪]

因此，关于中国国家治理的研究，一个重要领域是探讨中央集权与地方分权的关系。这种研究的难度在于，对于中国这样一个广土众民的国家来说，中央与地方关系非常复杂，且处于经常性的调整之中。这就需要我们提出一些简化假设，以便于把握中央与地方关系的基本特征。在理论上易于处理、又能够被普遍接受的假设是，中央政府掌握着调整地方分权的主导权，并使之调整到有助于同时实现两个目标：一是保持中央政府的政权稳定，二是在保持政权稳定的前提下，提高国家的治理效率和经济发展水平。显然，这两个目标是高度相关的，因为提高治理效率和推动经济增长就有助于保持政权稳定；反之，从长期来说，维护政权稳定也需要保持一定的治理效率和经济发展水平。然而，这两个目标也存在着冲突，因为地方分权虽然有助于提高治理效率，但也可能威胁到中央政府的统治（周雪光，2011）。所以，中央政府需要探索能够兼顾或协调这两个目标的办法，这就在很大程度上塑造了中央集权与地方分权的关系。

以上述假设为出发点，可以看到，在经济学上具有广泛影响的一种理论——“中国特色的维护市场的联邦制”，其实只考虑了中央政府关心的一个目标，即提高治理效率和推动经济增长，而没有考虑另一个更重要的目标——维护政权稳定。这一理论的主要观点是，在经济领域中，中国的中央集权与地方分权关系形成了“维护市场的联邦制”，这种治理结构有助于政府作出保护产权的可信承诺，也有助于引入地区竞争和地方试验，从而推行市场化改革和推动经济增长（Weingast，1995；Montinola，Qian，and Weingast，1995；Qian and Weingast，1996，1997；Jin，Qian，and Weingast，2005；Xu，2011）。然而，“维护市场的联邦制”需具备的关键条件之一是，“在中央政府与地方政府之间存在着明确的权力划分，任何一级政府都没有掌握绝对的制定政策法规的垄断权，同时又在自己的范围内享有充分的自主权”（Qian and Weingast，1996）。显然，这一关键条件与中央政府维护政权稳定的目标有可能相冲突（周雪光，2011；曹正汉等，2014），所以，“中国特色的维护市场的联邦制”缺乏政治基础，其对中国的解释能力也受到诸多质疑（Rodden and Rose-Akerman，1997；杨其静、聂辉华，2008）。

因此，最近几年在研究中国的国家治理上，学者们致力于推进的方向是，同时考虑中央政府关心的效率目标和政权稳定目标，发展更有解释力的理论。在这个方向上，有三种理论引起了广泛关注，它们分别是：周黎安提出的“行政发包制”模型（周黎安，2008，2014；周黎安、王娟，2012），曹正汉等提出的“中央治官、地方治民”模型（曹正汉，2011；曹正汉、周杰，2013；曹正汉、罗必良，2013）以及周雪光（2011，2012，2013，2014a）提出的“帝国的治理逻辑”。这三种理论的共同之处在于，它们都以上述假设作为出发点，而且，都是从整体上解释中国的治理结构和治理机制。

然而，这三种理论之间却存在着明显分歧。分歧主要源于中央政府希望同时实现的两个目标既可能相互兼容，也可能相互冲突。周黎安和曹正汉更多地强调这两个目标在特定的治理结构内是兼容的，周黎安把此种治理结构概括为“行政发包制”，曹正汉则称之为“中央治官、地方治民”。与此相反，周雪光则主要强调中央政府的两个目标是相冲突的，他把此种冲突概括为“权威体制与有效治理之间的矛盾”。因此，周雪光认为，在中央集权与地方分权关系上不可能形成稳定的结构，而只是表现为“集权-分权”的周期性调整和循环波动。不过，此种“集权-分权”的循环波动并非任意的，而是受到一系列治理机制的约束，这些治理机制调节着中央集权与地方分权的动态平衡。

除了上述分歧之外，这三种理论也存在着分析层面的差别。“行政发包制”和“帝国的治理逻辑”主要是探讨行政系统内部不同层级政府之间的治理结构或治理机制，“中央治官、地方治民”则着重探讨中央政府如何处理与民众之间的关系以及这种关系如何塑造了地方分权的基本结构。

