马克西米利安·卡尔·艾米尔·韦伯（Maximilian Karl Emil Weber, 1864.4.21-1920.6.14），小名马克斯·韦伯（Max Weber）是德国的政治经济学家、法学家、社会学家、哲学家，公认为是现代社会学和公共行政学最重要的创始人之一。他对于当时德国的政界影响极大，曾前往凡尔赛会议代表德国谈判，并且参与了魏玛共和国宪法（即魏玛宪法）的起草设计。[图源：new.qq.com]相关推文请点击链接阅读：韦伯 | 辅之以官僚行政班子的合法权威 1.官僚统治与政治在现代国家，实际的统治者必然且不可避免地就是官僚系统，因为权力的行使并非通过议会的演说，也不是通过君主的文告，而是通过日常的行政管理，实际上就是通过军事和民事官员。即便现代的高级军官，也是根据“职务”指挥作战的。正如所谓向资本主义进步就是衡量中世纪以来经济现代化的确凿标准一样，向官僚制官员进步则是同样确凿的衡量国家现代化的标准、不论那是君主制国家还是民主制国家，而这种官员的特征包括，正式的雇用、薪金、养老金、升迁、专业训练、功能化的劳动分工、清晰界定的管辖权范围、文牍程序、等级制的上下级隶属关系，至少在那种并非实行轮流行政的小型政区，而是由大规模人口组成的国家中就是这样。民主国家与专制国家一样，也会消除封建制行政、家产制行政、家长制行政或者由其他显贵担任的名誉或世袭官职，而代之以雇用的公务员。他们就是对我们的日常需求和问题做出决定的人。在这方面，掌握军事权力的人，即军官，与文官并无不同。现代的大规模军队也是一种官僚制军队，军官则是一种特殊类型的官员，他们有别于骑士、首长、佣兵队长或者荷马时代的英雄。军事效能依赖于官僚制的纪律。官僚制在自治市行政中的推进与那种普遍的发展几乎没有什么不同；共同体越是庞大，这种发展就越是迅速，或者地方自治就越是让位于技术与经济联合体。在教会方面，1870年[梵蒂冈会议]的最重要结果并不是被广泛争论的教皇永无谬误的教义，而是[教皇]的普遍委任主教制，它产生了教会官僚制（Kaplanokratie）并把主教和教区教士单纯变成了罗马教廷中央权力的官员，这与中世纪形成了鲜明对照。同样的官僚制趋势在我们时代的大规模私人经营活动中也占据了优势，经营规模越大，情况就越是如此。从统计数据来看，私人企业带薪雇员的数量比体力劳动者增长得更快。如果我们的文人墨客相信，私人企业办公室里的非体力劳动者与政府办公室里的脑力劳动者有着最起码的差别，那就非常可笑了。从根本上说，两者是同一回事。就社会学意义而言，现代国家犹如工厂一样也是一种“经营”（Betrieb）：这恰恰是它的历史特性。两者的权威关系有着同样的根源。手工业者、包出制下的生产者、自由的庄园农民、康门达关系中的外出合伙人、骑士和家臣，他们的相对独立性都是依赖于他们对承担经济、政治和军事功能及维持生计所需的工具、补给品、资金和武器的所有权。相比之下，工资劳动者、行政和技术雇员、学术机构中的助手以及公务员和军人的等级制依附性则是由于如下事实：他们从事经营和维持生计所不可或缺的手段，全都控制在经营者与政治统治者手中。例如，俄国的多数军人[到1917年]已经不愿继续把战争打下去了，但他们别无选择，因为毁灭和生存的手段全都控制在利用它们把士兵赶进战壕的那些人手中，正如生产资料的资本主义所有者把劳动者赶进了工矿企业。一个至关重要的经济事实是：劳动者与物质的生产手段、毁灭手段、行政手段、学术研究手段以及总的来说与财政手段的“分离”，乃是现代国家——就其政治、文化和军事领域而言——与私人资本主义经济的共同基础。在这两种情况下，对这些手段的处置权都掌握在这样一种权力手中：它得到了（由法官、文官、军官、工头、职员和军士组成的）官僚制机器的直接服从，或者只要它需要，这部机器可招之即来。今天的一切组织都有这样一部同样典型的机器，它的存在和功能是操作手段集权化带来的不可分离的因与果，事实上，这部机器正是集权化所采取的形式。经济领域日益增强的公共所有权，在今天就不可避免地意味着日益增强的官僚化。向官僚制国家的“进步”，即按照理性制定的法律和规章进行司法裁判和行政管理，在今天是与现代资本主义的发展极为紧密地联系在一起的。现代资本主义的经营主要依靠的是计算，并以一个合法的行政系统为前提，这个系统的功能至少原则上可以根据固定的普遍规范被理性预测，就像一个机械装置的预期性能。现代资本主义经营不可能接受通常所说的“卡迪司法”，那是按照法官的公平感逐案进行裁判或者按照其他无理性的发现法律的手段进行裁判的司法，这在过去可谓随处可见，至今仍存在于东方地区。