政科新论|杨帆等：社区治理中痕迹主义与内卷化的共因及互构
【摘 要】在社区治理中，“痕迹主义”与“内卷化”成为两种共生现象。社区行政工作者因“忙”于痕迹主义导向的文牍工作，而制造了“无用”的管理活动，固化社区矛盾、搁置公共服务，使社区治理走向内卷化。本研究认为，工作目标异化、管理制度脱耦和社区参与失真等因素是社区治理中“痕迹主义”与“内卷化”得以共生的外部条件。此外，痕迹主义通过挤压行政资源、抑制社区行政人员的能动性，加重了社区治理的内卷化；而当社区陷入治理内卷化的困境时，社区居委会自我调适能力降低，行政人员专业身份和职业身份相互冲突，进而又反向强化了痕迹主义。“忙而无用”虽然在形式上表现为社区管理功能和自治功能之间的紧张关系，实质上却反映了社区居委会对基层政府绩效控制的策略性的妥协。
【关键词】痕迹主义；内卷化；社区治理；忙而无用
一、研究问题的提出
为有效抑制基层治理中出现的痕迹主义现象及其衍生问题，2019年3月，中共中央办公厅发布了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，明确提出将2019年作为“基层减负年”，强调要力戒“痕迹主义”。然而，现实中同时存在两种情况：一方面，在自上而下的“减负”实践中，多数基层政府将减负等同于“少发文、少开会”，实际上，各类填表、汇报、迎检、考察接待等任务不减反增，依旧是“痕迹式”减负。大量无效的行政任务依旧占用社区工作者的工作时间、耗散行政资源。另一方面，社区日常的行政工作中存在手段替代目标、过程代替结果、形式代替内容、表面工作代替实质工作的问题，基层工作人员逐渐失去了治理的主动性，基层行政工作的质量得不到保证。于是，社区工作看似处处留痕、忙碌不堪，实则无人、无力、无资源投入与民生福祉息息相关的公共服务或社区建设，呈现内卷化的疲态。
“痕迹管理”是基层行政工作的一种管理方法，其主要目的是通过对留存资料的细致考核，来监督和检查行政人员对工作的落实情况。现有研究基本将痕迹主义视为基层行政工作中出现的形式主义的一个变种，是过度的痕迹管理导致的行政责任异化和以留痕为考核对象的政绩观催生的产物。痕迹管理作为基层行政工作的一种管理方法，虽然一定程度上改变了考核虚化的问题，明确了行政组织内部的绩效考核内容，但层层加码的痕迹管理使得一线的行政工作失去灵活性和能动性，在上下级之间信息不对称的情况下，痕迹管理的目标被转化为执行硬性的留痕任务，治理的手段变成了治理的目标。在本研究中，“痕迹主义”指的是基层社区干部将生产绩效考核所需的表格、报告、图片、影音等工作材料作为工作目的，以应对基层政府的考核。
与“痕迹主义”不同，“内卷化”原属于经济学研究的概念，何艳玲和蔡禾两位学者较早将“内卷化”引入基层社区治理的研究中，用以分析居委会组织变革中出现的“改而不变”的现象，即居委会的运作机制并没有随新的组织形式的产生而发生根本性的改变。随着基层管理重心下移，社区在事实上被强制纳入基层政府的科层体系，社区居委会缺少决策的灵活性，国家政权借助社区居委会重新将其权力延伸到基层，将社会成员纳入体制管理，治理的行政化过程使社区治理陷入内卷化的实际。在本研究中，社区治理的“内卷化”指的是社区居委会通过将组织内部管理制度不断精细化和复杂化的方式来开展行政工作，在具体的行政工作中，行政人员相互推卸责任、搁置争议、固化矛盾，社区治理陷入没有实质性增益的困境。
社区治理中出现的痕迹主义与内卷化现象在表征上具有明显的差异，但二者均为当下基层政府层层加码、强化考核力度、抑制政策执行的灵活性和能动性后产生的问题。具体而言，二者在三个方面具有一定的共性和联系。第一，组织环境。新制度主义者认为，组织环境包括技术环境和制度环境，前者为组织追求效率提供了条件，后者赋予了组织存在的合法性。社区治理中的痕迹主义与内卷化面临相似的技术环境和制度环境。就技术环境而言，痕迹主义产生在形式至上的绩效考核方式中，社区缺少完成公共服务的自主性；社区治理内卷化则是因为社区组织长期依赖政府资源供给，社区缺乏获取必要公共服务资源的独立性。就制度环境而言，痕迹主义产生在失范的政治生态中，上级通过利用单一、精细化的考核方式来强化对下属的控制，使痕迹管理成为维护自身利益的手段。同样，在压力型体制下,基层政府通过强化对社区资源、行动方案和行政人员的控制，使社区组织的结构和人员结构趋于固化，社区的管理功能与自治功能发生对立，社区治理陷入内卷化。第二，表现形式。痕迹主义作为形式主义的一种新样态，存在多种表现形式，如材料为王、文山会海等。在痕迹主义的影响下，基层行政工作的内容具有标准化、计量化和可视化等特征，行政组织通过文本、表格、图片等有“迹”可寻的书面材料来反映行政绩效。社区治理的内卷化表现为精细但程式化的管理模式，社区居委会的功能单一且缺乏灵活性，行政人员也缺少自主裁量的空间。第三，应对困境。痕迹主义造成基层工作目标模糊不清，“留痕”成了目的，与基层工作的真实功能相悖，且目前缺乏有效的约束和监管手段来遏制痕迹主义。同样，化解社区治理内卷化的问题也困难重重。多年来，我国基层社区开展了一系列的组织变革和制度创新，但并没有使社区权力运作机制得到实质性改善，依托运动式整治也只是继续带来“整治—回潮—再整治”循环往复的“内卷化”困境。