为什么从相同假设出发，而且都是解释中国的集权与分权关系，却在观点上存在着明显分歧？本文尝试回答这一问题，以推进不同理论之间的交流和讨论。本文认为，导致这三种理论出现分歧和差别的原因有两个：一个是关于兵民能否分治，三种理论虽未明言，却隐含着不同的假定；另一个是关于中央政府着重防范的统治风险的来源，即是来自地方分权本身（如地方政府的“各自为政”、“偏离”、“失控”等行为），还是来自被统治的民众（如民众可能的抗议、反对或对抗等行为），三种理论持有不同观点。最后，本文认为，虽然这三种理论存在着分歧，但是，它们并不是相互排斥的，而是有着很强的互补性，并且有着共同的局限和需要面对的问题。

二、中国的国家治理：三种理论模型

（一） “行政发包制”模型

“行政发包制”是通过分析中国政府间关系和行政治理的特征，并与科层制和外包制相比较所建构的理论模型（周黎安，2008，2014；周黎安、王娟，2012）。在国家治理上，科层制的特征是严格按法律规则和行政程序办事，并为下级行政机构提供足额财政预算，因而有利于中央政府加强对各级官员的控制，也有利于中央政府应对多种利益主体的多元化的利益诉求。然而，科层制的缺陷在于，它增加了中央政府的治理成本，包括财政成本和行政监督成本。外包制的特征则正好相反，它有利于降低治理成本，提高行政效率，但是，它不利于中央政府对承包方的控制，加大了中央政府的统治风险。行政发包制介于科层制与外包制之间，它是因中央政府既需要降低治理成本，又需要控制统治风险而形成的一种治理模式（周黎安，2014）。

周黎安（2008）认为，中国因人口众多和国土辽阔，中央政府的治理能力受制于信息约束和财政约束，为了节省财政成本和行政监督成本，中央政府在国家治理上采取了两项基本原则：一为属地管理，一为行政逐级发包。在此基础上，周黎安（2014）从三个维度考察中央与地方关系的特征和行政治理机制，这三个维度分别是：行政权分配、经济激励和考核控制。行政权分配的特征是，中央政府以下达任务和指标分解的方式，对行政事务实行层层发包；经济激励的特征是，通过实行预算包干和财政分成体制，鼓励地方政府自筹资金和增加财政收入；考核控制的特征是，对地方政府实行以结果为导向的考核和检查制度。周黎安（2014）认为，这三个维度相互联系，相互支持，构成了内在一致、协同变化的行政治理系统，他称之为“行政发包制”。

周黎安，1966年生，北京大学光华管理学院副院长兼应用经济学系主任，教授，博士生导师，教育部“长江学者”特聘教授。研究领域主要涉及政治经济学、产业组织、经济转型与发展，著有《转型中的地方政府：官员激励与治理》等。关于行政发包制，可参见：周黎安 | 行政发包制。[图源：搜狐]

在行政发包制模型中，关于何种事务由中央集权、何种事务往下发包，周黎安（2014）认为，中央政府主要考虑三个因素：一是民众对公共服务的质量要求所形成的政治压力（简称“质量压力”），一是地方官员可能背离中央利益所造成的统治风险（简称“统治风险”），一是中央政府承担的财政成本和行政监督成本（简称“治理成本”）。这三个因素与行政发包的关系是，中央政府为了降低治理成本，需要采用行政发包制而不是科层制，但是，行政发包因赋予地方政府相当程度的决策权和自由裁量权，这又将导致质量压力和统治风险的上升。所以，中央政府在决定发包事项和发包范围时，面临一个基本权衡，即公共事务的质量压力、统治风险与治理成本三者间的权衡。

首先，中央政府需要防范来自地方官员的统治风险，为此，需要集中控制对地方官员的人事管理权、监督考核权以及对地方重大投资项目的行政审批权。除此之外，其他行政事务则尽可能发包给地方政府，以降低治理成本。其次，在行政管理的不同领域，行政发包程度也有差异，这种差异主要受民众质量压力的影响：在民众质量压力较小的领域，中央政府更多地考虑节约治理成本，因此行政发包程度较高，科层制的成分较少；反之，当某个领域来自民众的质量压力上升时，中央政府将弱化行政发包，更多采取科层制，以满足民众对公共服务的多元化的利益要求（周黎安，2014）。

