政科前沿|汤志伟等：基于二维分析框架的中美开放政府数据政策比较研究
【摘 要】开放政府数据作为大数据战略的重要组成部分，对促进公众参与、实现政府透明、提升社会信任具有重要意义。本文以中国和美国国家层面的开放政府数据政策为研究对象，通过构建包括工具性维度和内容评价维度的二维分析框架，来进行政策比较分析。研究结果显示，在工具性维度方面，两国的政策均呈现出环境型政策工具使用最多、供给型政策工具次之、需求型政策工具最少的现状，但在环境型政策工具与供给型政策工具的使用比例差距上，中国较美国更大；在内容评价维度方面，两国有关准备度的政策均最多，在执行度和影响力的政策设计上具有差异性。基于此，为中国开放政府数据政策的制定提出对策建议。
【关键词】开放政府数据；分析框架；政策工具；政策分析
一、引言
开放政府数据（Open governm-ent data，OGD）是指政府将公共部门的数据以公开的格式和方式免费提供给公众，以便公众可以获取和利用。自2009年美国政府提出开放政府数据以来，世界越来越多的国家加入了实施开放政府数据的行列。开放政府数据已成为大数据时代政府提升透明度、促进公众参与以及政民互动、实现信息增值和创新应用、刺激经济增长的重要推力。2015年，李克强总理明确批示最大限度地开放政府数据，此后国务院办公厅颁布《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》，首次在政府文件中提出“数据开放”一词；同年9月国务院又发布《关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》，以进一步指导我国政府实施数据开放共享战略——2017年底前形成跨部门数据资源共享共用格局、2018年底前建成国家政府数据统一开放平台。目前，虽然我国开放政府数据战略已取得了一定的进展，但从国际上最权威的两个衡量国家数据开放水平的评估报告《全球开放政府数据指数》和《开放政府数据晴雨表》的最新评估结果来看，我国的数据开放水平分别排名第93位（共122个国家）、第55位（共92个国家），可见我国政府数据开放的现状不容乐观，特别是与英国、美国、澳大利亚等开放政府数据水平较好的国家相比，差距较为明显。
为了促进我国开放政府数据战略的有效实施，提高开放政府数据的发展水平，本文尝试建立一个政策分析框架，对中国和美国有关开放政府数据的政策文本进行比较分析，以此发现我国开放政府数据政策的不足之处，并借鉴美国的先进经验，为我国开放政府数据政策的制定提供建议。本文选择从政策视角出发，以中美两国国家层面的开放政府数据政策作为分析对象的原因是：（1）开放政府数据举措的实施是以国家政策为总指导，其发展程度有赖于政策的制定情况，因而从国家层面的开放政府数据政策视角来探究各国之间数据开放程度不一的原因具有现实性和解释性；（2）尽管中美两国在政治体制、社会文化和经济发展水平等方面存在差异，但两国国家领导人均重视开放政府数据的发展，并且两国国土面积相当，均呈现出区域创新能力分布不均的现状；（3）美国是世界上最早进行数据开放的国家，其相关政策体系丰富，且开放政府数据发展程度处于世界前列，具有较好的比较和借鉴意义。
二、文献综述
（一）开放政府数据研究概况
在中国知网上以“篇名=（‘开放数据’或‘数据开放’或‘开放政府数据’）”、在Web of Science上以“TI=（‘open data’ OR ‘data open’ OR ‘open government da-ta’）”进行文献检索，逐一阅读所获取文献的摘要，剔除与主题不相关的文献后，发现国内、国外关于开放数据领域的研究分别起步于2002年和1996年。而关于开放政府数据的研究则是近几年在实践界不断倡导与探索下，才开始受到研究者们的关注。虽然如此，但有关开放政府数据的研究也取得了一定的进展。