综上，已有研究推进了我们关于痕迹主义与内卷化两类概念的认知。在基层社会，痕迹主义反映了行政绩效考核模式的局限，内卷化则反映了基层治理效能的不足，两者在组织环境、表现形式以及应对困境等方面存在一定的相关关系。然而，目前仍然缺少必要的实证研究能够有效地阐释痕迹主义与内卷化之间的具体联系。基于此，本研究尝试探究痕迹主义与社区治理内卷化之间的具体关系。研究认为，痕迹主义与内卷化之间的共生联系在治理实践中体现为“忙而无用”。具体而言，“忙”指的是社区行政工作者采用痕迹管理作为完成行政任务的手段，将时间与精力投入生产痕迹主义导向的文牍工作；“无用”指的是社区的行政管理工作缺少现实指向，固化社区矛盾，搁置公共服务，人力、物力和资源处于空转状态，社区治理的内卷化程度不断加深。通过案例和文本分析，本研究试图回答为何基层政府通过痕迹管理的形式对社区实施绩效考核，却并没有真正地帮助社区解决现实问题，反而固化了社区治理中的已有矛盾，从而使得痕迹主义与内卷化相伴而生。
二、社区治理“忙而无用”的具体表征分析
本研究使用了案例和文本分析方法。案例选择的标准主要包括以下三点：第一，案例发生在社区的场域中，且涉及两个以上的分析单位，如社区组织、居民个体等；第二，案例中同时出现符合本研究定义的“痕迹主义”和“内卷化”的现象；第三，案例至少完整地涵盖一个社区事件，如社区在专项政策执行时发生的动议、制定方案、执行方案、评估效果等步骤，形成一个完整的过程。本研究通过两个渠道收集案例资料：第一，实地调研中获取的一手数据资料；第二，媒体公布，或学术机构结集出版的社区治理案例素材中的二手数据。一手数据的形式主要包括访谈录音、会议记录、邮件通信等，占全部资料来源的41.8%（案例数量比例）；二手数据的形式包括新闻报道、案例集收录的案例等，占全部资料来源的58.2%。研究者在筛选出的案例基础上，对案例文本进行了编码，得到目标异化、制度脱耦、参与失真这3个分析指标，由此提出“忙而无用”这一现象在社区治理中的含义：社区居委会因工作目标异化、工作制度脱耦的羁绊，以及居民参与的失真而主动或被动地将痕迹管理作为完成行政任务的手段，无法投入资源和精力来解决社区中的公共问题，使治理的内卷化成为常态。
下文结合具体的经验素材，从组织条件、规则条件和社区条件三个方面对“忙而无用”现象展开分析，探讨社区治理中“痕迹主义”与“内卷化”的共生机制。
（一）“忙而无用”的组织条件：目标异化
在我国，社区同时具备管理和服务的功能。一方面，居委会需要帮助政府将不同条线的行政任务一一落实，实现其管理功能；另一方面，居委会也要相应地履行社区公共服务功能，解决居民在社区生活中遇到的问题。从应然的角度看，社区的管理功能和服务功能应是相辅相成的关系，即社区居委会发挥其管理功能的同时也是在为社区居民提供服务，相应的，居委会为居民提供社区服务也是在优化并延展其管理功能。然而，从实然的角度看，居委会是否能够正常地实现其管理和服务功能很大程度上是由基层政府决定的。有学者认为，社区居委会是国家为改造基层社会的需要，由政府自上而下推动建立起来的基层组织。不同层级政府职能同构的体制背景下，政府可以通过逐级考核和层层加码的方式将行政任务传递到社区，使得居委会成为实质上的一线政策执行机构，居委会需要依附于基层政府的决策和资源来处理繁重的行政任务。在绩效考核的压力下，他们会能动地调适（coping）工作目标。居委会日常工作中的管理和服务目标在调适中会发生异化（alienation)，即管理目标不再是为了实现政策的预期效果，而是为了应对绩效考核；相似的，服务目标不再是为了实现优化公共物品供给的质量，而是通过精细的可视化材料证明组织具备优质服务的能力。整体上看，居委会的工作目标异化强化了基层治理中的痕迹主义，并且使得社区中存在的问题不减反增。
1. 居委会管理目标的异化
随着城市人口的增加和城市管理重心的下移，居委会的管理功能逐渐泛化。社区居委会在实际工作中承担了政府下沉的大量行政性事务。如果社区居委会将管理工作重点放在容易留痕的工作上，甚至通过留痕来完成行政性事务和上级绩效考核任务，那么必然将无力、无资源兼顾社区中常规的公共服务。
据LD居委会初步统计，在居委会日常工作任务的（时间）分配中，街道办事处布置的行政任务占约70%左右（的工作时间），其中大部分都需要整理台账，社区（内部的）服务工作仅占20%，其他任务占10%。（a32-LDXQ)1
管理目标与责任紧密相连、相互对应。管理目标的异化除了造成社区居委会忙于应对基层政府的行政性任务，不断生产迎检材料，制造“痕迹主义”外，也造成社区管理责任的模糊，表现为居委会与物业公司等组织的管理职责存在交叠，管理职责的模糊则使得居委会只完成了看似并不需要其完成的任务，社区中出现的其他棘手的公共问题被不断搁置，引起争议：
“居委会该管的不该管的都管了，但是出了问题就说不是自己管的。”（A04-QCXQ)
为了应对基层政府自上而下分配的行政任务，社区通过单一的管理手段同时强化了痕迹主义和社区治理的内卷化。为了实现特定的行政目标，社区居委会需要依靠单一的管理手段降低管理的难度，提升任务完成的效率，进而能够节约时间，准备应对各个条线部门绩效考核的迎检报告、台账材料、走访接待等任务，主动配合上级要求的结果就是生产“痕迹主义”的素材。同时，单一的管理手段也排斥或弱化民主协商，造成居民参与社区事务的渠道不畅、权责边界不清。在管理目标异化的情况中，社区行政工作表现出“三多三少”的问题，即检查考核多，材料会议多，指派任务多；自己支配的时间少、走街串户少、为民服务少。当面对不同的公共问题时，社区居委会会优先考虑化解上级重视的公共问题，相应地搁置社区中同样重要但尚未被基层政府重视的公共问题。据此，本研究提出如下命题：
研究命题1a：居委会的管理目标异化问题越突出，社区治理中的痕迹主义越严重。
研究命题1b：居委会的管理目标异化问题越突出，社区治理内卷化程度越深。
2. 居委会服务目标的异化