在周黎安的理论中，行政发包带来中央政府（来自地方政府的）统治风险的上升，这一点很容易理解。但是，为什么也会增加中央政府面临的质量压力？周黎安认为，这种质量压力源于民众分化成多个利益主体，这些利益主体对政府的公共服务提出了多样化且相互冲突的利益诉求。因此，“质量压力”上升意味着民众多元化的利益主体的增加和多样化的利益诉求的扩大。中央政府为了应对此种来自多元化的利益主体的压力，最有效的办法就是采用科层制，建立严格的规则和程序，按法律规则和程序办事，以减轻政治领导人的问责压力（周黎安、王娟，2012；周黎安，2014）。反之，如果采用行政发包制，行政管理就无法严格按规则和程序办事。这是因为，地方政府对承包事务拥有实际的控制权和相当程度的自由裁量权，中央政府也掌握着对地方政府的剩余控制权。在此种情况下，多元化的利益主体可以直接向中央政府施加压力，以满足各自的利益诉求。故相较于科层制，在行政发包制之下，中央政府面临的质量压力就增大了，因为它直接承受着来自多元化的利益主体的诉求和问责压力。

（二） “中央治官、地方治民”模型

与周黎安不同的是，曹正汉（2011）着眼于中央政府需要应对的来自民众的统治风险，并认为此种统治风险塑造了中央集权与地方分权的主要特征。曹正汉认为，在集权国家，对政权稳定构成首要威胁的是来自民众的不满、反对或抗争，即“来自民众的统治风险”。因此，中央政府在处理集权与分权关系上，除了需要考虑治理效率以外，还需要考虑如何降低此种统治风险。在此问题上，中国历代统治者经过长期探索，找到了一种可行的策略，即利用地方政府分散治民，以分散控制和化解来自民众的统治风险（曹正汉，2011；Cai，2008）。为此，中央政府需要把管治民众的权力和责任授予地方政府，并把那些容易引发民众强烈不满的行政事务尽可能交给地方政府去处理；同时，中央政府专注于选拔、监督、指导和考核地方官员以及控制地方官员的行为，由此形成“中央治官、地方治民”的结构（曹正汉，2011；曹正汉、周杰，2013）。

在曹正汉等的理论中，“中央治官、地方治民”不仅仅是指治理结构，它还包含着集权与分权的基本原则。这一项原则是指，与民众密切相关的公共事务在中央政府与地方政府之间的分配，主要不是按全国性事务和地方性事务来分，而是按治官事务和治民事务来分：所有与治官有关的事务和权力都集中于中央政府（或上级政府），所有与治民有关的事务、权力和责任都下放给地方政府（或下级政府）（曹正汉，2011；曹正汉、周杰，2013）。通过观察中国实际的行政事务和政治事务在不同层级政府之间的分配，可以发现，这一原则普遍存在，并见诸多种历史文献和史学家的著作之中，如

“朝廷设官分职皆为治民，而与民最亲莫如州县”；“亲民之治，实惟州县。州县而上皆以整饬州县之治为治而已”；“州县官是真正的‘治事之官’，他们的上司都只是‘治官之官’”（瞿同祖，2003：29）。

为什么在中国形成了“中央治官、地方治民”的治理结构？曹正汉（2011）认为，这种结构除了有助于中央政府降低治理成本和引入地区竞争之外，更重要的原因是它内涵着维护政权稳定和降低来自民众的统治风险的机制。其中一种机制是，通过对民众分而治之的办法，使得来自民众的统治风险被局限在各个地区范围内，避免形成全国性的统治风险，从而提高政权的稳定程度。第二种机制是通过地方政府分散治民，可以分散调节对民众的集权程度，从而进一步降低统治风险。

显然，“中央治官、地方治民”是一种简化模型，应用于实际情况时需要作三点补充：一是中央政府并非只治官而不过问民众事务。实际上，中央政府非常关心民众事务。“中央治官、地方治民”的原则是指，中央政府主要是通过指导和监督地方政府来达到其治民的目标，但它本身并不承担具体的治民事务和治民责任。所以，中央政府虽然设立了社会治安综合委员会，并部署“严打”运动，但是，它并不直接对民众实施社会治安管制；虽然设立了计划生育委员会，制订计划生育考核指标，但是，并不直接对民众采取强制性的计划生育措施；虽然制订了全国性的征地法规，下达征地控制指标，但是，并不直接向农民征地；虽然制订了全国性的食品安全法规，但是，并不承担具体的食品安全监管事务。所有这些具体的治民事务和责任都是由地方政府承担，中央政府只是通过治官（即指导和监督地方政府）的方式参与治民。