现代资本主义经营与亚洲地区以及我们自己过去的神权政治统治或家产制统治同样格格不入，这种行政是以家长制方式随意操作的，或者是按照神圣不可侵犯但却无理性的传统进行操作。卡迪司法以及相应的行政往往非常腐败，但也正是由于它们的无理性特点，才有可能使贸易商、政府供应商的资本主义以及四千年来人们熟知的所有前理性类型的资本主义得到发展，而且常常十分繁荣，以政治、战争和行政为生的冒险家与掠夺者资本主义则尤其如此。然而，与这些古代的资本主义获利形式截然不同，现代资本主义的独有特征是以理性技术为基础的严格理性的劳动组织，这在任何无理性构造的国家中都没有得到发展，而且在它们那里也绝不可能出现这项发展，因为这种投入固定资本并依赖精确计算的现代组织，一旦遇到法律和行政的无理性就太容易遭到摧残。它们只能出现在这样的环境下：1）比如英国，那里法律的发展实际上是控制在法律人手中，他们在服务于资本主义委托人的过程中发明了适用的商业交易形式，而且严格遵循判例——这意味着严格遵循可计算的模式——的法官也是从他们当中产生的；或者2）有着理性法律的官僚制国家，那里的法官多多少少像是一台自动造句机，从它的顶端投进法律文书再加上成本和手续费，就可以指望从它的底部吐出大体上言之成理的判决——这就是说，它是一部其功能大体上是可以计算或者可以预期的机器。2.政党政治的现实与社团国家的荒谬政党内部的官僚化也是以经济和公共行政领域中的同样方式向前推进的。政党的存在并没有得到任何宪法的承认，至少在德国，也没有得到任何法律的承认，尽管如今它们对于官僚制下的被统治者——公民——来说已是最重要的政治载体。政党实质上是一些自愿建立的组织，它们的基础就在于不断招募新的成员，不管它们有多少手段可以用来长期约束自己的门徒。这使它们有别于那些根据法律或契约以规定明确的成员资格的组织。今天，政党的目标始终是在谋取政治职位的选举中或者在一个表决机构中吸引选票。一个领袖或者一个显贵群体指挥着一个由既得利益成员组成的坚定核心层，这种核心层的等级制组织程度大为不同，但如今多半都实现了官僚化。政党的资金来自富有的发起人、经济利益集团、谋求官职者以及缴费成员的支持。通常都会有多种这样的资源可供利用。这个核心层还会定出党的纲领与策略并推举候选人。即使在一个构成形式非常民主的大规模政党中，选举人和绝大多数普通党员也并不（或者仅在形式上）参与规划纲领和推举候选人，因为非常自然，这种政党会发展出一个带薪官员群体。选举人所能发挥的影响仅仅在于，纲领的修改和候选人的推举要取决于能否赢得他们的选票。从道德上抱怨竞选的性质、抱怨不可避免的少数人对纲领和候选人的控制，这不可能消除政党本身，充其量只能非常有限地改变它们的结构和运作方法。构成一个活跃的政党核心层的条件（比如建立工会的那些条件）以及竞选战场上的“战法”，可能要受到法律的调整，比如像在美国反复发生的那样。但是，如果存在着一种活跃的议会制代表权，那就不可能消除政党之间的斗争本身。然而，某些文人墨客却翻来覆去、头脑错乱地坚称，这是可能的，或者是应该做到的。自觉不自觉地，这种看法成了许多如下建议的依据，即用职业界别的选举团体取代（平等或渐进）普选基础上的议会，或者让这些彼此熟悉且拥有社团性职业群体的团体同时发挥议会选举集会的作用。但是，只要形式上的职业身份——它在选举法中将不得不依赖某些外在标准——不能接着告诉我们它的经济与社会功能，这就是一种根本站不住脚的主张，何况任何技术发现、任何经济变迁以及任何新的领域都会改变这些功能，从而改变形式上同一职业的含义和它们之间的数字关系。毫无疑问，这种观念也不适用于它所声称的目标。如果说有可能通过商会或农会之类的职业团体来代表全体选民并由这些团体构成议会，那么显而易见就会产生如下结果：1）除了这些因法律上的束缚而凝聚起来的组织以外，还会继续存在那种自愿结成的利益集团，比如与农民协会（Bund der Landwirte）及各种雇主联合会并存的还有商会和农会。此外，同样是自由招募基础上的政党也无法想象会消失，只能是让自己的策略适应新局面。这种变化未必更有益处，因为资金赞助人以及对资本主义依附关系的利用，还会继续像过去那样至少是不受控制地影响这些社团性职业组织中的选举。2）只要这些职业组织的构成成分开始影响议会选举和职位庇护权，它们的实质任务的题解就会淹没在政党政治的权力斗争骚乱之中，因此，它们所汇集起来的将不是有能力的专家，而是政党的代表。3）议会将变成纯经济利益集团之间单纯进行妥协的市场，没有任何针对总体利益的政治取向。对于官僚系统来说，这将增大挑动经济利益集团彼此对立以从中牟利的机会和诱惑，以及扩张根据职位和契约彼此庇护的制度以维护自身权力的机会和诱惑。