居委会提供社区公共服务的功能是否能够得到充分体现，与其服务目标的定位密切相关，而社区服务目标的实现方式和实现质量则直接反映了社区居委会对自身权力和责任的理解。在常态组织管理中，权责对等原则要求管理者拥有的权力与自身承担的责任相互适应、相互对称。如果一个组织缺少实现某种责任的权力，那么这种责任就只能表现为字面意义上的规范要求，而无法得到落实。在当下的社区治理实践中，居委会虽然被赋予了实现社区公共服务目标的责任，但缺少实现服务目标的权力和资源，权责失衡在社区治理中成为一种常态。这是因为基层政府控制了居委会的可及资源，甚至包括提供公共服务的资源配置权，如特定公共服务中的人、财、物的配置。如此，居委会如何提供服务、提供何种服务，以及提供服务的方式等本应由社区自主决定的事项均需要得到基层政府的认可。在此背景下，社区陷入两难境地：如果社区忽视基层政府的偏好和要求，则丧失提供社区服务的资源和政策支持，从而无法持续地维持社区服务质量；如果社区完全依赖基层政府的资源提供社区公共服务，就要持续地遵从基层政府的偏好，从而无法及时地回应社区内部自发生成的公共问题，失去社区服务的灵活性。为了化解权责不对称环境下独立还是依附于基层政府的两难困境，社区居委会在实践中主动地调整社区公共服务目标，即持续地证明自身拥有实现特定服务的能力，而非真正投入时间和资源去实现目标，例如HQ小区居民反映：
“……期间经常有不同的人拿着笔和本入户，问题大同小异。简单问几句就急着拍照合影，一边问一边把照片发到微信群展示。”（A15-HQXQ)
社区居委会证明自身拥有提供社区服务的能力，但并不投入资源的情况，还可以表现为构建名义上精细化的社区服务内容，扩充服务职能的数量、增加社区服务事项等。以居委会的“挂牌”现象为例：
RH社区居民反映他们居委会的墙上挂了40多面牌子，例如“留守老人儿童活动中心”“计划生育协会”“交通安全劝导站”“社区关心下一代工作委员会”“社区人民调解委员会”等。（a27-RHXQ)
综上所述，居委会除了需要执行基层政府下达的任务，也需要持续地证明组织拥有提供社区公共服务的能力，不可避免地导致社区工作中的管理目标和服务目标发生异化。管理目标的异化表现为社区居委会将应对绩效考核作为实际的管理目标，忽视政策的实际目标，在应付基层政府的检查时，甚至出现选择性执行和造假等情况；服务目标的异化则表现为居委会将论证自身拥有提供服务的能力作为服务工作的目标，而非真正投入时间和资源去提高服务的质量，即便是居委会开展一系列组织变革和制度创新，但实际的目的并不是为了提升社区服务质量，增加社区服务的持续性，而是为了获得政府的资源支持，在形式上维护组织存在的合法性。本研究提出以下研究命题：
研究命题1c：居委会的服务目标异化问题越突出，社区治理中的痕迹主义问题越严重。
研究命题1d：居委会的服务目标异化问题越突出，社区治理内卷化程度越深。
（二）“忙而无用”的规则条件：制度脱耦
“脱耦”（Decoupling）是组织行为学中的一个重要概念，用来描述组织在合法性和理性化的压力下“接纳”了一些制度形式，但在实践过程中并不实施；或者兼顾多种身份，但在特定的场景下只选择性地呈现某个身份的特征。社区工作的有效开展需要社区行政人员（如社区党组织成员、居委会干部、文书、社会工作者、群团组织负责人等）的协调配合，发挥自身的能动性，将文本制度变为可行的管理行为，将公共资源按照多数社区居民能够接受的方式完成分配，并依照法律和自治规则解决社区中的公共问题。通过分析案例文本，本研究发现，社区行政人员拥有多种角色，且这些角色在现实中能够发挥多大程度的作用，受到三种关系的影响：其一，基层政府与社区的关系；其二，社区居委会与社区居民的关系；其三，社区群团组织或自治组织（如业主委员会）与社区外部市场主体的关系。换言之，不同的社区行政人员拥有不同的角色，这些角色是显性或隐性的，如基层政府的代理人、社区利益的代言人、社区居委会的代表、业主委员会成员、群团组织代表，甚至同一位社区行政人员可以身兼多种角色。单独看，每一种角色与其他角色并不存在冲突，但是在有限的公共资源、决策能力和个体理性的约束下，角色之间的冲突造成不同程度的制度脱耦现象。每种角色相应地对照一种社会期待，平衡不同社会期待的过程不仅需要付出脑力劳动和体力劳动（如开会、调研、制造文书、参与社区劳动），也需要情绪劳动（如控制工作情绪、调整工作态度）。个体对于累加于自身的社会期待的承受能力是有限的，当多种社会期待投射到社区行政工作，并缺少能够帮助厘清社会期待边界的人事管理制度时，社区行政人员的职业倦怠便会产生。职业倦怠是在工作情境中最容易出现的一种情绪性耗竭症状，有学者认为，职业倦怠之所以产生，正是因为工作人员需要持续不断地回应工作中的各类情绪，调节人际关系压力。在时间和资源有限的客观条件，和主观体验到职业倦怠的情况下，社区行政人员将在不同的社会期待之间做出取舍，例如暂时搁置社区居民的需求，而将时间投入生产应对绩效考核的材料；或者将政府下拨的专项资金用于一次性的硬件设施建设，而非对居民展开长期有益的公共文化建设。于是，社区工作内容的复杂化和精细化并不一定证明社区在公共事务治理中有了实质的发展，而是可能仅仅表现为不可持续的“假象繁荣”。
1. 行动受限
