政科前沿|吴晓林等：在民主与稳定之间：地方政府官员的决策性协商观——基于814名政府官员的问卷分析
【摘 要】基于对全国12个省的问卷调查，采用多元线性回归分析814名地方政府官员的协商民主意识及其行政协商的影响因素。研究结果表明，现阶段地方政府官员具有明显的决策性协商观，他们偏好在基层和决策环节以及民生领域而非政治性活动领域展开协商，凸显“以协商促稳定”的认知。总体来看，地方政府官员对协商民主“维稳”的工具性价值偏好明显，对其民主价值则认识不足。基于这样一种研究，要推动行政协商的有效与可持续发展，需在“工具属性”巩固协商民主实践的基础上，增强政府官员对曲商民主“价值属性”的理解，以拓宽行政协商的渠道，更加凸显行政协商的民主价值属性。
【关键词】地方政府官员；协商民主；工具属性；价值属性
1 研究缘起
近年来，协商民主的理念与实践得到进一步推广。党的十八大正式将协商民主写进大会报告，十八届三中全会强调推进协商民主广泛多层制度化，十八届四中全会强调推动协商民主法治化。此后，中央陆续印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强城乡社区协商的意见》，就推进协商民主工作做出系统性部署。各地也陆续探索协商民主的实践形式，产生了一些值得研究的经验。学界关于协商民主的研究也已经形成较为丰富的理论成果，但现有研究笼统化、一般化有余，微观化、分类化、差异化不足。值得庆幸的是，近年来一些学者迈开了量化分析党政干部协商民主认知和实践的步伐。这对于掌握中国协商民主的发展情况有重要的开拓意义，但以政府官员为主体展开的研究仍稍显不足。
研究表明，协商民主的发展需要依靠当地政府的决心与意志。政府官员有能力“把人们聚集到能无拘无束、真诚地进行对话的环境中”，并能直接影响协商主题、互动形式、参与代表的选择。尤其是在基层，协商民主更需要政府“重心下移，形成精英人物与公民互动的社会化”。不同的协商民主认知会影响不同的协商民主实践。具体来看，政府官员的协商民主意识越积极，协商效果就越乐观，政策满意度就越高。在一些西方国家，协商民主逐渐成为选民考察政治的渠道，政府会更多地顾及协商结果。同样，政府官员一旦抱有消极的协商民主意识，则易损及协商民主实践。例如，有的政府官员将协商民主视为了解公民观点或宣传政策的手段，其程序公正性无法保证；有的主导协商过程，对参与者的发言强调、回避、甚至打压；有的利用协商民主缓解不可调节的矛盾或大量上访等问题，甚至将其视为重大决策负面后果的推诿工具。这些现象忽略了协商民主的内在价值，进而影响协商民主的后续发展。可见，政府官员的协商民主意识会影响协商民主的实践效果。
从协商民主的涵义来看，“协商”代表实践过程，“民主”揭示理论属性，二者的结合暗含了协商民主必须是“工具属性”和“价值属性”共存且相平衡，否则其实践会肢解协商民主的原初内涵，不利于协商民主正面作用的发挥。地方政府官员究竟侧重于从“工具属性”出发，通过协商的形式来化解基层社会矛盾、解决当下治理难题，适应社会变迁，从而凸显维稳的工具性倾向；还是从“价值属性”的深层理解出发，通过协商来追求理性、公平正义、主体平等、公民精神，实现更多值得信任和更具合法性的政治权威形式，从而推动民主建设，构建民治社会，这是十分有必要探讨的问题。