任何对行政的公共控制都将归于无效，因为利益集团之间的关键动作与妥协都将在非公共的联合体紧闭的大门后面做出，甚至会比以前更不可控制。在议会中，从这种局面下获得优势的将是精明的商人而不是政治领袖，这种性质的“代表”机构是可以想象到的最不适于按照真正的政治准则解决政治问题的地方。凡此种种，对于理解这些问题的人们来说都是显而易见的，同样显而易见的是，这种安排不可能削弱资本家对政党和议会的影响，更不可能消除或至少净化政党机器。相反的事态倒是可能发生的。政党根据自由招募原则运作，这一事实便阻止了国家对它们的调整，无法理解这一事实的那些文人墨客大概只愿意承认按照公法建立的组织，不愿承认在今天的社会秩序战场上出现的自发组织。现代国家中的政党主要是基于两个不同的原则。它们实质上可能是谋求职位庇护权的组织，比如宪法解释的巨大分歧结束以来美国出现的情况。在这种情况下，它们所关心的仅仅是把它们的领袖推到最高位置上，以使他能向追随者——党的固定竞选班子的成员——分配国家官职。由于政党并没有根本性的原则，它们主要是靠写进纲领中的那些要求相互竞争，指望用那些要求对选民产生最大的影响。这种政党类型在美国非常清晰，因为那里尚不存在议会制度。民选的美国总统和他的参议员们控制着大量联邦职位的庇护权。尽管由此而产生了腐败，但这种制度却深得民心，因为它阻止了一个官僚集团的崛起。只要这种哪怕是由半吊子进行的最糟糕的管理由于经济机会无限丰富而得到容忍，它在技术上就是可行的。如果越来越需要用受过技术训练的、把担任官职作为一种生涯的官员取代党的被庇护人与临时性官员，党的俸禄就会逐渐贬值并且不可避免地产生出一个欧洲式的官僚系统。 图为美国选举人团投票。2016年，全美538位来自共和党及民主党的选举人，在各自所在的州议会大厦及华盛顿特区投票，选出下一任美国总统和副总统。这是继11月8日美国选民投票，选出下任总统后，两党的选举人团再次做出的一次投票。[图源：cri.cn] 政党的第二种类型基本上是意识形态性质的政党（Weltanschauungspartei），它们的目标在于实现根本性的政治理想。19世纪70年代的德国天主教中央党与官僚化之前的社会民主党，就是这种类型的相对纯粹形式的代表。总的来说，政党都会兼有这两种类型的表现：它们既有传统上形成的、仅在程度上可以改变的根本目标，也渴望控制职位庇护权。尤其是，它们渴望把自己的领袖推上主要的政治官职。如果它们在竞选斗争中获胜，其领袖和党内要员就能在本党执政时期向他们的追随者提供有保证的国家官职。这是议会制国家的通例，因此，意识形态政党也会循此途径。在非议会制国家[比如德意志帝国]，政党并不控制最高官职的庇护权，但那些最有影响的政党通常可以迫使支配性的官僚系统向本党的被庇护人，以及向那些通过自身与官员的关系网得到推荐的合格候选人让出一些非政治职位，就是说，这些政党可以运用“次级”庇护权。最近几十年间，在竞选技术的理性化过程中，所有政党都采用了官僚制的组织形式。不同的政党在这项发展中处于不同的阶段，但至少在那些大规模的国家中，这个总的方向是一清二楚的。约瑟夫·张伯伦在英格兰的“考科斯会”，大名鼎鼎的政党“机器”在美国的发展，以及各地——包括德国——政党官员与日俱增的重要性，都是这个过程中的类似阶段；很自然，它在德国社会民主党那里进展最为迅速，因为该党是最民主的政党。中央党是教士的组织（Kaplanok-ratie）发挥着政党官僚系统的功能，普特卡默（Puttkamer）内阁[1881-1888]以来的普鲁士保守党则是由县和地方的国家统治机构或隐或显地发挥着这种功能。政党的权力主要依赖于这些官僚系统的组织效能，政党合并遭遇的困难更多的是来自政党机器之间的相互敌视，而不是纲领之间的分歧。欧根·李希特（Eugen Richter）与海因里希·李克特（Heinrich Rickert）分别保留了自己在进步党内的地方组织，这一事实就预示着该党的最终分裂。3.官僚化与文人的幼稚当然，不同类的官僚系统之间存在着许多差异，比如民政和军政官僚系统之间，国家和政党官僚系统之间，共同体、教会、银行、卡特尔、生产合作社、工厂以及利益集团（比如雇主联合会或农民协会）的官僚系统之间。无薪的显贵和利益集团的参与程度也大不相同。党老大并不是个官僚，股份公司的董事会成员也不是官僚。在所谓“自治”（self-government）的不同形式下，无论是显贵，也无论是被统治者或纳税人的当选代表，都可能作为一种合作群体或者作为单独的机关与官僚系统共事，或凌驾于或从属于这个系统，并具有共同决策、监督、顾问、有时还有执行的功能。最后这个现象尤其会出现在自治市的行政中。然而，我们这里并不关心这些制度，尽管它们不无实践的重要性。