社区行政人员在工作中需要判断利用有限的资源可以实现何种最优结果，以此来确定行政工作的重点。如果利用有限的资源无法实现预期的效果，社区行政人员应履行的公共服务职能和相应的行动将受到限制，在绩效考核的压力下，只能选择变通，更改行动方式或主动接受绩效失败的惩罚。除成本因素外，社区行政人员也因自主性和裁量权的缺失而无法获得实现行政目标的备择策略。社区行政工作属于在地化的一线行政工作，建立在行政人员与居民直接互动的基础上，管理和服务的信息产生于社区中，管理和服务提供场景也限制在社区中，外生性的行政干预能够为社区行政工作提供规范性的行动框架、资源保障和制度约束，但不能真正地取代社区行政的自主性。社区行政人员行为的受限程度，或行政的自主性，体现为行政人员利用有限的资源自主制定并执行备择选择的难易程度。值得注意的是，行政的自主性并非体现为自主更改行政任务目标的可能性，而是为了实现特定的行政目标Y，社区行政人员同时有A、B、C等多种方式，且每种方式均符合行政工作要求，并在既定的资源约束框架内行动。应然上，社区行政人员能够具备自主性来根据社区实际情况的需要和社会环境的变化，在第N个时间点上，选择执行方式A；而在第M个时间点上，选择执行方式B,A与B在实现政策目标的效力上是等价的。然而，如果社区行政人员因行动受限，失去选择执行方案的自主性，则会出现无论是在第N或M个时间点上，均需要以A方案来完成任务，以便于针对执行过程的绩效控制。如果A方案在任意时间点上缺少必备的条件（如时间或资源），则社区行政机构只能以“非A”方式行动，但以A方式做总结。社区行政任务的时间点、执行必备的条件和可行方案之间构成了一个三维空间，当行动受限，必备条件和可行方案变为固定参数，在实现特定公共目标的目标函数下，社区居委会的行政人员将无法找到执行方案的最优解。在实践中，社区行政人员通过消极地设计执行方案来应对行动受限的困境。
小区工作人员反馈：“上午10点发通知，下午2点就要上报材料。如果正常排查的话，至少需要1周时间。时间紧、任务急、人手少，为了在下午2点前上报材料，（社区）只能打电话询问情况，估算数据，赶紧上报”。（a24-QNXQ)
如果说在常态管理中，社区与基层政府围绕政策执行的方式和方法还具备一定的商讨空间，那么在应急管理的情境下，社区行政人员的行动受限与实现政策目标之间的张力会更加清晰地表现出来。在应对突发事件的工作中，实现特定政策目标的时间比常规性的行政工作更加紧迫，必备条件难以同时满足，并且上级政府主导设计了整体性的执行方案，社区居委会负责在一线落实上级的命令，社区缺少资源配置的决策权。具体来看，社区行政人员不仅难以获得自主控制执行过程的权限（如时间、人力的配置），也缺乏完成任务目标所需的资源和能力。当临时性的政策任务与实际的工作条件和制度发生冲突时，社区行政人员只能在问责的压力下，依靠自身的能动性来选择性地完成任务执行工作。
基于上述分析，本研究提出以下研究命题：
研究命题2a：社区行政人员执行政府任务的自主性越弱，社区治理中的痕迹主义问题越严重。
研究命题2b：社区行政人员执行政府任务的自主性越弱，社区治理中的内卷化程度越深。
2. 考核虚化
在压力型体制下，基层政府将政策目标任务分解后逐一下派到社区。社区居委会接到的执行任务通常包括如下内容：（1）时间周期和截止日期；（2）任务分配的指标体系和相应的绩效分值权重；（3）执行方案、经验推广和预期要实现的目标；（4）专项资源的配置情况说明；（5）一票否决的事项和政策任务的底线要求。不难发现，基层政府考核社区绩效主要通过第2类、第3类和第5类内容展开，其中第2类内容引导社区居委会将注意力分配在基层政府关心的政策环节，第3类内容则将绩效考核中的指标确定为具体的行政行为和效果，第5类内容则划定了行政工作绩效合格与不合格的边界。然而，逐级下放执行内容虽然确定了绩效考核的指标、权重和内容，但无法提供与绩效评估相关的几类重要信息，即行政任务设计的合理性说明、有待考核的行政任务量和相应绩效分值的具体含义，以及政策目标群体的反馈，极易出现考核虚化的问题。在此，“考核虚化”指的是基层政府将考核社区政策目标的实现情况转变为考核执行中的规定动作。如果基层政府未对行政任务设计的合理性加以说明，社区行政人员将无法形成落实任务的内在动机；如果绩效分值的具体含义不清晰，则社区行政人员无法理解绩效指标与政策效果之间的关系，从而将按照绩效比值权重而非现实问题的重要性来分配工作资源；如果政策目标群体无法参与绩效评估的工作，则绩效评估工作全然变为政府科层系统内部的评估，虽然降低了评估成本，但绩效评估指标的质量和评估结果会缺少客观评价，不利于提升工作质量。上述三种情况的共同原因在于，基层政府将考核社区工作绩效的指标设置为落实规定动作的程度（如台账记录是否详细、制度设计是否完全、宣传工作是否到位等），而非针对实际的执行效果。
举例而言，H市XJ街道在2019年5月开展社区垃圾分类绩效评估工作，评估指标包括5类：社区居民在垃圾分类活动中的参与率（权重25%），社区居民垃圾分类知识的知晓率（25%），社区垃圾分类基础设备的完善程度（20%），社区垃圾分类工作的宣传力度（10%），垃圾分类的正确率（20%）。可以认为，垃圾分类政策的初衷是为了通过居民参与生活垃圾分类，实现生活垃圾的减量化、无害化和资源化，但是在社区垃圾分类的绩效评估指标中，与分类效果直接相关的指标只有“垃圾分类正确率”，权重占比20%。绩效评估指标之间也并不互斥，比如社区居民垃圾分类知识的知晓率和社区的宣传工作力度两类指标具有较强的相关性，指标的效度存疑。在此背景下，XJ街道的社区普遍将工作重点放在组织社区垃圾分类的公共活动、制作宣传材料、更新硬件设备上来，这些工作内容能够以日志、照片、表格和报告等形式被记录下来，于是，社区通过痕迹管理，既能呈现个体和组织工作过程，又能为提升个体和组织的工作绩效提供量化凭证，但这一过程中社区忽视了最应关心的垃圾分类的实际效果。此外，痕迹管理与绩效考核之间的相互强化，导致社区行政人员形成“没档案就等于白做，没照片就等于没干”的绩效认知。为了满足绩效考核的要求，规避不确定性带来的风险，社区行政人员会主动投入时间与精力来保留工作“痕迹”。例如，台账——作为绩效考核的重要凭证——成了社区工作的重要对象，社区行政人员将有限的时间和精力用来整理台账，难以投入有效的精力到其他的社区事务。