目前，国外关于开放政府数据的研究工作主要从个体层面、组织层面、开放政府数据自身和宏观性层面展开。在个体层面，主要是分析开放政府数据对公众认知的作用以及个体对开放政府数据的采纳；组织层面上，侧重于研究开放政府数据对组织绩效的影响作用、组织应如何实施开放政府数据及其影响因素；而针对开放政府数据自身，学者们主要对开放政府数据平台的建设、开放政府数据的质量评估及其优化等进行研究；此外，较多的研究成果是基于宏观性视角来探讨开放政府数据的相关问题，如：从社会视角讨论开放政府数据在创新公共服务、分析社会发展趋势等方面的社会价值以及开放政府数据存在的潜在社会挑战、从经济视角分析开放政府数据对经济增长的作用、从法律/伦理的视角探讨现有的法律或道德伦理与开放政府数据实施之间存在的冲突以及制定相关法律法规的策略、从政治视角提出开放政府数据有利于促进公众参与、提升政府透明度和政府信任、以及对开放政府数据的政策文件进行政策分析。
相较于国外，国内研究起步较晚，研究内容还不够丰富，研究深度也较为薄弱，大多数论文仍是一种基础性的描述性研究。国内关于开放政府数据的研究主要可以分为四个方面：（1）辨析开放政府数据的概念，分析开放政府数据的特点、价值和意义；（2）介绍国外开放政府数据的实践经验、运行机制、政策法规等；（3）结合时代背景，描述我国开放政府数据的发展历程和发展现状，分析开放政府数据的建设路径；（4）针对国内开放政府数据平台/网站，分析其存在的问题，并提出对策建议。除此之外，也有少部分研究分析了开放政府数据利用的影响因素、开放政府数据的评估、数据开放与隐私安全等。值得提出的是，目前国内有相当部分研究是对国外开放政府数据研究的综述，可见国内学界仍处于对国外研究的借鉴阶段，自主性研究较少。
（二）开放政府数据政策研究
基于上述对国内外相关研究成果梳理的基础上，笔者结合本文的研究目的，针对国内外有关开放政府数据政策的研究做进一步地分析。目前已有的开放政府数据政策研究还较少，研究内容可大致归纳为政策的描述与借鉴、政策框架和政策分析三个方面。
具体来讲，国内学者较多地进行政策的描述与借鉴研究，以黄如花、程银桂、陈萌等为代表的学者介绍和分析了美国、英国、法国、丹麦等国的数据开放政策法规，为我国开放政府数据的发展提供启示与建议。在政策框架的研究上，Bertot研究发现美国的开放政府数据政策框架存在着数据获取和发布、数据管理、隐私和安全保护等方面的不足；赵润娣在提取和解析国外政策核心问题的基础上，建立一个政策内容框架并以此分析美国、英国、澳大利亚的开放政府数据政策文本，证明了其政策内容框架的有效性；蒲攀等人基于公共管理的视角，运用内容分析和系统分析方法，构建了我国开放政府数据政策的“S-R-P”理论模型，来解释和预测现有的政策需求。
对于政策的分析，学者们的研究兴趣较为分散。为了探索政策所发挥的作用，Bates通过访谈、观察和对政策文件的专题分析，发现英国开放政府数据政策推动了新自由主义政策目标的实现和“信息化国家”的发展。为了探索政策所蕴含的目标，Jung&Park针对韩国的开放政府数据政策，首先应用语义网络分析方法对政策进行了描述性的分析，再以网络节点为关键字进行深入分析，发现了政策力图解决的关键问题及其解决方案，并提出应将创新经济生态系统纳入政策目标之中。此外，Rosnay&Janssen的研究发现现有的开放政府数据政策虽然遵循现有的法律框架，但却没有明确的法律进行指导，因而其提出应为开放政府数据政策制定相应的法律依据。