政科前沿|容志：公共服务支出的测算与比较

【摘　要】公共财政支出结构变化是考察政府职能转变的一个重要视角，也是服务型政府评价的一个重要维度。本文将政府公共服务界定为教育、医疗卫生(健康)、社会保障和社区建设发展四项，并从国际、国内两个维度对公共服务支出占比进行了共时和历时性比较。研究表明，中国的公共服务支出在财政总支出中的比重相比欧盟国家和OECD国家较低，医疗卫生和健康支出尤其是短板。同时，中国中央政府公共服务支出占比过低，省以下尤其是基层政府承担了较重的公共服务职能，影响了基本公共服务均等化的实现。

【关键词】公共服务支出；支出比例；比较；

一、问题意识

建设服务型政府是当前和今后一段时间内中国行政体制改革的重要目标和战略部署。“服务型政府”并不简单等同于“提供服务的政府”。从古至今，任何时代的政府总要提供一些公共服务(产品)，不提供任何公共服务(产品)的政府是不存在的。“服务型政府”的核心要义在于，按照上层建筑适应经济基础的基本原理，回应社会主义市场经济体制的根本要求，将政府的职能定位从“以发展为中心”转换为“以服务为中心”，并以现代服务理念重塑政府管理系统和运行方式，提高政府对社会和市场的服务能力，推动“发展导向的政府”向“服务导向的政府”转变。

近年来在关于服务型政府建设的研究中，公共服务支出比重问题常常被中国学者们提及，甚至被作为评价服务型政府建设水平的一项重要指标。有学者统计，2001年我国各地区公共服务投入占财政一般预算支出的比重平均值为41.1%，2010年已经达到48.6%。还有学者认为，2012年我国教育、医疗卫生和社会保障三项基本公共服务支出之和占政府总支出的比重为32.54%，2013年，这三项基本公共服务支出总和占政府总支出的比重为31.85%，比2012年还降低了0.69个百分点。以此指标进行国际比较似乎更能够说明问题:2001年，在高收入国家中，社保、医疗和教育三项公共服务的支出总额占到了财政总支出的58.5%；在中等收入国家，这一比重是36.9%；而在低收入国家，达到了33.9%。我国与国际水平的差异也就不言自明了。

但是，目前公共服务支出的统计口径未能统一，因此公共服务支出的测算结果也就各异。同时，其他国家的财政支出统计同我国必然存在较大差异，是否能够进行直接比较，似乎也莫衷一是。这就使得我们必须追问，如何测量政府的公共服务支出?中国政府公共服务支出的规模究竟是多大?在全球范围之中处于什么样的水平?对这一比重应该如何进行国际比较?这一问题的细究和梳理不仅能辨析许多似是而非的概念，也可为其他研究提供基础。

二、范畴界定

公共服务的范围和供给方式随着时间和空间的变化而具有较大差异，这使得准确定义公共服务概念存在很大困难，也使公共服务的界定和分类中出现多种标准与模式。

在内涵上，人们通常从公共产品(public goods)的角度来认识公共服务。公共产品是指那些具有非竞争性和非排他性的物品，由于市场失灵的原因，一般由政府提供。有人认为，从性质上看，公共服务就等同于公共产品，并无多大差别。袁曙宏借用法国学者古斯塔夫·佩泽尔在《法国行政法》中对公共服务的定义，认为“公共服务就是一个公共团体所从事的、目的在于满足普遍利益需要的各项活动”。也有人认为，公共服务是在社会福利最大化意义上的公共产品，因此比公共产品更为广泛，它包括提供纯粹公共产品的公共服务和提供准公共产品的公共服务两种。马庆钰将公共服务定义为“政府在纯粹公共物品、混合性公共物品以及带有生产的弱竞争性和消费的弱选择性私人产品的生产与供给中的职责”。张春霖等认为，有些产品虽然是私人产品，但由于信息不对称、自然垄断及道德底线等原因难以由市场和社会充分供给，就必须由政府出面解决。金南顺借鉴传统经济学“生产什么、如何生产和为谁生产”的理论，通过“为谁服务、是什么以及如何服务”三个基本问题的回答对城市公共服务的对象、内涵、导向和主体进行了界定，强调城市公共服务应该突破户籍的限制，拓展“人民”的外延，加强对弱势群体的关注与服务。