JS街道每年都在为居委会台账“瘦身”，2015年有230多种，2017年有195种，减到2019年，还有137种台账。台账之间可能相互交叉，除了纸质台账，现在还有电子台账，但部分电子台账由于不能导出纸质台账，导致纸质台账与电子台账要重复登入。很多居委干部一半的工作时间都用来整理台账。（a39-JSXQ)
此外，社区行政人员需要应对基层政府频繁的检查与考核，例如：S市JA小区仅2018年接受的各类考核就多达32项，其中月考核5项，季考核6项。绩效考核本应是针对组织、个体进行的周期性检查和监督，在考核虚化的逻辑下，绩效考核却成为一项与政策执行并行的常规化的行政任务。本研究提出以下研究命题：
研究命题2c：社区考核虚化问题越严重，社区治理中的痕迹主义现象越严重。
研究命题2d：社区考核虚化问题越严重，社区治理中的内卷化程度越深。
3. 激励失效
人是有目的的生物。在组织管理中，激励的目的是引导组织成员在行动上与组织目标保持一致。激励策略的有效性与激励的强度和方式直接相关。按照激励的性质，可将政府对社区行政人员的激励方式分为物质激励和非物质激励。物质激励直观体现为社区行政人员获得的薪资、福利与物质奖赏。非物质激励主要体现为社区工作人员的个人发展前景。社区普通行政人员的上升机制有限，通常情况下，社区党支部书记和居委会主任已是社区行政人员职业生涯的尽头。社区行政人员因长期缺乏向上晋升的通道，不具备编制内的正式身份，产生心理落差。物质激励的不平衡造成了社区行政人员实际劳动付出与获得产出之间的不匹配；非物质激励不足，难以为社区行政人员带来超越工作本身的社会认同和价值追求，使行政人员工作的积极性受到影响，难以持续。
与此同时，数量化任务下压使社区干部面临“一票否决”的负向激励，需要不断化解上级考核、责任下移、责任连带和严格惩处带来的压力。由于非量化的任务很难通过数量化的方式进行考核，社区行政人员在处理“软指标”的行政事务时，会主动通过填表、发文、做报告等留痕方式来将任务可视化，缓解材料不完备而带来的问责风险。不断强化的问责压力会加深社区行政人员对执行政策的非正式手段的依赖，在处理日常事务上，与基层政府人员形成长期“共谋”的关系，社区通过非正式的手段来应付基层政府的考核，而基层政府通过运用裁量权来灵活配置社区工作的内容和议程，导致社区缺少提供在地化服务的制度积累。一方面，社区行政人员无心无力投入服务居民的事务；另一方面，社区行政人员在处理社区事务时会通过政治仪式化的手段形成一种非制度化的“避责”策略。
综上所述，社区治理中行政人员的激励实效包括两个方面。其一，社区行政人员在有限的物质和晋升激励下，缺乏必要的工作积极性；其二，冗杂、数量化的绩效考核方式使社区工作人员必须采取灵活、策略性的应对方式来生产与居民需求脱节的文牍工作。自上而下的行政压力加重了激励缺失对社区行政人员工作能动性的负面影响，身心俱疲的社区行政人员愿意选择按部就班地制造痕迹主义，是由于这种做法既能缓解自身工作压力，又能应对上级检查考核。但是，事实上，社区工作目标看似达成，实则错位，社区行政人员既无法获得必要的劳动激励，又无法彻底摆脱职业压力，只能在多重受限的条件下不断地重复低效能的工作。据此，本研究提出以下研究命题：
研究命题2e：社区行政工作激励失效程度越深，社区治理中的痕迹主义问题越严重。
研究命题2f：社区行政工作激励失效程度越深，社区治理中的内卷化程度越深。
（三）“忙而无用”的社区条件：居民参与失真
社会结构的变迁和政府治理理念的变革，使社区成为新的适应国家改造社会和缓解社会变革压力的场域，社区居民从“单位人”身份向“社会人”身份转变，成为社区参与和社区自治的重要主体，居民自主参与社区事务的程度也是衡量社区治理成效和社区建设成就的重要指标。在当前社区公共事务的参与中，大多数普通居民依附于政府、社区群团组织以及社区内精英，他们无论在主观动机还是客观条件方面都难以将自身治理主体的身份与现实要求相融合。在主观动机方面，居民个体参与意愿和能力与实际行为之间存在现实差距，居民无心去改变社区治理中的结构性问题；在客观条件方面，社区在制度、激励、物质保障等方面的投入和居民参与所需之间存在差距，居民的参与需求得不到认可。综合主观动机和客观条件，居民的社区参与行为将强化社区痕迹管理工作，但并不有助于化解社区治理的内卷化困境。
1. 居民参与的主观动机
意愿是行动的起点，居民在社区治理中有三种策略选择：拒绝参与、被动参与、主动参与。无论哪种参与动机，如果动机本身与社区行政工作的目标不一致，居民的行为都有可能同时促成社区治理的痕迹主义和内卷化现象。
首先，居民参与的心理意向不足。居民参与社区活动行为的缺失可以被认为是参与意愿不足的后果。社区参与意愿不足表明居民缺少对社区公共事务的情感认同。换言之，如果居民对社区的公共事务漠不关心，则社区仅仅成为个体生活的居所，而不再是义务和利益的共同体。从成本—收益的角度考虑，当社区行政工作中出现形式主义、痕迹主义现象时，若这些现象不直接影响个人的利益，居民将冷漠视之，使得社区中的公共问题难以得到有效解决。
XP社区的工作人员反映，某天他到居民党员之家慰问，问候的话还没有说完，居民就直接打断了他，主动提出配合工作：“这个我懂，是你们的任务，你也不用多说了，赶紧拍完我好接着做我的事。”（a20-XPXQ)