需要指出的是，开放政府数据政策的比较研究也开始得到关注，学者冯昌扬比较分析了我国8个政府开放数据门户网站的隐私政策；张晓娟等将中国信息公开的政策法规和美国开放政府数据的政策法规进行了比较研究；Zuiderwijk&Janssen尝试开发了一个开放政府数据的政策比较分析框架，框架包括环境和环境因素，政策内容，绩效指标和公共价值四个方面，然后其运用该框架比较了荷兰不同级别的政府机构的7项开放政府数据政策的相似之处和差异；Nugroho等在Zuiderwijk&Janssen的分析框架基础上，改变其中的部分内容并加入文化等因素，来比较分析了美国、英国、荷兰、肯尼亚、印度尼西亚的开放政府数据政策。
综合上述文献分析，可以发现，开放政府数据的政策研究已经成为开放政府数据研究领域的研究点之一，但由于其研究成果较少，对政策制定的引导和建议还较为单薄，仍有待继续研究。与此同时，虽然已有学者进行过政策的对比分析，但他们的研究或者不是国家层面的政策比较，或者比较的政策并非都为开放政府数据政策，或者比较的国家不包括中国，因而针对开放政府数据政策，将中国与其他国家进行比较的研究还处于空白。并且，目前对于开放政府数据政策的对比研究，还没有形成统一的分析框架，还需要学术界不断地探索和丰富。此外，由于政策对实践具有重要的指导意义，且通过政策的比较研究，能更好地发现政策的不足，达到学习的效果。因此，进行中美开放政府数据的比较研究具有较强的理论需要和实际意义。
三、开放政府数据政策的二维分析框架建构
目前对开放政府数据政策的比较分析还未形成统一的研究框架。一方面，开放政府数据作为新兴的数据战略，其发展时间较短，各国政府所提出的开放政府数据政策数量有限；另一方面，随着开放政府数据的不断发展以及各国不同的政治、经济、社会状况，各国的开放政府数据政策存在差异，因而难以找到一个具有普适性的分析框架来进行政策比较分析。与此同时，政策差异又为各国之间政策的相互借鉴提供了参考。鉴于此，本文尝试建立一个政策分析框架，采用内容分析法对中国和美国国家层面的开放政府数据政策进行比较研究。
政府主导下的开放政府数据运动是大数据战略的重要前提，是国家信息化战略的重要支撑。但由于其实施的时间较短、实践经验较少，因而其发展依赖于政府出台的相关政策。赵润娣指出开放政府数据政策对推动开放政府数据的发展具有全局性、指导性和保障性的作用。显然，开放政府数据政策对于开放政府数据运动具有重要影响。对于政策而言，刘春华等认为任何一项政策都是工具与目标的有机统一体，并且，工具是达成目标的根本路径。由此，本文认为，国家层面的开放政府数据政策在数据开放的过程中扮演着工具性角色，指导着各级政府推进政府数据的开放共享，并且开放政府数据政策的内容建设对实现数据的良好开放和有效应用具有重要影响。基于上述分析，本研究将从开放政府数据政策的工具性维度和开放政府数据的内容评价维度构建政策分析框架，如图1所示。
（一）开放政府数据政策的工具性维度
政策被作为一种工具进行研究可以追溯至上世纪50年代，经过数十年的发展，特别是胡德的《政府的工具》、彼得斯等的《公共政策工具：对公共管理工具的评价》、萨拉蒙的《政府工具：新治理指南》等著作的出版，极大地促进学界对政策工具的关注。目前对政策工具的类别划分方法较多，如Mcdonnell&Elmore的四分类法、Howlett&Remash的三分类法、Rothwell&Zegveld的三分类法等，其中Rothwell&Zegveld提出的将政策工具进行三分类而构建的研究框架在分析创新政策时，得到了国内外研究者们广泛的认可和采纳。由于开放政府数据是依托相关的数据平台，以便于直接使用的格式发布政府数据，其重要目的之一就是创新公共服务和公众参与形式，因而可以说开放政府数据是一种政府创新举措，进而可以推导出开放政府数据政策属于创新政策的一种。