在外延上，对公共服务的分类就更为庞杂。王海龙认为，官方对政府职能“经济调节、市场监管、公共服务和社会管理”的表述将以往的“政府的管制性行为，维护市场秩序和社会秩序的监督行为，以及影响宏观经济和社会整体的操作性行为”排除在公共服务范畴之外。因此，他认为应该对公共管理与公共服务、主权事务与人权事务进行区分。在此基础上，以“公民对公共服务的基本需求、政府提供公共服务的最小范围”为标准，将公共服务分为保障性公共服务和发展性公共服务两大类，并细分为十大领域，每个领域分别赋予保障性和发展性两大服务内容，形成63个子类，形成了一个“二维一体”的分类结构。项继权根据需求的公益性程度及其对政府的依赖程度的不同，将公共服务分为“基本公共服务”和“非基本公共服务”，前者必须由政府承担，后者提供主体则可以是社会组织或市场。根据服务所作用的领域不同，有学者将农村(牧区)公共服务划分为生活类和生产类公共服务，或者分为“民生、生产、公共安全、环境保护”等四类。方堃根据农民的需求划分为“生态型需求、民生型需求、安全型需求、生产型需求和文化型需求五类”，并在此基础上，根据需求的位序进一步分为“核心公共服务、基础性公共服务、支持性公共服务”。王占坤按照公共服务的发展运行和理论基础，将公共服务划分为维护性公共服务、经济性公共服务和社会性公共服务三类，其中社会性公共服务具有社会财富的再分配功能。2012年国务院颁发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》将基本公共服务范围分为狭义和广义两类:前者包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。

“政府功能分类”(The Class-ification of the functions of government，简称COFOG)是由经合组织1999年提出，并被联合国统计部门采用，用以描述政府活动目的的划分标准。按照这个标准，政府支出(government expenditure)按照功能被分为“一般公共服务、国防、公共秩序与安全、经济事务、环境保护、住房和社区建设、健康、文化娱乐宗教、教育和社会保护”十大类别，涵盖了几乎所有的政府活动，其中，每一类的具体内容见下表：

如果按照广义公共产品和公共服务界定，这十类事务都与公共产品、公共服务有关，但这并不被本文所采纳。从公共服务学和政府职能转变的角度看，对公共服务支出的研究本意是强调政府在保障人民生存和发展权益、提升民众和社会福利方面的履责。至于“国防”“公共安全”等维持性公共产品，“经济发展”“基础设施”等经济性公共产品，以及“环境保护”等项目虽然都属于公共产品或准公共产品，但并不直接提升民众的福利效用，也没有明显的再分配效应。因此，从福利政策和再分配的角度看，公共服务支出最关键的是健康、教育、社会保护三项，加上住房保障与社区建设。

三、国际测定与比较

（一）欧盟的测算

欧洲联盟(EuropeanUnion)现有27个会员国，2013年其GDP总计达18.46万亿美元，人均GDP达到36317.8美元，属于高收入国家。欧盟比较早地采用了COFOG，因此其28国的政府支出结构和统计非常清晰。表2列出了2006-2014年间欧盟28国政府支出的平均状况。其中，2014年“健康”“教育”和“社会保护”三项公共服务支出之和已经占到政府总支出的65.6%(如表所示，健康占到15%，教育占到10.2%，社会保护占到40.4%)，这其中，又以“社会保护”的比例最高，说明各类社会保障是政府支出的主要内容。如果再加上“住房和社区发展”，比例还将进一步提高为67%。这意味着政府支出的三分之二均用于公共服务，而一般公共服务、国防、公共秩序和经济事务等事务所占比重只有三分之一。

另外，政府总支出占GDP的比重总体上在曲折上升(从2005年的45.8%提高到2015年的47.2%)。其中，2014年健康、教育和社会保护三项支出占GDP的比重分别是7.2%、4.9%和19.5%，住房和社区的支出比重是0.7%，三项支出之和占到GDP的31.6%，四项支出之和占到GDP的32.3%，也就是近三分之一的GDP由公共服务贡献。

纵向来看，2006-2014年这9年间政府支出的结构并没有太大的变化，只有个别项目的细微调整。但是，健康和社会保护两项均有明显的增长，教育所占比例在曲折变化中还有所下降。对这些高收入国家来说，教育水平和质量已经较为稳定，所以教育投入并不会在短期内有明显变化。但随着人口老龄化、收入分配差距拉大、社会阶层分化等问题的加重，政府在福利政策和社会政策方面的投入的确有增长的趋势。

（二）经合组织国家的测算

经济合作与发展组织(Or-ganization for Economic Cooperation and Development)，简称经合组织(OECD)，是由35个市场经济国家组成的政府间国际经济组织，旨在共同应对全球化带来的经济、社会和政府治理等方面的挑战，并把握全球化带来的机遇。根据经合组织的统计，2013年其35个成员国的政府支出平均占到GDP的41.9%(比例最高的是希腊60.1%，比例最低的是墨西哥24.4%)。表3可以看出，成员国财政支出中，健康、教育和社会保护三项的加权平均值分别是17.7%、12.5%和32.4%，社区建设和发展的占比是1.5%，前三项总额占到政府财政支出的62.6%，四项总额的比重是64.1%，比欧盟28国的平均水平和美国联邦政府的水平略低，但也接近总额的三分之二。