其次，居民参与的非自主性造成其主动融入社区建设的动机不足。社区中存在依附性参与现象，即居民参与社区活动的目的不是为了强化对社区行政工作的问责，或者提高社区的治理能力。相反，居民参与社区活动是不得已而为之的结果。例如，在重要的公共活动举办前，社区中的4050人员和享受“低保”福利的居民会被社区居委会动员起来参与一系列的公共服务活动，包括治安巡逻、宣传、环境维护等。被动员起来的居民参与社区公共服务活动的首要动机并不是他们对社区公共服务具有较强的认同度，而是为了配合社区完成基层政府下派的任务，在这种类型的参与中，居民没有动机指责社区工作中出现的痕迹主义现象，以及一系列与实际的居民需求脱节、加重治理内卷化的行为。相反，从理性的角度出发，为了维护自身享有的政策福利，他们必须配合社区完成相关工作。
再次，被动员参与社区活动的居民高度同质化。社区中也存在积极分子，他们愿意主动配合社区行政人员完成动员工作，例如，担任楼组长等职务或社区群团组织代表。但是，社区积极分子的数量毕竟有限，他们甚至承担了多重身份（如网格长、楼长、居民代表、党员先进分子等身份可以附着于一人）。社区行政组织对积极分子的“过度使用”和对其他居民的“动员不足”，使得社区工作常常缺少必要的抓手，不仅社区活动本身缺乏创新，活动的参与者也呈现高度同质化的特征，使得社区治理浮于表面，不得不重复生产千篇一律的工作内容，从而忽视其他保持缄默的群体的诉求而继续保持现状。
综上，本研究提出如下命题：
研究命题3a：居民参与社区治理的主观动机与社区工作的实际目标脱节越严重，社区治理中的痕迹主义问题越严重。
研究命题3b：居民参与社区治理的主观动机与社区工作的实际目标脱节越严重，社区治理内卷化程度越深。
2. 居民参与的客观条件
在社区参与中，居民个人的动机固然重要，但有效的参与行为也需要得到一系列客观条件的支持，包括社会规范的营造、动员激励的物质资源、权责关系的制度设计、社区居民诉求反馈的流程建设等等，来促使社区治理具有可持续性。与主观动机类似，这些客观条件是否能够与社区工作的实然目标实现完美契合，往往是存疑的。例如在社区建设的背景下，多主体治理方式逐渐兴起，为丰富居民社区生活、解决居民日常生活中的纠纷问题，多数社区鼓励居民成立形式多样的草根组织，如兴趣小组、志愿者队伍等等。不可否认，诸多草根组织丰富了社区居民的日常生活，帮助居民解决了社区中遇到的困难，但只有草根组织与社区现有的行政工作不发生冲突，并且能够帮助社区获得良好的治理绩效，这些组织才能够得到必要的资源支持和制度保护。如此，社区草根组织的功能并非纯粹的民间组织，而是承担了一定的行政功能。一种极端的情况是，社区行政组织自发地成立各类管理类、服务类和教育类组织协会，但是，这些组织协会是没有实际项目设计的“空壳”。
此类社区组织占据了公共资源，但没有真正地服务于居民的生活，而是成了社区参与评比和考核的“材料”。
为了推进“创文”工作，G市创建办精心组织了各项主题活动，要求各基层社区组织开展“微笑服务月”“卫生清洁月”等主题月活动，促进社区居民积极参与。KF社区对于这些主题月活动的备案资料准备得非常详细齐全，实际工作中却没有举办过这场活动。（a23-KFXQ)
社区资源通常具有“公共池塘物品”的非排他性和竞争性的属性，社区行政组织若不断地向此类“僵尸”或“空壳”组织提供资源，势必削弱真正的草根组织能够享有的资源，从而降低社区动员的效果，造成工作流于形式，没有实现应该完成的公共服务目标，不利于社区的持久发展。据此，本研究提出如下命题：
研究命题3c：若社区治理的客观条件没有用于动员居民参与社区公共服务建设，则社区治理中的痕迹主义现象越严重。
研究命题3d：若社区治理的客观条件没有用于动员居民参与社区公共服务建设，则社区治理内卷化程度越深。
整体上，本研究依据经验素材，提炼出社区治理中痕迹主义和内卷化的影响因素和影响机制。三大类影响因素为：目标异化、制度脱耦、参与失真，分别对应组织、规则和社区三类分析单位。需要强调的是，这三类因素均为影响痕迹主义和内卷化的外生因素，而探索痕迹主义与内卷化交互影响的机制，仍然需要进一步的理论推演。
三、痕迹主义与内卷化相互影响机制的进一步检视
上文提出的研究命题将痕迹主义与内卷化纳入统一的分析框架，指出了同时影响痕迹主义与内卷化的因素和机制，命题虽然建立在经验素材的基础上，但较之以往的研究，具有较强的可证伪性。接下来本文将继续探究痕迹主义与内卷化的共生机制，分析在社区治理中，痕迹主义如何增强了内卷化，而内卷化又是如何反向强化了痕迹主义。
第一，当社区工作强化痕迹管理时，会通过不断细化管理内容，丰富管理形式，来扩展痕迹管理的边界，呈现工作繁忙的表象，进而挤压社区行政人员在解决行政问题时的资源，导致行政人员无力解决社区中的公共问题，从而出现内卷化。举例而言，若A小区在日常的人口信息管理工作中，面向社区行政人员、企业、群团组织以及各类自治组织均制定了工作任务说明，当综合治理、民政、统计等某条线的职能机构将社区人口统计的任务下派到社区时，居委会能够依据工作任务说明，建立多个微信群和任务小组，为后续工作留痕提供基础。社区会主动增加行政留痕的工作量，将人口统计的任务直接分派给行政人员，要求他们在联系自己所负责对接的社区企业、群团组织采集信息时，必须详细填写各类过程记录、总结类表格，保留各类痕迹（如语音、截图等）。行政人员由于资源和能力有限，在既定的执行任务的时间周期内，会将任务进一步下派给企业和各类群团组织代表，而后收集各单位上报的信息。最终，社区统计的人口信息会出现两种与预期目标相悖的情况：其一，信息冗余，同一居民可能会由于归属组织的重合而出现身份信息被统计两次及以上的情况；其二，信息缺失，行政人员只直接联系与自己对接的单位的数据，其他间接统计的数据由于缺乏直接对接人可能被忽视。为避免出现此类问题，需要某位行政人员主动愿意统计更多的数据，但是该行为一般得不到额外的报酬。从理性人的角度考虑，行政人员没有动机在报酬不增的情况下增加工作量。可以看到，社区行政任务通常并不能按照社区的管理制度进行切割和分配，而是需要建立整体性的矩阵式结构来明确任务执行时的权责关系，但遗憾的是，痕迹主义主导下的行政工作模式因过于追求任务完成的数量而容易忽视任务执行的质量。