此外，已有研究将Rothwell&Zegveld的研究框架应用于政策的跨国比较分析中，并取得较好的研究效果。基于此，本文参考Rothwell&Zegveld的政策工具分类方法，将开放政府数据政策的工具性维度分为环境型、供给型和需求型三类。其中，环境型政策工具是指开放政府数据政策为开放政府数据提供的发展环境，如隐私安全制度、法规制度、开放机制等；供给型政策工具是指政策要求政府主动地向公众发布政府数据，体现的是一种推动效应，如数据管理人才培养、资金投入、数据发布；需求型政策工具是指充分调动政府、社会组织、企业、公众等积极使用数据，促进全社会对政府数据更多更深次的需求，进而实现政府数据的进一步开放，体现的是一种拉动效应，如数据服务众包、激励措施。
（二）开放政府数据政策的内容评价维度
政策内容的评价可以用政策产出来反映，而政策产出又可以通过绩效指标来衡量，因而本文认为可以运用相应的绩效指标来评价政策内容。目前，评价开放数据发展水平（绩效）的指标还没有达成一致，但其中万维网基金会提出的指标体系具有较好的可操作性，并且用该体系评价不同国家的开放数据水平时，其评价结果得到世界各国的认可。基于此，在对中国和美国开放政府数据政策的内容评价维度，本研究采用由万维网基金会开发的评价指标来进行设计，将开放政府数据政策的内容评价用准备度、执行度和影响力三个方面来度量。结合万维网基金会对三个方面的解释，并根据政策分析的实际需要，本文对准备度、执行度和影响力给予新的释义，其中，准备度指政策中有为开放政府数据的实施而采取的准备措施，包括数据管理、平台建设、组织机构、公众利用能力；执行度指政策中规定政府对开放政府数据的具体执行情况，包括开放政府数据的数量和质量；影响力指政策中体现出开放政府数据应为政府和社会带来的效益，包括社会发展、政治影响。
四、中美开放政府数据政策比较分析
（一）数据来源与编码
在采集相关的政策时，首先在政府门户网站上以“开放数据、数据开放或开放政府数据政策/指令/意见/条例”为关键词进行搜索，然后逐一阅读，剔除如医疗、林业、交通等专业领域的政策文件，最终筛选出国家层面的开放政府数据政策文件。此外，为了避免疏漏，本文还通过查阅相关研究论文，从中得到符合本研究的政策。在此基础上，进一步选取其中直接关联开放政府数据的政策，而一些间接的或支撑性的辅助政策，如：Plain Writing Act、Managing Governme-nt Records、Improving Regulation and Re-gulatory Review等，本文没有纳入到政策分析数据集中。基于上述步骤，共得到中国开放政府数据政策4份，美国开放政府数据政策7份。需要指出的是，由于中国还没有纯粹针对开放政府数据的政策出台，因而中国现有的开放政府数据政策来源于有关大数据的政策文件中。本研究所应用的中美开放政府数据政策见表1。
在确定了政策数据后，为了便于后续分析，本文对政策文件中关于开放政府数据的政策进行编码。编码时首先由编码人员将开放政府数据政策文本划分成政策分析单元，划分标准为该政策分析单元能完整表达一个政策含义。然后，根据该政策分析单元来源的政策文件序号及其在该文件中的排序进行编码，例如，编码Z1-1表示其所代表的政策分析单元来源于政策《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》，且为该份政策中第一个有关开放政府数据的政策分析单元，以此类推。本文用Z代表中国的政策，M代表美国的政策，最终，得到中国政策分析单元32条，美国政策分析单元126条。如表2所示。
（二）中美开放政府数据政策的工具性维度比较分析