（因此，我们在这里并不讨论我们可以为德国感到骄傲的许多制度以及某些的确堪称典范的制度。但是，如果文人们想象治理一个大国与任何中等规模的城市自治基本上是同一回事，那就是非常可怕的错误了。政治就意味着冲突。）就我们的讨论范围而言，决定性的问题在于，在大规模联合体的行政中，训练有素的职业官员始终会构成这个行政机器的核心，他们的纪律性是获得成功的绝对前提。联合体的规模越大，它的任务越是复杂，特别是，它的存在越是依靠权力（不管它卷入的是市场上的、竞选中的还是战场上的权力斗争），情况就越是如此。政党的情况尤其如此。由地方显贵担纲的政党行政制度注定会消失，尽管它仍存在于法国（那里议会的惨状应该归因于缺少官僚化的政党）和德国的一些地方。中世纪时地方的贵族行政曾经支配了所有类型的联合体，至今仍然通行于某些中小规模的共同体中，但是，现在的那些“受尊敬的公民”、“科学带头人”或者被贴上诸如此类标签的人，却只是被用作广告招牌，而不是关键性日常程式的执行者。出于同样的原因，各种装饰性的显贵人物也出现在股份公司的董事会上，教会巨头出现在天主教大会上，真真假假的贵族出现在农民协会的集会上，那些在政治事务上一般都没什么头脑的知名历史学家、生物学家以及诸如此类的专家们，则被卷入了发战争财和追求选举特权的泛日耳曼鼓吹者的骚动之中。在所有的组织中，越来越多的实际工作都是由带薪雇员和各种官员经办。其他的一切都变成了橱窗展示。正如意大利人和在他们之后英国人发展出了现代资本主义经济的组织形式一样，拜占庭人和在他们之后的意大利人、然后是专制主义时代的领土国家、法国的革命性集权主义以及最后——超越了所有这些之上的——德国人，则完善了对所有支配形式的理性的、功能性的专业化及官僚化组织，从工厂到军队与公共行政，莫不如此。就目前来说，德国人只是在政党组织的技术上不及别人，尤其是不如美国人。现在的世界大战意味着这种生活形态在世界范围内的胜利，它无论如何都会向前推进的。大学、工商学院、职业学校、军事学院以及所有可以想象到的各种专门学校（甚至还有新闻学院），在战前就已经回荡着学校对招生的关切以及毕业生对薪俸的追求所激发出来的迫切呼声：专业考试应当成为在公私官僚系统中所有高薪和——尤其是——稳定的岗位上任职的前提，文凭应当成为一切获得社会声望（与自认为所属的“上流社会”圈子通婚及社交）的要求之基础，报酬形式应当是合乎社会体统的、有保障的“薪金”[而不是“工资”]以及养老金，最后，薪金应当随着资历而增加和提高。由此产生的结果在政府机构内外都可以看到。但是，我们这里关心的只是对于政治生活的重要性。在所谓“1914年的德国观念”背后，在文人们委婉地叫做“未来的社会主义”背后，在“有组织的社会”、“合作经济”等口号以及种种类似的当代话语背后，都有一个确凿的事实，那就是普遍的官僚化。即便它们的目标背道而驰，也会始终推动官僚制的崛起。确实，官僚制显然不是惟一的现代组织形式，正如工厂显然不是商业经营的惟一类型一样，但是，两者都决定着现时代以及可以预见的未来时代的性质。未来属于官僚化，并且显而易见的是，对此，文人们还会履行他们的天职——为正在积极进取的权力发出一片喝彩声，正如自由放任主义时代他们在同样的时机、以同样的幼稚所表现的那样。官僚制不同于现代理性生活秩序的其他历史性力量，因为它远更持之有恒，且令人无可逃避。历史表明，举凡官僚制占了上风的地方，例如在中国、埃及和较低程度上的晚期罗马帝国与拜占庭帝国，只要支撑着官僚制的那种文化没有陷入总体崩溃的过程，它就不可能再次消失。不过相对而言，这些还都是高度无理性的官僚制形式，即“家产制官僚制”。与这些较古老的形式相比，现代官僚制有一个使它的“无可逃避”性质更加明确的特征：理性的专业化及训练。中国的官员不是专家，而是受过文学与古典文化教育的“君子”。埃及、罗马晚期和拜占庭的官员更接近我们所指意义上的官僚，但是，与现代的任务相比，他的任务极为简单和有限，他的态度部分是受传统约束的，部分是具有家长制的，因而是无理性的取向。与过去的商人一样，他是个纯粹的经验主义者。现代的官员接受了一种必然会日益符合现代生活理性技术的专业训练。一切当今世界的官僚制都是在这条道路上运行的。我们在这方面的优势应当归因于这一事实：其他的官僚制在战前都没有我们走得远。比如，旧时美国的受庇官员是个具有相关“技能”的竞选“专家”，但他绝不是一个受过专门训练的官员。腐败的根源并不像文人们声称的那样是在于民主制本身，而是在于缺少专业素养，如今崭露头角的受过大学训练的文职官员就没有这种现象，比如现代英国官僚系统就是这种情况，它正在越来越多地取代显贵（“绅士”）的自治。