尽管现有研究表明了协商民主意识与实践的多样性、重要性，但这些研究分散在不同的文献中，并无专门的主题研究。为弥补目前学界对地方政府官员协商民主意识直接研究的不足，本文将借助问卷数据，展开此主题研究。本文应用的问卷来源于中央编译局陈家刚教授主持实施的“完善和发展社会主义协商民主问卷调查”，调查从2015年3月1日至6月17日，项目组与全国12个省的省委党校研究者合作，向来自党的系统、政府、人大、政协、法院、检察院等单位的党政领导干部发放问卷2880份，完成有效问卷2223份。本研究从中选择单位类型为“政府”的所有有效问卷，共得到814份样本。在814个地方政府官员中，男性占77.5%、女性占22.2%；青年(18~44岁)、中年(45~60岁)分别占30.5%、61.1%；科级干部占4.8%、处级干部占77.9%、厅局级干部占16.6%；学历方面，大学本科占59.6%，硕博士占34.0%，大专、高中及以下的占4.9%；中共党员占94.6%。
本研究分别分析了地方政府官员对协商民主的理论认识、操作偏好、实践效果评价，并进一步寻求驱动政府官员开展协商民主的因素，最后讨论如何实现行政协商的健全与可持续发展。
2 地方政府官员的决策性协商认知
了解协商民主理论是政府官员从事协商民主实践的基础。整体而言，地方政府官员对协商民主的理论认识较为有限，从属于“决策性协商”的范畴。
首先，地方政府官员对协商民主的熟悉程度不高。统计显示，仅4.9%的政府官员“完全熟悉”协商民主，接近50%的表示“一般熟悉”，而“不熟悉”的比例高达16.2%。将协商民主的熟悉度与政府官员的文化程度、代表身份、职务级别等进行相关性分析，结果发现，文化程度(P=0.010<0.05)、党代会代表身份(P=0.007<0.01)以及职务级别(P=0.000<0.01)与协商民主的熟悉度显著正相关(见表1)，也即文化程度越高、党代会代表或职务级别越高的地方政府官员，越熟悉协商民主理念。可见，行政系统对协商民主的认知程度还不太够，尤其表现为越是文化水平相对较低和越到基层的地方政府官员，对协商民主理念的把握越不足。
其次，地方政府官员的“决策性协商”认知突出。决策民主和选举民主是两种基本的民主形式，问卷分别设置了不同选项来测量地方政府官员对民主的认知，前者主要体现为“政策为民众服务”，后者主要体现为“官员由人民选举”。统计发现，地方政府官员的民主观更偏向于“决策民主”(占样本的76.3%)，远高于“选举民主”(占样本的20.0%)，见表2。
问卷还通过设置“协商民主的概念”“协商民主的作用”等题目，测量地方政府官员对协商民主理念的认识。结果显示，绝大多数地方政府官员认为协商民主是“公开平等讨论做决定的制度形式”(占样本的57.4%)和“民主决策方式”(占样本的32.8%)，其作用在于促进公民参与和科学决策(占样本的74.4%)。这些比例大大高于对协商民主“促进利益表达”“加强民主监督”或“提高公众的支持”等的认识。这反映了地方政府官员的“决策性协商”偏好，他们更偏向于将协商民主置于“服务决策”的位置。
统计分析发现，地方政府官员的民主观与协商民主观有显著的正相关关系(P=0.002<0.01，见表3)。可以判断，“决策民主观”在一定程度上塑造了“决策性协商观”。
3 “决策性协商观”下的实践偏好
协商民主不仅仅是一种形式化的过程或行动，在政治过程的各个环节浸润协商民主的精神伦理更重要。受决策性协商观的影响，地方政府官员也存在相应的协商实践偏好。经过对协商开展的层级、环节、主题领域、协商渠道、参与代表的选择与对话规则等指标的测量，发现地方政府官员的协商实践凸现出浓厚的工具性偏好。