根据工具性维度中环境型政策工具、供给型政策工具、需求型政策工具的定义，将编码后的政策内容进行归类，结果见表3。首先，分别按国别对政策工具类型进行描述。可以看到，中国的环境型政策工具最多，有16条，占开放政府数据政策的50.0%，供给型政策工具有12条，占比为37.5%，需求型政策工具最少，仅有4条，占比为12.5%；美国环境型政策工具、供给型政策工具和需求型政策工具分别有60条、52条、14条，它们在开放政府数据政策中所占比例分别为47.6%、41.3%和11.1%。其次，对中美两国的政策工具类型进行比较。从数量上来看，中国三类政策工具的数量均远远少于美国，一方面这是由于中国在开放政府数据方面的政策较少，还未专门针对开放政府数据制定相应政策文件，另一方面也体现出中国政府对开放政府数据的重视度仍有待提高。从比例上来看，三种类型的政策工具在中美两国政策中所占比例相当，说明中美两国开放政府数据政策的设计思路较为一致；中美两国开放政府数据政策所使用政策工具类型均为环境型最多、供给型次之、需求型最少，说明中美两国均主要依靠环境型政策工具来推动开放政府数据战略地实施。从比例的差距来看，美国环境型政策工具与供给型政策工具的差距仅为6.3%，而中国为12.5%，差别明显，由于美国在开放政府数据的发展水平上高于中国，因而一定程度上表明在营造良好的开放政府数据发展环境的同时，也应注意提供相匹配的数据、人才和资金供给；而需求型政策工具与其他两类政策工具的比例差距较大，可能的原因是目前全球开放政府数据发展时间较短，各国对如何拉动全社会对开放政府数据的需求还在不断探索中。
（三）中美开放政府数据政策的内容评价维度比较分析
中美开放政府数据政策的内容评价维度的统计结果见表4。同样的，按照国别进行描述，中国政策在准备度方面占比50%（数据管理为25%、平台建设为9.4%、组织准备为12.5%、公众利用能力为3.1%）；执行度和影响力方面均为25%（开放政府数据数量占9.4%、开放政府数据质量占15.6%、社会发展占6.3%、政治影响占18.7%）；美国的开放政府数据政策在准备度上的设计占54%（数据管理为20.6%、平台建设为7.2%、组织准备为18.3%、公众利用能力为7.9%），执行度占18.3%（开放政府数据数量占6.4%、开放政府数据质量占11.9%），影响力占27.7%（社会发展占7.9%、政治影响占19.8%）。然后，进行中美两国政策的对比分析。从总比例来看，两国有关准备度方面的政策均最多，而在执行度和影响力方面的政策比例方面，中国开放政府数据政策中关于执行度和影响力的内容相当，而美国更加注重影响力方面的政策指导，这说明美国的开放政府数据政策的目的性更强。本文认为目的性更强的政策能够进一步刺激准备和执行，因而建议中国政府在设计开放政府数据政策时应明确政策的目的性，即预期想实现的影响。从具体指标所占比例来看，美国的开放政府数据政策在各个具体指标上的比例差距较中国小，反映出美国在开放政府数据各方面的发展相对更加均衡；此外，中国在数据管理、平台建设、开放政府数据的数量和质量四个方面的政策比例比美国更大，而上述几个方面可以归纳为有关数据提供的政策内容，对应到具体政策中为政府应开放哪些领域的数据、提供的数据格式应有哪些、如何管理数据以及建立相应的政府数据开放网站，因而可以说，中国的开放政府数据政策还处于基础性的摸索阶段；相较中国来讲，美国在组织准备、公众利用能力、社会发展和政治影响的政策比例更高，所代表的政策主要为组织人员的管理与配置、开放政府数据制度和计划的设计、公众对数据的可利用及其对开放政府数据发布和相关决策的作用、开放政府数据的经济与社会效益、促进公众参与和政府透明等，说明美国的开放政府数据政策更注重保障数据的持续开放和实现相应的影响价值，其政策已达到更高的目标层次。