凡是现代专业化官员占据主导地位的地方，他的权力都被证明实际上是不可摧毁的，因为满足了他最基本需求的整个组织都要依靠他的运作模式。逐步消灭私人资本主义在理论上是可以想象的，尽管肯定不如某些并不了解实际情况的文人所梦想的那么轻而易举，而且肯定不是这次世界大战的结果。不过我们可以假设，未来的某个时候私人资本主义将被消灭。那么实际结果将是什么？摧毁现代工业劳动的钢铁构架？不！废除私人资本主义仅仅意味着，国有化或社会化经营活动的高层管理也变成了官僚制管理。普鲁士国有矿山与铁路的带薪雇员及工人的日常劳动条件，与大规模私人资本主义工商业经营中的条件相比，真的能看出什么差别吗？确实，前者甚至更少自由，因为与一个国家官僚系统的任何权力斗争都是没有希望的，还因为没有向一个原则上可以限制雇主权力的机关申诉的希望，而这在私人经营中却是可能的。这大概就是全部差别了。如果私人资本主义被消灭，进行统治的就只有国家官僚系统了。那时，私人和公共官僚系统就会融合为一个单一的等级体系，而不会像现在这样并驾齐驱并有潜在的彼此对立、从而在一定程度上相互牵制——这类似于古代埃及的情况，但形式上表现得更为理性，因而更加无可逃避。一部无生命的机器就是头脑被客观化了。只有这一点才能完全像在工厂中实际发生的那样给这部机器提供权力、迫使人们为它服务并支配他们日常的劳动生活。客观化的心智也是有生命的机器——官僚制组织，其特征是它的经过训练的技能的专业化，它的管辖权的分工，它的规则以及等级制的权威关系。它和无生命的机器一起专注于建构奴役之壳，人们有朝一日也许将不得不住进去，就像古代埃及的农夫（fellah）一样无力逃避。这种情况是可能发生的——如果一种具有技术优势的行政在安排他们的事务时成了终极性的惟一价值的话，而那就意味着一种能够带来相应的福利利益的理性官僚制行政，因为这种官僚制能比任何其他支配结构干得更好。我们的幼稚文人们赞不绝口的这个奴役之壳，会由于把每个个人束缚于他的工作（请注意，开端就在于附加福利的制度）、束缚于他的阶级（通过越来越刻板的财产分配）、大概还会束缚于他的职业（通过满足国家需求的公益性派捐方法，这就意味着让职业联合体承担国家功能）而得到强化。如果像过去那些实行强迫劳动的国家一样，在社会范围内把一种与官僚系统挂钩的、实际上是从属于官僚系统的身份秩序强加给被统治者，这个奴役之壳将会变得更加坚不可摧。那时就会出现一种“有机的”社会分层，近似于东方-埃及的类型，但与后者相比可能更像一部机器那样严格理性。有谁想否认这种可能性正在孕育着未来？事实上，这已经是老生常谈了，对它进行的非常模糊的预测也给我们那些文人的作品投上了阴影。如果我们现在假定，这种可能性是我们无可逃避的命运，那就没有谁还会嘲笑我们那些文人的如下忧虑了，即政治与社会发展可能带给我们太滥的“个人主义”、“民主”或者其他类似的东西，而且，如果不消除我们现在经济生产的“无政府状态”和我们议会中的“政党阴谋”以维护社会的“秩序”及“有机分层”（而这就意味着维护在惟一真正无可逃避的权力——国家与经济中的官僚系统——监管下因社会无能为力而实现的和平主义），我们就不可能看到“真正的自由”。4.官僚统治的政治局限鉴于官僚化的推进已经不可阻挡这一基本事实，关于未来政治组织的形式问题，就只能以如下方式提问了：1）如何才有可能挽救任何意义上的“个人主义”自由的一切残余？毕竟，如果相信即使没有人权时代的成就、我们所有人——包括最保守的人士——也能继续生活下去，这是十足的自欺欺人。但这个问题与我们这里的讨论无关，因为有关的是另一个问题：2）鉴于国家官僚系统的日益不可或缺以及它的相应权力不断膨胀，如何才能保证那些能够牵制并有效控制这个阶层巨大影响的力量继续存在下去？即使这种有限意义上的民主，究竟如何才会成为可能？然而，这也不是我们这里关心的惟一问题。3）第三个，也是最重要的问题、在思考官僚系统本身的内在局限性时就会浮现出来。显而易见，它在公共与政治领域的效能也像在私人经济中一样有着明确的局限性。经营者的“管理头脑”和政治家的“能动精神”实质上不同于官员的文官心态。确实，同样在办公室工作的经营者也像军队领袖一样，在形式上与其他官员并无不同。如果从事一项大规模经营的总裁是一个股份公司的带薪雇员，那么他在法律上就与其他许多官员无异。在政治生活中，一个政治机关的首脑也是同样情形。政府部长在形式上就是一个有权领取养老金的带薪官员。不管根据什么宪法，他都可以被随时解职或者辞职，这一事实使他的地位不同于绝大多数、但不是所有其他官员的地位。远更引人注目的事实是，他——而且只有他——无需提供正式的专业训练资格证明。这就意味着他的地位的含义就像私人经济中经营者与公司总裁一样根本不同于其他官员。