其一，地方政府官员倾向于在基层与决策环节开展协商。问卷划分了村(居)、乡(镇、街)、县、地级市、省等五个层级，选举、决策、管理、监督等四个环节，用来测量地方政府官员推动协商实践的层级和环节偏好。结果显示，政府官员认为村(居)级适合实践协商民主的比例最高，达到样本的36.4%，其次是乡(镇、街)级(占样本的17.0%)和县级(占样本的16.0%)；同时，地方政府官员对决策环节开展协商民主的认同率最高，达到样本的49.9%(见表4)，这一偏好与其决策性协商观相吻合。
其二，地方政府官员偏好就民生主题开展协商。行政协商的主题广泛，涉及从治理、参与到决策的各个方面，同时，根据成本、规模与议题需要，形成了不同的协商渠道。问卷基于中国地方实际，测量了地方政府官员对于协商主题与渠道的偏好情况。对于协商内容的选择，地方政府官员更倾向于水电与燃气价格调整、土地补偿标准、火车票定价等三个民生类主题，分别占样本的77.2%、76.3%、70.9%，而政策改革、领导干部任免、评价政府工作成绩、行政经费预算等“政治性活动”主题，政府官员的协商兴趣则较低，其比例均低于10%(见表5)。对于协商民主的渠道，在地方政府官员的日常工作中，“接待群众信访”“群众代表对领导工作年终评议”以及“多部门联席协商”等开展较多，分别占样本的64.5%、56.3%、45.5%。从主观上来看，地方政府官员更青睐“定期收集群众意见”“定期接待群众”“网络问政平台与群众协商”等低成本、易操作的渠道，其比例均超过样本的50%。由此可见，行政协商在政治领域的施展空间不足，且时间和形式仍受政府官员的主导。
其三，地方政府官员重视参与者的代表性而非公平性。开展协商民主，从议题选定到代表遴选，从主持引导到平等对话，从达成共识到形成决策，每一个环节都需要十分精巧的设计。其中，参与代表的选择是保障协商对话平等和充分的前提。在调查样本中，85.0%的地方政府官员认为政策相关人应当参与协商；超过70%的地方政府官员肯定社会组织参与的重要性。但是，在如何参与协商、谁来参与协商的问题上，地方政府官员更倾向于代表制，74.0%的地方政府官员选择“按比例推选不同行业和领域代表”，59.1%的地方政府官员选择“推荐与协商主题相关的人或组织”，而对于更公平的“随机抽样”方法，大部分政府官员则不予考虑。可见，尽管地方政府官员能尊重协商代表的利益多元性，但对“推选”代表的方法具有相当偏好，实践操作中可能存在忽略边缘群体和弱势群体等不公平情况。
其四，地方政府官员追求协商表达的充分性而非程序性。协商民主致力于各种利益偏好的转换，因此需要参与者充分、真诚地表达与沟通。统计显示，53.4%的地方政府官员在协商过程中愿意表达真实观点，38.9%的地方政府官员则表示需要看情况；对于表达方式，地方政府官员认为应当“围绕协商主题”(占样本的70.0%)、“表达所代表利益”(占样本的71.6%)。在调查的样本中，46.6%的地方政府官员有组织协商听证会或座谈会的经历。通过相关性检验，这种组织经历与表达真实观点的意愿显著正相关(P=0.005<0.01)，而与认为应当“按规定的程序和要求发言”显著负相关(P=0.000<0.01)，即组织协商经历越多的地方政府官员，在协商对话中越真诚，且越不强调发言程序(见表6)。这可能从另一个角度反映了现实中行政协商过程的非严肃性。
4 行政系统决策性协商的实践效果
我国基层协商民主的实践探索日渐增多，但是形式丰富不代表质量提高，行政协商实践仍然存在不足。尽管地方政府官员对协商的实践效果缺乏认同，但是拥有协商经历的地方政府官员能够改善对民主的认同。