第二点补充是，地方政府并非只治民而不治官。实际上，中央政府也授权地方政府行使一定的治官权，如省级政府拥有任免和监督市、县级官员的权力，县级政府拥有任免和监督乡镇官员的权力。在这方面，“中央治官、地方治民”的原则是指，中央政府只直接管理和监督一定级别以上的官员，在此之下的官员则授权地方政府负责管理和监督。在中国历史上，由地方官自行任用和管理的“官员”被称为“吏”或“幕僚”，他们处在中央政府直接管理的官僚队伍之外，即所谓“官吏分途”。在中央政府看来，此种数量庞大的“吏”是一类特殊的“民”，他们协助地方官治理地方事务，代表地方官与普通民众打交道，既避免了地方官与民众发生直接冲突，也使得国家政策在实施过程中具有地方灵活性（周雪光，2014b）。在当代，“吏”和“幕僚”的地位上升，进入了正式的官僚体制，但是，仍然实行“层级分流”的人事管理制度，每一级地方政府下属的官员仍然相当于历史上的“吏”，他们协助地方官员治理普通民众，并归属该级地方政府直接管辖（周雪光，2014b）。所以，从历史到当代，中央政府对官员都是实行分级管理，只是分级的方式有所变化。这一点与“中央治官、地方治民”的原则并不矛盾，因为在中央政府看来，那些协助地方官员治理民众的“吏”，可以与地方民众一道交给地方政府管理。

幕僚，在古代称将军幕府中参谋、书记等，后泛指文武官署中佐助人员。图为电影《让子弹飞》中，即将上任的马邦德县长的幕僚汤师爷。

第三点补充是，“中央治官、地方治民”模型把政府系统简化成两级——中央政府与地方政府，实际上，中国因规模太大，政府系统远不止两级而有多级。对于多级政府系统来说，国家在整体上依然是“中央治官、地方治民”的结构，其中，治民的事务和责任主要由县级政府承担，治官的权力主要集中于中央政府。在此结构中，介于中央政府与县级政府之间的省、市政府，则具有双重职能：对上它要承担治民责任，对下则要行使一定的治官权力，指导和监督下级政府治民。所以，在多级政府系统中，“中央治官、地方治民”的结构不但包括中间的监督层级，而且，这一结构还被复制到各个地区内部，形成各地区的“上级治官、下级治民”的结构。

当然，在“中央治官、地方治民”模型中，“治官”不仅仅是指对官员的任免、考核、监督等人事管理，还包括对官员的施政行为和投资行为的指导和控制。所以，周雪光（2011，2013）所讨论的调节集权与分权动态平衡的几种机制，如运动型治理机制，也可以看做是治官的机制。这是因为，运动型治理针对的首先是地方官员，以纠正地方官员的“偏离”和“失控”行为，再通过地方官员的行动作用于普通民众。此外，中央政府采用行政审批的办法控制地方重大公共项目的投资决策，也属于治官范畴，目的是为了控制地方官员的投资风险（Huang，1996；曹正汉等，2014）。类似地，“治民”也不仅仅是对民众实施管制、控制或征收资源，还包括为民众提供必要的民生类公共服务，包括教育、医疗、卫生、防疫、住房、养老、食品安全、环境保护，等等。此种民生类公共服务无论属于全国性的还是地区性的，其供给责任主要在地方政府身上，此即“地方治民”的另一种涵义（曹正汉、周杰，2013）。

战国时期，蜀郡太守李冰父子修建的都江堰，两千多年来一直发挥着防洪灌溉的作用，被称为古代四大水利工程之一，图为都江堰鸟瞰图。[图源：都江堰市人民政府]

（三）“帝国的治理逻辑”

周雪光（2011）在论述中国国家治理的特征时，特别强调中央政府在提高治理效率和维护政权稳定（或者说降低统治风险）上存在着根本性的冲突。他把此种冲突概括为“权威体制与有效治理之间的矛盾”。为了控制和缓解此种冲突，周雪光（2011，2012，2013，2014a）发现，中国的集权体制衍生出了一系列调节集权与分权之动态平衡的机制，他称之为“帝国的治理逻辑”。

所谓权威体制与有效治理之间的矛盾，是指中央统辖权与地方治理权的紧张和不兼容：中央集权程度越高，越有利于加强中央政府的统治，但却削弱了地方治理能力，导致权威体制的有效治理能力下降；反之，如果增强地方政府的治理能力，又易于导致地方政府的偏离和失控，对中央政府的统治构成威胁。这意味着，中央政府在降低统治风险和提高治理效率这两个目标之间存在着持久的、难以完全消除的冲突。中央政府只能在这种冲突中寻求暂时性的平衡。所以，周雪光（2011，2013）认为，在中国，中央集权与地方分权关系难以形成稳定结构，而只能处于经常性的动态调整之中，表现为“集权—放权”的周期性循环波动。