从图1还可以看出，因为财政体制的差异，经合组织各个成员国政府所承担的公共服务支出责任存在较大的差异。其中，丹麦以72%位居首位，财政开支的绝大部分用于了健康、教育、社会保护和社区建设，是名副其实的福利型国家，瑞士、捷克民主共和国等十六个国家处于OECD平均数以下，而匈牙利、韩国和希腊分别以54.8%、49.8%和49%位列末三位。中位数是63.5%(瑞士)，最高值和最低值之间相差二十三个百分点。

（三）美国的测算

美国是世界上GDP总量第一的国家，2014年，美国GDP达到17.42万亿美元，人均GDP达到5.46万美元。美国联邦政府的财政支出分类略有差异。美国财政部按照支出的预算属性而非功能属性将联邦政府的所有开支分为三个部分:强制性支出(mandatory spending)、裁量性支出(discretionar spending)和债务利息(intereston debt)。其中，裁量性支出是指国会每年通过年度拨款程序决定的预算支出，包括军事、行政、教育、医疗健康、老兵福利、住房和社区等若干子项目；强制性支出是指国会在年度拨款程序之外所决定的支出。这些项目一般都是长期项目，国会一旦决定创设某类公共服务项目(如社会保障)，并确定了受益者的标准以及获益水平，那么，这项开支的总额就是由每年符合这些标准并提出申请的实际人口所决定。通常国会并不会每年都决定增加或者减少这些强制性项目的预算，而是周期性地评估资格标准，以改变受益群体和受益水平，因此也就会造成项目支出的变化。强制性支出也包括医疗健康、社会保障、失业保障、食品和农业、交通等子项目。

如果按照功能划分，将强制性支出、裁量性支出和债务利息三类进行重新整合，美国联邦政府的财政支出结构可以通过图2表示出来。从图中可以清晰看出，2015年美国联邦政府财政支出3.8万亿美元，占到GDP的21.81%。财政支出中，“社会保障、失业和劳动”是联邦政府最大支出，占到33%，其次是“医疗和健康”（27%），如果加上“教育”支出（3%）和“住房和社区支出”（2%），四项公共服务支出占到全部财政支出的65%，与欧盟国家和OECD国家基本处于同一水平。

（四）中国的测算

根据中国财政部的分类，中国政府一般公共预算支出被分为24类。

以2015年为例，全国一般公共预算支出为171500亿元，其中，教育、社会保障和就业、医疗卫生与计划生育三项支出分别为27157.58、18332.99和11851.09亿元，分别占总支出的15.84%、10.69%和6.91%，三项总和的占比为33.44%，即使加上住房保障支出的5344.93亿元（3.11%）和城乡社区支出的14093.08亿元（8.22%），五项支出总和的占比达到44.77%，距离欧盟28国、OECD平均水平和美国水平还有相当差距。

再来看中国中央政府的支出结构。在2015年中央政府的25012亿预算支出中，教育、社会保障和就业、医疗卫生与计划生育、城乡社区、住房保障五项支出分别是1291.51亿元、729.3亿元、110.19亿元、4.83亿元和355.54亿元，占预算支出的比例分别为5.06%、2.86%、0.43%、0.019%和1.39%，五项支出总和的占比只有10%。而OECD国家中，中央政府支出中的公共服务占比平均达到45.7%，即中央政府近一半的支出用于公共服务(美国联邦政府支出的65%用于公共服务)。很明显，中国中央政府的公共服务支出比重过低。这说明，在公共服务支出方面，中国的地方政府承担了主要的责任。也就是说，公共服务尤其是基本公共服务的主要支出责任在地方政府，因此，在中央政府的预算支出中，公共服务项目的占比不高。

相比较而言，中国地方政府承担的公共服务责任要更多一些。表4中可以看到，2015年地方政府在教育、社会保障和就业、医疗卫生与计划生育、城乡社区、住房保障五项支出分别是25866.07亿元、17603.69亿元、11740.9亿元、14088.25亿元和4989.39亿元，占预算支出的比例分别为17.72%、12.06%、8.04%、9.65%和3.42%，五项总支出占到地方预算支出的50.89%，相当于中央政府水平的五倍。

具体到省一级政府来看，会发现公共服务支出的比重大致处于这一水平。以上海市为例，2014年，上海市的人均GDP达到9.74万元，相当于1.58万美元。从表5中可以看出，2010-2014年五年间，上海市财政总支出增长了近50%，2014年已经达到近5000亿规模。2014年一般公共预算支出中，教育、社会保障和就业、医疗卫生与计划生育三项支出总额达到1458.41亿元，占到总支出的近30%，如果加上城乡社区支出的16.3%，四项支出总数占到财政支出比例的45.9%(由于没有公布住房保障支出，因此无法计算五项支出比例。这个比例比全国平均水平略高，但同欧盟和OECD国家的平均水平相比还有较大的差距。