痕迹管理演变为痕迹主义是建立在如下理念之上：当严格控制了执行过程后，相应地就能产出组织预期的结果。换言之，如果社区管理制度愈加繁复，则社区居委会可将社区中各类大大小小的公共事务全部纳入自己可以控制的范围，从而将社区管理拆解为多个目标导向型的任务。在现实中，行政官僚没有能力和理性化的条件来超越自身的工作范围来审视发生在行政边界之外的政治问题。在痕迹主义的逻辑下，居委会要求组织成员详尽地保存执行任务的过程中产生的各类信息，而非准确地完成组织任务，或者记录任务中存在的问题。当痕迹管理演变为痕迹主义，行政人员执行组织任务的自主性和能动性会受到抑制，将注意力从实现组织目标转变为应对组织的绩效考核，工作目标从正确地完成组织任务，变成详细地证明自己参与执行了组织任务。从主观动机的角度考虑，当留痕成为目的时，行政人员在工作中的首要动机便是“避责”，这是因为组织的留痕任务需要成员服从统一的指令行动而非创新，行政人员会采取一系列消极策略来应对组织的绩效考核，如推诿、造假、转移视线、与他人保持统一步调等，形成平庸之恶。在工具理性的引导下，社区行政人员也会尽其所能地以最小的成本和最高的效率完成组织分配的任务。从客观能力的角度考虑，由于精细化的留痕任务造成管理责任被过度细分，作为个体的行政人员往往也并不能独立地解决社区公共问题。在完成组织分配给自己的任务后，因资源和时间有限，社区行政人员也没有能力兼顾其他应被完成却无人承担的任务。社区工作的资源和时间总是有限的，而社区中的各类公共问题又处在不断变化的状态，当痕迹管理的要求增加，无论是从主观动机的角度还是从客观能力的角度考虑，行政人员都会将有限的资源和时间用来应对更为紧迫的利己任务，无法处理与居民需求相关但不利于留痕的公共问题，从而加重社区治理的内卷化。基于此，本研究提出如下命题：
命题4a：痕迹主义的工作模式能够通过挤压社区行政资源来加重社区治理内卷化的程度；
命题4b：痕迹主义的工作模式能够通过抑制社区行政人员的能动性来加重社区治理内卷化的程度。
第二，社区治理的内卷化也会通过降低社区居委会自我调适的能力，以及增加行政人员专业身份和职业身份的张力而反向增加痕迹主义的危害。社区治理内卷化主要表现为社区居委会将组织内部管理制度和流程精细化和复杂化，却无法真正解决社区中存在的公共问题，也无法有效回应社区居民的需求，居委会成员出现推卸责任、搁置争议、固化矛盾等问题。换言之，当社区治理陷入内卷化的困境时，社区居委会的工作目标和实现目标的手段之间会形成张力，行政人员会通过主动“加码”的行为来减少自身在执行存在“张力”的任务目标时而存在的潜在利益分配矛盾，并且通过减少自我优化和创新，在制度上给了自身推卸责任的空间。现实中，处于内卷化困境的社区居委会时常反映本组织在社区中缺少解决公共问题的抓手，原因是社区行政人员能力不足，或者是社区号召力不强。当基层政府的行政任务下压到社区时，社区居委会除了按照政府的要求完成留痕任务外，缺少合适的方式来证明自身的组织能力和公共价值。以S市JY小区为例，该小区为安置房小区，社区居委会的负责人认为由于资源短缺、人手不足、居民诉求复杂等客观原因，他们的行政工作被多种因素掣肘，难以推进。2019年，JY小区收到所在街道下拨的30万元经费用于垃圾分类社区动员专项工作。JY小区用2/3的经费建设垃圾分类设施，1/3的经费用于准备宣传材料和迎检材料。与JY小区临近的ZJ小区则将30万元经费分为4份，分别用于设施建设、志愿者激励、社区环保教育、向专业的垃圾回收企业外包业务等。在年度绩效评估中，ZJ小区的得分为93分（满分100),JY小区得分为78分，但ZJ小区上报的迎检电子材料包一共只有10M大小，而JY小区的迎检电子材料足足有53M。负责评分的街道负责人认为，JY小区虽然上报了翔实的素材，但内容大多与垃圾分类任务脱节，并且接近50%的迎检素材为社区自我加码后产生的各类记录、表格和个人报告。政府聘请第三方机构进行匿名调查后发现，JY小区实际的垃圾分类情况如居民的知晓率、参与率和分类正确率也远不如ZJ小区。当一个社区出现治理的内卷化时，外部资源的投入也无法助推居委会实现管理制度的改革，过多的资源投入也将造成持续的行政空转和资源浪费。社区居委会无法依靠自身来化解工作目标的应然要求和实际的工作能力不匹配之间的张力，整体上表现为组织调适能力的缺失。