实际上，更准确地说，他被假定为一个另类。事实的确如此。倘若一个处在领导地位上的人是个抱着功能精神的“官员”，即使他非常称职，就是说，如果他只是按照条例和指令尽职尽忠地工作，那么无论让他掌管私人经营还是掌管一个政府，都将毫无用处。不幸的是，我们自己的政府就为这一点提供了证明。这种差异仅仅是部分产生于预期功能的性质。在具体事务上独立决策和富于想象的组织能力，通常也是对官僚的要求，甚至在更大的事务上经常也有这样的预期。认为官僚就是要专心致志于作为部下的例行公事，惟有“主管”才能执行那些令人关注并提出了智力要求的任务，这是文人墨客的先人之见，而且仅仅在一个不知道如何管理自己事务和官员业绩的国家才会成为可能。毋宁说，差异在于责任的性质，这一点实际上决定了对这两种地位提出的不同要求。官员接到一项指令，如果他认为该指令是错误的，他可以而且被认为应该表示异议。如果他的上司坚决要求执行该指令，他的责任——甚至荣誉——就是要像遵守内在的信念一样去执行，并以这种方式证明他的责任感高于他的个人好恶。至于该指令是来自一个“机关”、一家“公司”还是一次“集会”，这都无关紧要。此即官职的精神气质。一个以这种方式行事的政治领袖理所当然会遭到蔑视。他往往要被迫做出妥协，这就意味着舍小局顾大局。不管他的主人是君主还是人民，如果他不能有效地提出这样的要求：“或者给我授权、或者容我辞职”，那么他就不是一个领袖，而是俾斯麦说的那种类型，一个可悲的恋栈者（Kleber）。“置身政党之外”——事实上是置身权力斗争之外，这才是官员的角色。为个人权力而斗争以及为之承担个人责任，则是政治家和经营者的生命线。 图为现存最大的俾斯麦雕像。俾斯麦是德国最伟大的政治家之一，曾担任普鲁士王国首相和德意志帝国首任首相，被称为“铁血宰相”。他在担任普鲁士首相期间通过一系列战争完成了德国的统一，又在随后通过立法建立了世界上最早的工人养老金、健康和医疗保险及社会保险制度。[图源：cri.cn] 自俾斯麦亲王辞职以来，德国一直是被“官僚”治理着，这是他剪除一切政治禀赋造成的后果。从廉正、教养、良知和心智角度来说，德国继续维持着一个优于世界上所有其他国家的军事与民政官僚系统。世界大战期间德国的军事业绩——以及总的来说还有内政业绩——已被证明就是依靠这些手段实现的。但是，最近几十年间德国的[对内对外]政策走向如何呢？我们不妨给它一个最宽厚的评价：“德国军队的胜利弥补了它的失败”。为此付出了多大的牺牲我们暂且不谈，我们要问的是，什么原因导致了这些失败？外界认为，罪在德国的“独裁统治”。但在德国国内，拜我们那些文人墨客愚蠢的历史想象之赐，则会频频听到相反的说法，即国际性的“民主”阴谋形成了与我们作对的反常同盟。外界使用的伪善说辞是把德国从独裁统治下“解放”出来，国内的既得利益集团——我们就要认识到它们——使用的是同样伪善的口号，即保护“日耳曼精神”免遭“民主”的污染或者免受它们所指的其他替罪羊之害。例如，抨击德国的外交已经变成了一种习惯，这大概是不公正的。显然，一般来说它与其他国家的外交没什么两样。这里出现了一个混淆。我们缺少的是一个政治家对国家的引导——不是一个政治天才，那只能在少数国家才有指望，甚至不是一个伟大的政治干才，而只是一个政治家。5.君主的有限作用这就使我们直接来到了对两种权力的讨论，只有它们，即君主和议会，才能与全体官员一起成为现代宪政国家中的控制与引导力量。除非一再鲁莽行事，除非从过去的错误中没有接受任何教训，否则日耳曼各王朝的地位在战后将会毫发无损。不论是谁，只要抓住机会与德国社会民主党人联合起来，在深入细致的讨论之后就总是能够促使他们承认，就德国面临的特殊国际形势来说，“实际上”君主立宪是最适于她的统治形式。1914年8月4之前的很长时间内，情况就是如此。我在这里谈论的不是“修正主义者”、议会议员或者工会会员，而是党的常任官员，其中包括一些非常激进的官员。只需瞥一眼俄国的情况即可明白，向议会君主制的过渡——正如自由派政治家期望的那样——可以保存王朝，摧毁赤裸裸的官僚统治，其最终结果将会大大增强那个国家，而现在它却被文人“共和国”大大削弱了，不管它的领袖抱有什么样的理想主义。在英国可以看得更加清楚，英国议会的强固与这一事实有关：国家的最高职位已被永久性占据。我们这里不可能讨论仅仅一个君主的存在何以那么重要，也不可能讨论是否只能由君主来发挥这种作用。无论如何，至少对于德国来说，我们必须考虑君主的地位问题。我们不能寄望于一个王位觊觎者之间相互厮杀的时代和一个反革命的时代、因为我们的国际地位已经过于脆弱了。然而，在现代国家，君主根本不可能抗衡无处不在的官僚权力。