以西部省份贵州为例。2014年贵州省的人均GDP达到2.64万元，折合0.43万美元，只有上海的四分之一。表6是2014年贵州省分级一般公共预算支出表。从中可以看出，在全省3542.8亿元的总支出中，教育、社会保障和就业、医疗卫生三项支出总额达1240亿元，占比35%，比上海略高；如果加上“城乡社区”支出的101.29亿元，四项支出占总支出的比例达到37.9%，这个比上海略低。原因就在于“城乡社区”支出相对于“教育”“社会保障和就业”和“医疗卫生”三项来说“弹性”更高，同经济发展水平关联度更大。

如果再分省、地、县三级政府来看，则会发现这四项支出的主要承担者不是省级政府却是县级政府。例如，在教育637.03亿元的支出中，县级政府总共承担了487.18亿元，比重达到76.5%；在社会保障和就业299.72亿元的支出中，县级政府总共承担了174.6亿元，比重达到58.25%；在医疗卫生303.25亿元支出中，县级政府承担了232.08亿元，比重达到76.53%。这说明基本公共服务的支出责任不仅主要在地方，而且主要在县级政府，这是中国实现公共服务均等化遇到的最大障碍和问题。同时，还可以看出，教育、社会保障和就业、医疗卫生和城乡社区四项支出已经占到县级政府一般公共预算支出的47.08%，比省级政府四项支出占其本级预算支出的18.24%高出两倍多。

四、结论和讨论

本文将政府公共服务界定为教育、医疗卫生(健康)、社会保障和社区建设发展四项，从国际、国内两个维度对公共服务支出占比进行了共时和历时性比较，结果显示：一是公共服务支出的量化比较。从表7中可以看出，整体来说，中国的公共服务支出在财政总支出中的比重相比欧盟国家和OECD国家较低。其中，教育、医疗卫生(健康)和社会保障(社会保护)三项核心内容的比重几乎只有这些国家平均水平的一半，加上“住房与社区建设”后的四项内容比重也相差这些国家平均水平二十个百分点。具体来看，中国“教育”支出的比例并不低，超过了欧盟国家和OECD国家的平均水平；而医疗卫生(健康)和社会保障(社会保护)的支出比例较低，不到欧盟和OECD国家平均水平的一半，只有美国联邦政府的四分之一，可以说是公共服务中的明显“短板”。随着经济社会发展水平的提升，人们对健康和医疗卫生类公共服务的需求必然明显增多，这给政府职能转变提出了明确的要求。

二是公共服务支出的结构比较。一般来看，西方国家中央政府(或联邦政府)公共服务支出的责任较大，如美国联邦政府的65%用于公共服务，OECD国家中央政府支出中的公共服务占比平均达到45.7%，也就是说公共服务事权配置的层次和级别较高；相比之下，中国中央政府一般财政支出的主要项目是国防（34.76%）、债务利息（11.61%）和科学技术（10.14%），而公共服务支出仅占其全部支出的10%。在这种情况下，中国地方政府(省及省以下)承担了主要的公共服务职能。辩证地来看，这种财政分权一方面有利于地方政府转变政府职能，因地制宜地提供公共服务。已有研究发现1978年改革以来，中国地方政府财政支出中，经济建设性支出逐渐下降，而社会服务性支出占比在平稳上升。但另一方面，对一个转型中的大国来说，这种事权的分散其实并不利于公共服务特别是基本公共服务均等化的实现。特别是，中西部省份中省以下政府(尤其是县级政府)承担的公共服务职能更大，这不仅造成基层财力与事权的不匹配问题，还加剧了省范围之内的公共服务差异，并进一步加剧了东中西部之间的区域差异。

公共服务支出比重同经济发展水平之间的关系仍然是一个复杂的问题。一般认为，经济发展水平越高，公共服务支出占比越大。正如欧盟国家的人均GDP水平高于中国，其公共服务支出比重也比中国高。但对中国国内省份的研究发现，这并不一定正确。上海市的人均GDP水平高于贵州省，但是上海市一般财政预算支出中三项公共服务(教育、医疗和社保)支出的占比要低于贵州。只是四项支出的占比水平上海要高于贵州。这说明公共服务支出并非伴随经济发展水平提升而简单上涨，决定公共服务支出比重的除了“经济性”因素以外还存在“体制性”的因素。这种现实也可能说明，中国政府性公共服务还处于最基本的、满足“生存”的水平，其在财政开支中的比例与家庭的恩格尔系数类似，在一定程度上会随着总支出的增加而减少。

【注：限于公众号的篇幅限制，省略了参考文献和注释，但不影响读者理解原文】

原载于：《上海行政学院学报》2017年第5期，第70-80页

本文作者：容志，上海师范大学哲学与法政学院教授

本期编辑：靳佑鼎