五、结语
开放政府数据战略是一个庞大的国家工程，是实施大数据战略、智慧城市战略的重要基础。开放政府数据政策作为政府数据开放的根本指导，制定准确、合理和有效的政策尤为必要。本文通过建立一个基于工具性维度和内容评价维度的二维分析框架，将中国开放政府数据政策与美国开放政府数据政策进行量化比较研究。研究发现：中美两国的开放政府数据政策在两个维度的各个方面均有体现；在工具性维度方面，两国的政策均呈现出环境型政策工具多于供给型政策工具、供给型政策工具多于需求型政策工具的现状；在内容评价维度方面，中美两国开放政府数据政策中有关准备度的政策均最多，中国有关执行度的政策与影响力的政策相当，而美国在影响力方面的政策设计上多于其执行度的政策设计；对于数据管理、平台建设、开放政府数据数量和开放政府数据质量四个方面的政策，它们在中国开放政府数据政策中所占的比例高于在美国开放政策数据政策中的比例，而其他几个方面的政策比例中国较美国更少。基于上述研究发现，本文对中国的开放政府数据政策提出以下建议：
第一，加快制定针对开放政府数据的国家级政策文件。中国已有的开放政府数据政策或是出现在有关发展大数据的政策中，或是仅具有地方效应（如上海、贵阳等自拟的政策），还没有专门针对开放政府数据而制定的国家层面的政策，而美国联邦政府已出台较多关于开放政府数据的政策文件，且配备了丰富的辅助性政策文本。显然，这样的政策现状在一定程度上导致我国开放政府数据水平排名靠后。此外，《宪法》中第三条第四款规定了中央与地方的关系为地方政府在遵循中央统一的领导下，发挥其主动性和创造性，因此，本文建议中国政府应加快制定国家层面的开放政府数据政策，以解决开放政府数据实践中各城市难以推进、标准不一的困境，并统筹指导地方政府设计符合自身的数据开放政策，全面提升开放政府数据水平。
第二，加强重视供给型政策，并探索需求型政策的制定。目前，美国在环境型政策工具和供给型政策工具的使用上较为平衡，不仅制订了相关的开放计划、隐私安全保护条款和责任机制等，而且在供给层面，对数据发布、管理人员培训、经费申请和数据质量保证方面也有大量的政策内容（包含辅助性文件），而中国的开放政府数据政策存在着环境型政策工具与供给型政策工具使用差距较大（比例差距12.5%）的现状，这可能导致“无米之炊”的局面。因此，建议在制定开放政府数据政策时，需要增多供给型政策工具的使用，如增加数据开放平台的建设、数据格式、数据说明等内容。此外，中国在需求型政策工具上使用匮乏，因而需要探索出更多的需求型政策，例如建立激励措施，认可和接纳社会大众通过使用政府数据而提出的服务或技术创新，并给予奖励，逐渐使公众对政府数据的产生需求，营造政府数据使用文化。
第三，强化开放政府数据政策的影响力意识，实现更大的政治和社会效益。影响力包括社会发展和政治影响两个方面，更具体地讲，其蕴含着经济发展、社会信任、公众参与、政府透明等内容。当政府对政策的目标更加明确和重视时，才能更加稳健地执行。因此，在具体地政策制定过程中，一方面应重视公众参与，另一方面也应强调开放政府数据对营造社会信任、实现政府透明、促进经济发展的重要性。另外，还可参考将GDP作为政府的重要考核指标的方式，把开放政府数据水平作为政府的考核指标。
【注：限于公众号的篇幅限制，省略了参考文献和注释，但不影响读者理解原文】
原载于：《中国行政管理》2017年第7期，第41-48页
本文作者：汤志伟，电子科技大学政治与公共管理学院教授；龚泽鹏，电子科技大学政治与公共管理学院硕士研究生；郭雨晖，电子科技大学政治与公共管理学院硕士研究生
本期编辑：靳佑鼎