他不可能控制行政，因为那是一部具有专业素养的机器，而现代君主——可能除了军事事务以外——绝不可能是个专家。尤其是，君主绝不可能成为在政党机制内接受训练或者外交领域的政治家。他受到的教育，特别是他的宪法地位，全都与此格格不入。他不是在政党竞争中获得王位的，权力斗争也不是他的，而是政治家的天然环境。他并不登上政治舞台去亲身经验政党生活的严峻现实，毋宁说是借助他的特权以脱离这种现实。君主当中也有些天生的政治家，但却十分罕见。一个并非天生政治家的君主，一旦试图像沙皇那样亲自进行治理，或者借助政治手段、口笔并用进行最广义上的“鼓惑”去发挥影响，以图推广他本人的观念，表现他的个性，那就会危及他自身的利益和国家的利益。那时受到威胁的就不仅是他的王冠（这也许是他的个人事务），还有国家的存续。然而，这种诱惑对于一个现代君主来说是必然会出现的，甚至是不可避免的——如果他面对的只是官僚的话，那就意味着议会无权无势，比如最近几十年来德国的情况。即使从纯粹的工具观点来看，这也是一个严重的欠缺。如果没有一个强大的议会，今天的君主就要依赖官员的报告以监督其他官员的工作。这是一种恶性循环。各部之间持续不断的彼此争斗，就是政治领袖缺席的这种所谓“君主”之治带来的天然后果，俄国就是个典型，在某种程度上说，德国至今也是如此。“主管”们的这种冲突多半并不涉及观点的分歧，而是个人的角力；各部之间的冲突可以被主管们利用来竞争部长职位。如果这些仅仅被看作官僚的利益，那么决定谁将任职的就是宫廷阴谋、而不是实质理由或政治领导权的性质。众所周知，个人之间的权力斗争在议会制国家很常见。但要认为在君主制那里情况会不同，则实属谬见。实际上，君主制有一个额外的难题。君主认为是他本人在亲自治理，但事实却是，官僚系统在他的荫蔽下享有了不受控制且不必对任何人负责的特权。君主身旁围绕着谄媚者，头上罩着浪漫的权力光环，因为他可以根据自己的心血来潮撤换当朝的大臣。然而，像英国的爱德华七世和比利时的利奥波德二世那样的君主，毫无疑问并没有杰出的人格、但却掌握了更大的权力，尽管——并且正因为——他们是按照严格的议会制方式进行统治的，且从来没有扮演引人注目的公共角色，至少从来没有公开出现在议会之外的场合。如果文人墨客们把这种君主叫做“影子君主”，那是纯粹的无知，如果他们把有关这些君主品行的庸俗议论变成了一种政治判断标准，则堪称愚蠢。历史将会作出不同的评价，尽管他们的政策以失败告终，一如许多伟大的规划也以失败告终。这两位君主之一甚至被迫按照议会的权力格局更换了他的宫廷官员，但却聚集起一个世界性的联盟；另一位只是统治着一个小国、但却聚集起一个庞大的殖民帝国（至少与我们的殖民地碎片相比）。不论是一个君主还是一个大臣，只要他想取得政治领导权，就必须懂得如何把玩现代的权力手段。议会制度不过是排斥了政治上无力胜任的君主——这是为了国家的利益。尽管人口规模非常之小、但却设法把各个大陆最好的地方变成了它的附庸，这是一个“守夜人国家”吗？这种陈词滥调透出了Untertan的满腔怨恨，实在是俗不可耐。 图为利奥波德二世。利奥波德二世（1835年－1909年），全名利奥波德·路易斯·菲利普·马里·维克多（Leopold Louis Philippe Marie Victor），是比利时国王（1865年—1909年在位），他创建了刚果自由邦，使刚果成为其本人的私人领地，并强征当地人为他劳动，造成了大约300万刚果人死亡。[图源：baike.baidu.com] 现在就让我们转向议会。6.议会的强与弱，消极政治与积极政治现代议会基本上是官僚制手段统治下的人们的代表机构。毕竟，被统治者——至少是在社会上具有重要地位的各个阶层——某种最低限度的同意，才是任何支配能够持续下去的先决条件，哪怕它是组织得最出色的支配。今天的议会就是显示这种最低限度同意的手段。公权力要采取某些行动，必须先经议会审议之后才能颁布法令，这尤其包括预算。控制提高税收——预算权利——是议会的决定性权力手段，自从各个等级的共同特权产生以来就是如此。然而，只要议会仅仅是通过拒绝拨款案和其他立法法案，或者通过非强制性的议案支持公民对行政当局的抱怨，它就被排除出对政治事务之走向的积极参与了。这时它就只能参与“消极政治”，这意味着它要像看待一种敌对权力一样面对行政首脑，它只能得到必不可少的最低限度信息，并被认为是个纯粹的障碍物，是没什么作用的吹毛求疵者以及自认为无所不知者的集会。这样，官僚系统又很容易被议会及其选民看作野心家和走狗一族，只顾让人民服从它那些讨厌又多余的活动。图为英国议会开幕。为限制英国王权，1689年英国议会通过了《权利法案》，对国王在经济、政治、宗教等事务中的权利进行了严格的限定，确定议会拥有最高权力的基本原则，并对公民应有的权利做了明确规定。