首先，地方政府官员对协商民主的效果缺乏认同。协商结果是否能够得到执行，是协商是否成功、能否可持续发展的重要保证，但统计显示，地方政府官员对协商民主的效果心存疑虑。仅33%的地方政府官员认为协商民主能改善政策实施的效果，10.2%的地方政府官员认为不一定要遵守协商结果。对于协商民主实践典范之一的地方听证会，38.9%的地方政府官员认为是“形象工程”，无实际效果。统计结果还显示，地方政府官员认为协商程序不规范、参与者地位不平等、协商结果缺乏反馈和评估等问题最为普遍，分别占样本总体的62.0%、58.0%、57.5%。其他需要改善的方面分别是协商内容不公开、协商过程不真实、协商主题脱离实际、多元利益表达不足等，其比例都不低于40%(见表7)。
其次，协商经历有利于改善地方政府官员对民主的认同。相关性检验显示，地方政府官员越熟悉协商民主，越尊重协商结果(P=0.000<0.01)，组织协商民主的经历越多，对其评价就越正面(P=0.005<0.01)。这表明加强行政系统对协商民主的了解与实践，在一定程度上改善了政府官员对协商民主的消极态度。因为协商民主强调参与主体间的平等，其平等对话的要求与过程可能影响政府官员对“官民关系”的认知。问卷统计显示，90%以上的地方政府官员认同其为人民服务与及时回应群众需求的使命，仍持“大事小事都包揽”的“父母官”观念的不到样本的50%。超过90%的政府官员相信政府能与群众平等对话，这种信心与其组织协商民主的经历显著正相关(P=0.000<0.01，见表8)。这说明，在一定程度上，协商民主实践与平等协商态度能相互促进。
5 地方政府官员开展协商的“维稳驱动”机制
综合上文分析，地方政府官员的协商民主意识确实反映出显著的工具性偏好，这不仅表现为对协商民主理念的选择性认知，更凸显在对协商民主实践各个环节的操作偏好中。也即，驱动行政协商的因素更多与维护社会稳定的工具属性相关，至于协商民主的价值属性，还未成为地方政府官员的重要选项。
如同本文第一部分所提出的，越来越多的文献将维稳与协商联系起来，但缺乏必要的证据来解释二者之间的关系。需要验证的假设是，地方政府官员是否越满意协商民主、越认可它的维稳作用，开展协商的可能性就越大。在此，就聚焦于政府官员启动协商民主的基本机制，引入“维稳”这一特定指标，对上述判断进行解释。问卷统计显示，仅25.3%的地方政府官员满意本地区的协商民主，21.4%认为协商民主对维持社会稳定完全重要。这里分别以协商民主满意度和对其维稳作用的认可度作为因变量Y1、Y2，分析地方政府官员的协商民主认知和实践如何影响“协商民主满意度”和“以协商促进社会稳定”的认可度。
选取上文中关于协商民主认知以及协商民主实践的相关变量，分为两组自变量，并检验四个内容：地方政府官员的协商民主认知影响其协商民主满意度(Y1)；地方政府官员的协商民主实践影响其协商民主满意度(Y1’)；地方政府官员的协商民主认知影响其对协商民主维稳作用的认可度(Y2)；地方政府官员的协商民主实践影响其对协商民主维稳作用的认可度(Y2’)。在控制政府官员的性别、年龄、党派身份、文化程度、职务级别等人口学变量的基础上，进行逐步回归分析。
首先，对假设一进行分析，设定模型输入变量的F值显著性概率小于等于0.05，剔除变量的F值显著性概率大于等于0.1。据此，系统逐步输入“协商民主能改善政策执行效果”“协商民主熟悉程度”“政府能与群众平等对话”“土地赔偿协商主题”“愿意表达真实观点”“文化程度”“民主应为决策民主”等7个自变量(P<0.05)。然后，进行回归分析，产生7个回归模型，其中，模型七拟合优度最好；从模型七方差分析结果来看，F检验值为20.516(P=0.000<0.05)，该模型整体通过检验，同时，D.W.值为1.854(趋近于2)，即该模型残差服从正态分布，不存在自相关并具有较强的解释力。按上述步骤，分别对其他3个假设进行逐步回归分析，最终可分别得到4个最优拟合模型(见表9)。