在社区治理内卷化的背景下，社区行政人员的专业身份与职业身份之间发生分化。维护专业身份的合法性，意味着行政人员按照专业的知识要求执行组织任务。例如，社区行政人员按照标准的社区调查方法收集居民的意见，并组织居民代表召开协商会议，共同制定解决社区公共问题的办法；或者采用社会工作的专业方法设计个案介入和小组活动的方案并加以实施。与此相对，维护职业身份意味着社区行政人员需要充分考虑如何提高组织效率和个人的绩效，服从效率机制。在一个组织中，组织成员因依循实质理性而服从专业合法性的行为，与依循功能理性而维持组织效率的行为之间常常充满张力。显然，前者追求的是效率和逻辑自洽，常用“专业性”为其背书，后者追求的是整体性的目的一致性与意义的连贯性，更多地涉及对“伦理”的考量。如果召开居民代表大会不属于社区工作绩效考核指标中的内容，或者不能够有助于社区工作者提升自我的绩效时，召开居民代表大会的做法就与行政人员的职业身份诉求相悖，也与社区居委会的组织利益相悖，组织居民代表大会的议程会被搁置。当一个社区不存在内卷化问题时，社区行政人员的专业身份与职业身份之间可以相互重叠，即遵循专业知识完成行政任务就等于提升了组织效率和绩效；但是当一个社区存在严重的内卷化问题时，行政工作会以具体的分工和绩效指标为导向，行政人员也以维护组织绩效而非提升专业服务质量为目的，将个人在组织中的行为固定为一套可被记录和观察的程式，形成路径依赖。因此，社区治理的内卷化会促使社区行政人员将工作时间大量用于整理应对绩效考核的素材上，而不是具体的公共服务，典型的表现是所有社区一线社工变成办公室社工，将绝大多数工作时间投入服务策划阶段，但并没有投入相应足够的时间到服务提供上，最后通过生产一系列形式主义的素材，如照片、文字报告、个人总结等来应对考核。基于此，本研究提出如下命题：
研究命题5a：社区治理的内卷化能够通过降低社区行政工作的调适能力来强化痕迹主义；
研究命题5b：社区治理的内卷化能够通过增加行政人员的身份张力来强化痕迹主义。
综上分析，可以认为，痕迹主义通过挤压社区行政资源和抑制行政人员的能动性来增加社区治理内卷化的风险；相应的，社区治理内卷化也通过降低居委会自我调适能力和增加行政人员专业身份和职业身份的张力来增加社区对痕迹主义的依赖程度。在社区治理中，痕迹主义与内卷化之所以能够共生，不仅是因为社区组织工作目标异化、社区规则制度脱耦、社区居民参与失真等外生因素的作用，痕迹主义与内卷化也可通过一系列的中介因素而发生相互作用，整体框架如图1所示。
四、结论与讨论
本研究通过对社区治理案例和文本进行分析，对痕迹主义和社区治理内卷化的共生机制展开了研究，基于案例和文本，本文提出五组研究命题，供今后的量化研究加以证实或证伪。
痕迹主义与社区治理内卷化是当前社区治理中出现的两类现象，虽然它们具有不同的内涵和外延，却是相似的制度环境和社会环境的产物，存在共生机制。社区工作的管理目标和服务目标异化，社区干部工作过程中的制度脱耦，以及居民参与社区公共事务机制的缺失，将分别强化痕迹主义的管理模式和社区内卷化的危机，为痕迹主义和治理内卷化的共生提供外部条件。同时，痕迹主义通过挤压行政资源、抑制社区行政人员的能动性强化社区治理的内卷化；当社区陷入治理内卷化的困境时，社区居委会的自我调适能力降低，行政人员专业身份和职业身份的张力增加，从而反向强化痕迹主义。通过一系列中介机制，痕迹主义与内卷化形成交互增强的关系。
本研究旨在通过经验分析，厘清社区治理中痕迹主义与内卷化的共生机制，并提供检视“忙而无用”现象的理论命题，但并不是为了提供一套化解痕迹主义和内卷化的方案，更不是对两者进行好坏优劣的价值判断。价值判断是建立在不同的角色认知之上的。或许痕迹主义对于作为一个组织的社区居委会发挥自身的自治功能来讲是不利的，因为痕迹主义消耗了本应投入实践的注意力和组织掌握的公共资源，但将执行任务简化成一套可以有效测量的指标并付诸实施，能够增强基层政府对社区的绩效评估效率和行政控制。同理，或许社区治理的内卷化对于社区居民有害，因为与民生福祉息息相关的社区公共事务被推诿或漠视，但对于社区居委会的行政人员来讲却是一种有效的“避责”方式，能够降低出错的概率，也可将居民对社区功能的期待保持在一个较低的水平，相应地减少了行政工作负担和任务量。在基层政府对社区的控制和社区的自主治理之间的边界尚未界定清楚之前，诸如“提升社区（干部）的服务意识和责任意识”“杜绝懒政”“加强对痕迹主义的问责”等建议极有可能沦为“行政谚语”，不能真正地解决社区治理中的痕迹主义和内卷化问题。
本研究认为，社区治理中的痕迹主义和内卷化共生而成的“忙而无用”的现象，虽然在形式上表现为社区管理功能和自治功能之间的紧张关系，实质上却是社区居委会对基层政府行政绩效控制的策略性的妥协。一方面，社区居委会与基层政府权责不对称，居委会的资源和人事薪酬均受制于基层政府，若政府使用痕迹管理的方式来评估行政任务的执行质量，社区便相应地丧失自主设计执行方式的能动性；另一方面，社区可以凭借客观的资源限制和痕迹管理的工作模式来回避日益复杂的居民的需求，将日常的行政工作简化为政府绩效评估框架中的规定动作，造成社区发展的停滞。经验案例中频繁出现的“自我加码”正说明社区居委会能够以痕迹管理为手段，在简化工作内容的同时强化留痕的任务，最终将自我安全地封锁在行政体系的末端，丧失主体性，却无限地放大行政的平庸之恶。
本研究同样认为，痕迹主义与内卷化的共生机制可以成为今后行政组织和行政伦理领域继续研究的对象。以下问题值得进一步关注：在不同国家、地区和不同的制度文化背景中，痕迹主义与内卷化的共生是否是基层行政组织中存在的一种普遍现象？在怎样的制度、文化和经济背景下，“忙而无用”更容易形成？基层行政组织是否可以自主地改变“忙而无用”的现状？如果可以，改变的方式是怎样的？对上述问题的回答，将丰富我们关于基层行政组织运作逻辑和公共事务治理之道的认知。
原载于：《甘肃行政学院学报》2020年第4期，第57-68+126页
作者简介： 杨帆，华东政法大学政治学与公共管理学院副教授；李星茹，华东政法大学政治学与公共管理学院硕士研究生
本期编辑：王 凯