因此，周雪光讨论的重点不在于地方分权的结构，而在于从“权威体制与有效治理之间的矛盾”衍生出的一系列应对机制。其中，一种应对机制是保持决策一统性与执行灵活性之间的动态平衡，即中央政府在制订统一政策的前提下，允许地方政府灵活执行中央政策，因地制宜地处理地方事务；同时，中央政府保留任意干预地方事务的绝对权力，以便在必要时纠正地方政府的偏离和失控行为（周雪光，2011）。另一种应对机制是通过在正式制度与非正式制度之间进行微妙的转换和调节，灵活地调整集权与分权关系。首先，正式制度体现了中央权威，可以以不变应万变；其次，非正式制度可以在不挑战中央权威的前提下允许各地保持灵活性；第三，中央政府通过默许和鼓励非正式制度的存在，并在必要时制约和压缩非正式制度空间，可以适时地调整中央与地方在一统与灵活之间的平衡关系（周雪光，2013）。

第三种应对机制是名与实的松散关联和动态转化。周雪光（2013）认为，上述正式制度与非正式制度之间的动态平衡关系，隐含着“名”与“实”的共生、分离和相互转化。“名”是指中央政府的正式权力，“实”是指地方政府的实际权力。在“名”与“实”之间，前者所拥有的至高无上的权威在多数时候只具有象征性意义，然而，却不容怀疑，不容挑战；后者则是在官僚体制实际运行过程中的实际权力之所在，这种实质性权力呈现出非正式的同时又是稳定的状态，并且在一整套稳定的、制度化的非正式行为中得以体现。这意味着，在国家治理上同时存在两种权力，即中央政府执掌的正式权力（象征性的）和地方政府行使的实际控制权（实际权力）。然而，周雪光（2013）认为，地方政府的实际权力在名义上仍属于中央政府，因此，不能通过上下分治的正式制度（如联邦制）加以界定，它只能体现在非正式制度之中，并通过非正式的方式来实施。所以，在中央政府的正式权力与地方政府的实际权力之间，存在着经常性的“以实正名”和“以名代实”的动态转换。

第四种应对机制是运动型治理机制。周雪光（2011）认为，前述三个机制虽然在维护中央权威的前提下，有助于提高权威体制的有效治理能力，但是，中央政府仍需要面对和处理一种可能的危机：这种危机源于地方政府在行使实际权力时，常常会偏离中央政府的意图和利益，当这种偏离行动累积到一定程度，就有失控的危险，从而威胁到中央政府的统治。为了防范和消除此种危险，中央政府需要不定期地打破常规的行政程序，对地方政府的偏离行为进行集中整治和纠偏，此即运动型治理机制（周雪光，2011；冯仕政，2011）。所以，运动型治理机制是对前述三种机制的补充，在前述三种机制出现问题时，可发挥至关重要的补救作用（周雪光，2011）。

周雪光，1959年生，山东淄博人。1991年斯坦福大学社会学博士毕业，现任美国斯坦福大学社会学系教授，长期从事组织社会学和社会分层领域的研究工作。关于“权威体制与有效治理之间的矛盾”，可参见：周雪光 | 权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑。[图源：百度百科]

三、三种理论的比较

上述三种理论有其共同之处。首先，它们有一个共同的假设前提，即认为中央政府在处理集权与分权的关系上，既需要提高治理效率，也需要维护政权稳定（或降低统治风险）。因此，效率因素（如信息、行政管理成本、监督成本等）和统治风险是三种理论共同采用的解释变量。

其次，在这三种理论之间还有其他的共同之处。例如，“行政发包制”模型所蕴含的分权原则与“中央治官、地方治民”的原则是基本一致的，二者都以如下事实为依据：凡是与治官有关的事务（包括人事任免、监督考核、行政审批等），都集中在中央政府（或上级政府）；凡是与治理民众有关的事务（包括地区内部下属官员的管理），原则上都发包给下级政府（周黎安，2008，2014）。所以，周黎安引用瞿同祖（2003：29）的论述，指出中国自古以来在治理结构上都有一个特征，即中央政府通过把行政事务逐级往下发包，治民的事务最终落到了县级政府身上，县官是真正的治民之官，县以上的官员都是“治官之官”（周黎安，2008：58-59）。再如，“行政发包制”模型与“帝国的治理逻辑”都把中国的行政体制与韦伯的官僚制相比较，其目的都是揭示中国行政系统内部不同层级之间的关系以及治理机制。

县官，中国古代一县的主官，管理全县的行政，有的还兼管军事，官秩多是七品。图中左起第三位为明朝著名县令冯梦龙。[图源：kaiwind.com]