4个最优拟合模型自变量的t统计量均通过检验(P<0.05)，其回归系数都是有意义的(见表10)。其中，模型一显示，地方政府官员对协商民主改善政策执行效果的认同、协商民主的熟悉度、官民平等对话的认同、表达真实观点的意愿、“决策民主观”以及文化程度等，正向影响其对协商民主的满意度；模型二显示，开展干部热线电话、积极组织听证会以及干部定期接待群众，能提高政府官员对协商民主的满意度；模型三显示，偏好在决策环节开展协商民主的政府官员，更看好其维稳作用；模型四显示，增加多部门联席协商以及群众对领导工作年终评议等，有助于增强政府官员对协商民主维稳作用的认同。由此，地方政府官员对协商民主的满意度与“协商促稳定”的认可，是开展行政协商的动力。
6 结论与讨论
本文测量了地方政府官员对协商民主的认知和实践，从“工具属性”和“价值属性”两个层面展开了细致的统计分析。经过相应的描述统计和回归分析，可以发现，地方政府官员具有较为突出的“决策性协商”偏好。此种“决策性协商”偏好表现为地方政府官员更倾向在基层和决策环节，就民生类主题而非“政治领域”开展协商民主。这就决定了地方政府官员在理解和操作协商民主时，更加侧重于“维护社会稳定”的工具属性，容易忽视其“民主属性”。研究进一步指出，正是由于抱有“协商有利于维护稳定”的认知，地方政府官员才更容易采取行政协商，这仿佛给行政协商注入了一针不可持续但是驱动明显的“推动剂”。这种理解上的偏差不利于全面把握协商民主的深刻内涵，进而影响行政协商的效果，给行政协商的可持续发展带来了较大的阻碍。
地方政府官员的“决策性协商观”及其操作偏好，映射了行政系统多见“协商”，少见“民主”的缺陷，反映了行政系统对协商民主的工具属性认知有余、价值属性重视不足的弊端。但是，要求地方政府官员更多地从民主属性理解和推动行政协商，似乎还不能找到很好的契合点。能否提升地方政府官员对“协商促稳定”的认知，进而在协商实践中创造民主条件和提升民主素养，推动民主协商，是值得探讨的新话题。本文的研究确实证明了“决策性协商观→协商促进社会稳定的认知→推动行政协商”的逻辑链。如果在“工具属性”层面的认知还未巩固，直接从“民主属性”层面要求地方政府官员开展协商，可能容易斩断最直接的协商链条。
基于此，应当提高政府官员的文化水平，巩固其对协商民主理论的理解，增加各类协商民主实践，尤其是善于运用听证会、多部门联席协商以及群众参与领导年终评估等活动，疏通干部热线电话和干部定期接待群众等协商渠道。以此提高政府官员对协商民主的满意度以及对“协商促稳定”的认可度，进而提升政府官员对行政协商的认知和实践能力。
但协商民主毕竟合工具属性和价值属性于一体，“决策性协商”由于缺乏向民主属性的延展，将深刻影响协商民主的长远发展。这就需要在巩固现有协商动力的基础上，更加强调各协商主体的平等合作、理性对话能力，提升决策性协商的民主意涵，扩大行政协商的外延。因此，在保证行政系统协商民主开展的同时，要提升政府官员对协商民主理论的整体认知，逐步调整现有的协商操作偏好，将协商民主的过程与属性有机统一，拓宽协商对话的渠道，逐步有序地开放政治领域的协商，不断提升其他治理主体平等协商的权利，真正在行政过程的各个环节浸润协商民主精神。
【注：限于公众号的篇幅限制，省略了参考文献和注释，但不影响读者理解原文】
原载于：《探索》2017年05期，第47-53页
本文作者：吴晓林，中南大学地方治理研究院副院长，副教授；谢伊云，中南大学地方治理研究院助理研究员
本期编辑：刘倩倩