[图源：baike.baidu.com] 如果议会实现了以下目的，局面就会不同：行政首脑必须从议会成员中产生——即真正意义上的议会制，或者他们需要议会多数表示信任才能任职，至少也必须在失去议会信任时辞职——即由议会选择领袖；因此，他们必须详尽无遗地对议会说明自己的行动，服从议会或其委员会的核查——即领袖对议会负责。进而，他们必须按照议会认可的指导方针施政——即行政由议会控制。这时，支配性政党的领袖就是在积极参政了，议会则变成了一个积极政治的因素；同时，君主也不再——至少不再完全——凭借他的正式王权进行治理，而是凭借他的个人影响，一种无论如何都很巨大的影响，但这种影响会随着他有多么审慎以及他对自己的目标有多大把握而变化。这就是人民国家（Volksstaat）的含义，不管这个术语是否恰当。相反，一个只能诉诸消极政治并面对一个支配性官僚系统的被统治者的议会，则是威权主义国家（Obrigkeitsstaat）的变种。我们这里关心的就是议会的地位带来的具体后果。不论我们对议会政治是爱是憎，我们都不可能消除这种政治，充其量也就是在政治上把议会变得无权无势，一如俾斯麦之于德国国会。除了“消极政治”的一般后果之外，议会的虚弱还会带来其他一些结果[如果我们首先想想一个强大议会的作用，对此就能理解得更加充分]：议会中的任何冲突，不仅包含着实质问题上的斗争，而且包含着个人权力的斗争。如果议会非常强大，一般来说，君主就会把政府委托给一个决定性多数的代言人，各政党之间的权力斗争则会围绕这个最高行政职位进行。由此，投入这种战斗的将是那些具有十足的政治权力本能和高度发达的政治领导品质的人，所以他们便有了接掌这个最高职位的机会；党在议会之外的存续，以及无数与党捆绑在一起的理想关切，一定程度上还有一些非常实际的关切，都需要有能力的领袖得到那个最高职位。只有在这些条件下、才能激励那些具有政治气质与禀赋的人服从这种竞争基础上的选择。假如在“君主之治”的标签下任命这种最高职位乃是官僚升迁或者有机会与宫廷相熟的结果，假如一个无权无势的议会必须服从于这种政府组成方式，那么情况就完全不同了。这时，除了实质问题以外，个人抱负自然也在发挥作用，但却表现为十分不同的次要形式和方向，正如1890年以来在德国看到的那样。各政党除了代表有影响的选民的地方经济利益之外，主要关心的就是次要的下级职位庇护权。比洛首相与中央党[1906年]的冲突并不是由于政治上的分歧，实质上是因为这位首相试图屏弃中央党的庇护权利，而这种权利直到今天甚至仍在对帝国某些中央机构的人员组成成分发挥着作用。在这方面，中央党并非独此一家。各保守派政党继续保持着对普鲁士官职的垄断，只要这些利益似乎受到了威胁，就竭力用“革命”的幽灵恐吓君主。遭到长期排斥的各个政党则尽力通过经营自治市行政和公共卫生保险基金来补偿自己，并在议会中追求那些敌视政府、与国家离心离德的政策，比如社会民主党的习惯做法。这是非常自然的，因为任何政党都会追逐权力，这意味着可以参与行政，因而也就是提供任职机会。就与后者有关的问题而言，我们的统治阶层并不比其他任何地方的统治阶层干得差，但他们不可能被认为应当负有责任，因为求职与庇护都是在幕后进行，而且涉及的都是不必计较文职官员人事构成成分的低级职位。我们的官僚系统又由于摆脱了个人监督而从这种事态中受益；它向各支配性政党支付的惟一代价，就是那些次要收益形式的“小费”。这一天然结果就产生于以下事实：实际上为支持或反对政府提供了多数的政党（或政党联盟），其本身并不正式负责提供最高政治职位。另一方面，这种制度允许那些虽然是合格的官僚但却没有政治家禀赋的人呆在政治领导地位上，直到出现了什么阴谋诡计迫使他们出局，并给类似的其他人物提供机会。因此，我们与任何其他国家一样有着政党庇护制，但我们却采取了不诚实地遮遮掩掩的形式，其运作方式总是有利于某些合宫廷之意的党见。不过，这种偏好远非事情最糟糕的一面。如果它至少还能提供一种机会——从这些合宫廷之意的政党中找出有能力指引这个国家的领袖，那么它在政治上也还是可以容忍的。但情况却并非如此。大概只有在议会制条件下，至少也是把最高职位置于议会庇护之下，那才是有可能的。我们这里遇到的是一个体现在现行宪法中的纯形式上的障碍。*本文节选自《经济与社会》附录二“官僚统治与政治领导权”，（德）马克斯·韦伯，阎克文译，上海人民出版社，2010年。**封面图为英国议会大厦。[图源：baike.beidu.com]〇编辑：兰也 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