然而，尽管有这些共同之处，三种理论仍然存在着明显差别，甚至是重大分歧。其中，最主要的分歧是，“行政发包制”模型和“中央治官、地方治民”模型都认为，中国在国家治理上形成了一种稳定结构，而周雪光则认为，此种稳定结构不可能长期存在。此外，在“行政发包制”模型和“中央治官、地方治民”模型之间也存在差别，前者着重讨论行政系统内部不同层级政府之间的关系与行政运作机制，后者则主要探讨政府与民众之间的关系以及维护政权稳定的机制。虽然“行政发包制”模型考虑了来自“民众”的质量压力这个因素，并在一定程度上讨论了政府与“民众”之间的关系，但是，此处的“民众”不同于曹正汉所讨论的“民众”。在“行政发包制”模型中，“民众”是指政府服务的对象，类似于政府在政治上依赖的、因而需要安抚的利益集团，而在“中央治官、地方治民”模型中，“民众”是政府的统治对象，是政府需要管理和控制的人，也是政府从中征集资源的人（如征税、收费、征地等）。当然，在现实中，这两种意义上的“民众”难以完全分开，同一个“民众”很可能同时具有上述两种含义，但是，这两种意义的“民众”拥有不同的政治地位，因而对国家治理结构会产生不同的影响，则是无疑的。

对于上述分歧和差别，需要从两个角度来加以考察和分析。

（一）兵民能否分治？

影响国家治理体制的一个重要变量是兵与民能否分开治理。西欧的封建制延续数百年，是由于当时国王（或中央政府）过于弱小，无力垄断全国武装力量，贵族既是地方行政首脑，也是地方军事首领，所以形成了高度分权的治理结构（Hintze，1975）。中国自秦始皇扫平天下、建立中央集权国家，历代王朝都致力于兵民分治，但是在现代之前，实际上都未能完全做到。在兵民能否分治这一关键条件上，上述三种理论虽未明言，却蕴含着不同的假定，这是导致分歧出现的一个关键点。

所谓“兵民分治”，是指在国家治理上，中央政府独立执掌兵权，垄断全国军事武装力量，同时，依靠地方政府治理民众和处理民众事务，包括维持治安和平息地方民众骚乱。总之，“兵民分治”的关键是，中央政府在对外御敌和对内平乱上，都无需假手地方政府统领军队，不必与地方政府分享兵权，只需授权地方政府统领地方警察力量即可。“兵民分治”是现代国家治理的基本特征，之所以如此，原因有二：一是现代军事技术和交通通讯技术的进步，使得中央政府有能力直接指挥全国各地的军事行动，通过集中控制全国的军队，中央政府足以应对各地区的事变；二是采用此种方法，地方政府控制的警察力量足以威慑和应对地方民众的骚乱，同时又无力与中央政府的正规军队相抗衡。因此，地方政府不必统领军队，就能够履行治理民众的责任。

在古代中国，“兵民分治”虽然也是皇帝的愿望和目标，但却难以完全实现。古代中国主要采用冷兵器，此类冷兵器潜在地散布于全国各地，政府无法完全垄断，加上交通和通信技术落后，中央政府必须把大部分军队分散布防于各个地区，才能起到抵御外敌和震慑地方的作用。一旦国家遇到内忧外患，中央政府为了迅速组织和调动军事力量，就不得不授予地方官员就地节制军队和指挥军队的权力，甚至允许地方政府就地募兵，组建地方武装。此时，地方政府既治民也治兵，兵民就不可能分治了。在此种情况下，地方政府就有可能“尾大不掉”或割据称雄，国家将面临瓦解。因此，中国历史上长期存在着“内重外轻”和“外重内轻”之争，历代王朝无不小心翼翼地在这二者之间寻求平衡（周振鹤，2005：250-253）。

从兵民能否分治的角度来说，周黎安的“行政发包制”模型和曹正汉的“中央治官、地方治民”模型，都隐含着一个共同的假定，即在国家治理上，可以实行彻底的兵民分治，地方政府既不统兵，也无权干涉军队事务。在此前提之下，中央集权与地方分权关系才能够形成稳定的治理结构，中央政府才无需担心地方政府凭借这种治理结构形成割据称雄的局面。与此相反，周雪光（2011，2013）的“帝国的治理逻辑”隐含着兵民难以分治的假定：只有在兵民难以分治的情况下，中央政府执掌治官权才有可能失去效力，才担心一旦集权与分权形成了稳定结构，就可能难以控制地方政府的偏离行为。所以，周雪光（2014a：125）批评周黎安的“行政发包制”和曹正汉的“上下分治”：“上下分治的制度如果正式化，就会束缚皇权的任意专断权，削弱一统体制，长此以往则‘国将不国’了”。

从兵民能否分治的角度来看，周雪光提出的“帝国的治理逻辑”对古代中国的集权与分权关系具有更强的解释力。史学家论述中国历史上的集权与分权关系，一般用“内重外轻”和“外重内轻”来描述。“内”指中央政府和中央集权，“外”指地方政府和地方分权。外重内轻，即偏重地方分权，其后果是可能引发分裂割据，导致王朝瓦解，这是汉唐两代的教训。内重外轻，即地方政府势微，虽无割据之忧，却使地方失去绥靖镇抚能力，遇上内忧外患，国家也易于覆亡，这是宋明王朝的命运（周振鹤，2005：250）。因此，历代统治者无不借鉴前朝经验教训，探索集权与分权的平衡，以达到“轻重相维”。但是，“轻重相维”殊难持久，它不时地被内忧和外患所打破，此即周雪光（2011，2013）所论述的集权与分权难以形成稳定结构，只能在不断调整之中维系动态平衡的原因。

相对而言，“行政发包制”和“中央治官、地方治民”更接近于描述当代中国的治理特征。由于实现了完全的兵民分治，中央政府已无地方割据之忧，故可以加大地方分权，也易于形成稳定的地方分权结构。当然，在当代中国，周雪光所揭示的“权威体制与有效治理之间的矛盾”依然存在，“帝国的治理逻辑”依然影响和调节着中央集权与地方分权的关系，中央政府也依然需要不时地干预和纠正地方政府的偏离行为，但是，地方政府的“偏离行为”已难以撼动中央政府的统治，中央对地方的控制也无需像宋代那样打破地方分权的基本结构。与古代中国相比，在当代中国，“权威体制与有效治理之间的矛盾”已经大为缓解，这使得地方分权能够形成稳定结构，而且，这种稳定结构也构成中央政府调节集权与分权关系的结构基础。

（二）何种统治风险？

上述三种理论都强调，中央政府所面临的统治风险是塑造中央与地方关系的重要因素，但是，在统治风险的来源上，有两种不同的观点。周雪光（2011，2013）和周黎安（2014）认为，中央政府着重防范的统治风险来自地方分权本身，即来自地方政府的“各自为政”、“偏离”、“失控”等行为，或者来源于行政事务向下发包而给中央政府带来的风险。周黎安认为，中央政府在决定什么事务向下发包、什么事务由中央集中控制上，有最小化此种统治风险的意图。因此，对于那些统治风险比较低的公共服务，中央政府尽可能发包给地方政府，而对于那些为控制地方政府所必需的权力，如地方官员的任免、监督考核以及地方重大事项的行政审批等，则尽可能集中在中央政府手中。

曹正汉（2011）则强调另外一种统治风险，即来自民众可能的抵制、反对或对抗等行为所带来的统治风险，着重探讨此种统治风险对中央集权与地方分权的影响。曹正汉等认为，中央政府首先需要应对的是来自民众的统治风险，因此，地方分权的首要目的是通过地方政府分散治民以控制此种风险；同时，为了控制地方政府，中央政府主要执掌治官权，包括控制地方官员在地方重大公共项目上的投资行为，以防范地方官员的“偏离”、“失控”等行为，由此形成“中央治官、地方治民”的治理结构（曹正汉、周杰，2013；曹正汉等，2014）。因此，“中央治官、地方治民”的治理结构首先是为了降低来自民众的统治风险，其次，它也有助于控制地方分权本身所带来的风险，故而能在中国长期稳定下来。

对不同统治风险的强调，导致三种理论所着重考察的国家治理层面也存在差别。周雪光和周黎安着重考察的是行政系统内部不同层级政府之间的关系，特别是考察行政系统内部的治理结构和治理机制。如周黎安（2014）主要考察行政系统的激励机制和控制机制，特别是以三个维度——行政权力的分配、官员激励、内部控制——为分析框架，论述中国的行政体制所呈现的相互配合和内在一致的特征。周雪光（2011，2013）主要考察从“权威体制与有效治理之间的矛盾”衍生出的应对机制，以及这些应对机制如何在行政系统内部维系集权与分权的动态平衡。与此不同的是，曹正汉（2011）则着重考察政府与民众之间的关系，特别是考察来自民众的统治风险如何影响到中央集权与地方分权的基本结构，以及这种治理结构所蕴含的维护政权稳定的机制。

四、共同的局限

虽然三种理论存在着上述差异，但它们并不是彼此冲突的，相反，它们之间有着很强的互补性。理论的互补性源于它们分别考察了两种不同统治风险对国家治理的影响。很显然，这两种风险都是不能忽略的，因为中央政府既需要分散和控制来自民众的统治风险，也需要防范地方分权所带来的风险。这是中国历史上长期存在“封建制”与“郡县制”之争的深层原因。所谓“救土崩之难，莫如建封建；消尾大之势，莫如置守宰”，即说明在兵民难以分治的古代中国，统治者为控制上述两种风险所面临的艰难选择。即使在当代中国，兵民分治已不成问题，中央政府在处理集权与分权关系上，仍然需要慎重地考虑这两种风险。因此，在同时考虑上述两种风险的基础上发展关于国家治理的理论，是一个值得探索的研究方向。

郡县制，中国古代继宗法血缘分封制度之后出现的以郡统县的两级地方行政制度，是中央垂直管理下官员由中央直接任免的流官任期制，标志着官僚政治取代血缘政治，是公天下的开始。[图源：搜狐]

除了互补性之外，三种理论也有共同的局限。局限之一是，这三种理论虽然都尝试从历史视角把握当代中国国家治理的基本特征，揭示其治理机制，但是，它们都忽略了从古代到当代所发生的巨大变化，都没有从比较的角度考察古代与当代在国家治理上的差异。

从历史比较的角度来看，当代中国的地方分权程度在许多重要领域都已明显超过古代中国。我们可以在两个维度上衡量地方分权程度的提高：一个是财政分权，一个是人事管理权。清乾隆年间，各省征收的钱粮扣除上解中央部分（名为“起运”），地方存留比例平均为21.62%，其中存留比例最高者为江苏（39.61%），最低者为山西（14.76%）（陈锋，2010：225-226）。在当代，财政分权程度已经大为提高。以地方财政收入占全国财政收入的比重来衡量，1994年此项比重为44.3%，为最近30余年的最低点；此后，这一项比重逐渐提高，到2012年达到52%（不包括中央政府税收返还）。与乾隆年间相比，最近30余年财政分权程度已高出一倍以上。而就人事管理权来看，清代及以前，县级以上官员皆由中央任免，中央政府的人事权一直管到县级。在当代，自1984年开始，中央政府实行“下管一级”的干部人事管理制度，市县级官员均由各省自行任免，地方政府的人事权已明显扩大。

所以，我们至少可以断定，与清代盛世相比，当代中国的地方分权程度已显著提高。如果我们把这一判断与历史上延续2000年的“集权-分权”的演变趋势相比较，则可以看出当代的巨大变化。汉唐两代是地方分权程度比较高的时期，但是，唐之后，各王朝无不致力于加强中央集权，消弱地方分权，此即周振鹤（2005：251-252）所说：“一部中国政治史就是在外重内轻和内重外轻的两端往复摆动，同时又一步紧似一步地走向更加中央集权的历史。”然而，最近60余年，重新建立的中央集权国家却改变了历史演变趋势，加大了地方分权程度。为什么会发生这种从削弱地方分权到加大地方分权的逆转？上述三种理论都没有回答这一问题。显然，这一问题与当代中国人口规模的扩大、城市化和工业化程度的提高等有关，也与当代中国实现了兵民分治有关。不过，若要系统地回答这一问题，仍需要做深入细致的历史研究，也需要在现有理论基础上发展关于集权与分权关系演变的一般性理论。

三种理论的另一个共同局限是，它们都忽略了中国历史上一个重要现象，即“治乱循环”，也就是统一与分裂的周期性反复重演。这一现象对三种理论的冲击是，既然这些理论都是探讨中国自古以来所形成的治理模式和治理机制，那么，如何解释历史上的“治乱循环”？事实上，这三种理论都回避了这一问题。当然，这是一个极其复杂的古老难题（金观涛、刘青松，2011；葛剑雄，2013），但是，它毕竟是关于中国的国家治理理论难以绕开的问题。

*本文原载于《社会》2014年第6期，为阅读及排版便利起见，删除了注释，敬请需要的读者参阅期刊原文。

**封面图为《直隶长城险要关口形势图》描绘山海关的部分。此图为清光绪年间户部主事崔汝立所绘。地图采用传统的山水画法，形象地绘出了长城沿燕山山脉蜿蜒起伏的雄壮形势。图中对长城沿线各险要之处皆红签注明，并绘出其中守军驻防之城堡及防御设施。山海关西北依山，东南濒海，是华北平原和辽西走廊的重要通道，形势险要，素称“天下第一关”[图源：中国国家地理]

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