秦春华：教育政策的出台要考虑周全

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作者 | 秦春华，系北京大学教育经济研究所研究员，北京大学考试研究院院长

今年三月，全国政协委员宋治平建议，延长幼儿园、小学放学时间至晚6点。其理由是，延长放学时间以便于双职工父母下班后接送，以免因无法接送孩子造成女性职工离职，同时也可减少课后托管班的费用支出。如果仅是建议倒也无伤大雅——你可以听，也可以不听。它不会产生后果；但风闻近来部分地方正在酝酿出台关于幼儿园小学统一延长放学时间的政策，有的甚至要将周六也纳入托管范围。这就不能等闲视之了——政策是会产生后果的。因为关涉孩子，教育政策的出台必须要考虑周全，千万不能“头疼医头，脚疼医脚”，否则就会“按下葫芦浮起瓢”。

应当承认，幼儿园小学放学时间是一个社会性难题。难就难在参与行动的各方彼此冲突的时间难以协调一致。因为孩子太小，必须要求家长接送。如果家长是双职工，接送孩子的时间就成了大问题。目前，全国多数地方现行的时间安排是：学生早晨7：50到校（老师到校时间一般是7：00），下午4：30放学。对于教师来说，这个工作时间范围和社会上其他机构的工作时间是一致的：9个小时（含中午吃饭时间）。同时，这个安排也考虑到了家长送孩子的方便——家长一般是早上9：00上班，送完孩子之后去上班，时间正好。（因为要保证孩子睡眠时间，教育部最新政策要求中小学生到校时间不得早于8：00，对于大城市居民来说，有可能会造成双职工迟到问题，但可能不会太严重，因为毕竟只是推迟了10分钟而已。）然而，按照这个时间安排，接孩子就成了大问题。因为家长是5：00下班，如果4：30放学，家长至少在3：30就要离开单位（在大城市尤其如此）。由于接孩子的任务主要由妈妈承担，导致很多单位因此不愿意接受女性入职；或者为了孩子，很多女性不得不选择离职。对于那些不能或不愿意离职的女性来说，为了解决接孩子难题，就只能求助老人或选择校外托管班。一般来说，前者造成的家庭困难和矛盾很多，后者费用很高，总之是负担很重。宋治平委员的建议由此而来。
这个建议有一定的合理性——它至少从表面上解决了上述难题。幼儿园小学放学时间延长到晚6：00，双职工家长5：00下班，正好接上孩子回家。而且孩子在学校就完成了作业，岂不是皆大欢喜！但教育政策的实施并不会如此简单，也不会自动实现政策制定者预设的目标。教育政策会产生后果，有时候会产生相当严重的后果，其严重程度可能会超出社会承受的范围；并且，教育政策的各种后果也会相互影响，有时候会抵消甚至逆转政策制定者的预期效果。
围绕幼儿园小学放学时间这一问题，有两个主要的行动者和利益相关者：一个是双职工家长，另一个是幼儿园小学的管理者或教师。在教育孩子的问题上，二者有许多利益一致的地方；但也存在着许多利益不一致甚至相互冲突的地方。宋治平委员的建议之所以说是表面上解决了难题，是因为他是有立场的——他站在家长的立场和利益角度提出了解决问题的方案；但这个方案没有考虑另一个行动者——教师的立场和利益，因此非但不能从根本上解决这个难题，反而可能造成严重后果，并引发许多新的问题。
第一个严重后果是违反法律。如果现行上学时间（教师）不变，仍然是早上7：00（或7：30）到校，而放学时间延长到晚6：00，那么教师一天的工作时间将长达11小时（或10小时30分钟）。这严重违反了《中华人民共和国劳动法》关于劳动时间的法律规定。《劳动法》第四章“工作时间和休息休假”第三十六条规定：“国家实行劳动者每日工作时间不超过八小时、平均每周工作时间不超过四十四小时的工时制度。”第四十三条再次强调，“用人单位不得违反本法规定延长劳动者的工作时间。”如果既不想违反法律，又要保证双职工能够在下班后接孩子，就必须允许幼儿园小学的教师和社会其他机构双职工的作息时间一样，早上9：00到校，9：30或10：00开始上课。但这样做的结果要么是违反了教学规律，要么是双职工上班迟到。二者必居其一。让我说得更清楚一点儿：在幼儿园小学作息时间问题上，人们很可能不得不面临三个困难选择：一、违反法律；二、上班迟到；三、下班早退。
事实上，即使幼儿园小学不推迟放学时间，即从表面上看上班时长仍然是八小时的话，教师的实际工作时间和实际工作量也远远超过八小时。大量教师在下班之后仍然要通过家长群或其他方式处理关于学生的各种问题，有时甚至到深夜。面对孩子的许多教育问题，家长的直接反应是和教师沟通，但当他/她们这样做的时候，常常忘记了，教师也要下班，也需要休息。
除了违反《中华人民共和国劳动法》之外，另一个可能触犯的法律是刚刚修订的即将于2021年6月1日起施行的《中华人民共和国未成年人保护法》。《未成年人保护法》第三章“学校保护”第三十三条规定：“学校应当与未成年学生的父母或者其他监护人互相配合，合理安排未成年学生的学习时间，保障其休息、娱乐和体育锻炼的时间。”这一规定明确禁止对未成年学生进行过度教育，但统一延长在校时间的直接后果很可能是学生不得不在教室里上更长时间的自习，而不是休息、娱乐和体育锻炼。 
第二个后果不像第一个那样明显，但同样严重：它可能会减少教师供给，即越来越少的人愿意去幼儿园小学当老师。幼儿园小学教师的收入本来就偏低，愿意从事这一工作的人，尤其是男性，原本就少，所谓“家有三斗粮，不当孩子王”。在同样收入下，工作时间更长，意味着实际收入降低了。世界上没有任何人愿意一方面拿着微薄的收入，一方面工作更长的时间，尤其是和社会其他机构相比。那么，有没有可能通过增加教师收入来解决这个问题呢？也不行。一方面增加的钱从哪里来？对于公立幼儿园小学而言，增加教师工资或补贴将会进一步加重财政支出负担；另一方面，劳动时间是个人权利。我凭什么要工作更长的时间？即使你给我再多的钱我也不愿意干。一般来说，随着收入的增加人们会相应增加劳动供给，但它是有限度的。超过一定界限，劳动供给曲线就会向后弯曲——越高的收入会带来越少的劳动供给。当到达一定收入后，人们更愿意选择闲暇而不是工作。
第三个后果是可能会降低教育质量。更大的风险——不一定会发生，但不会绝对不会发生——在于，幼儿园小学里出问题的概率可能会上升。教师是人类灵魂的工程师，但他/她同时也是人。如果他/她觉得自己的利益受到了损失，而他/她又不得不接受这一局面的话（政策是必须执行的），他/她就会有不满情绪。对于某些本身不适宜从事幼儿园小学工作的人来说，就有可能把自己的不满通过不易发现的方式发泄到孩子身上。我并不是说，教师的利益受到侵害就一定会把情绪发泄到孩子身上。我的意思是说，教师的利益受到侵害可能会把情绪发泄到孩子身上，至少无法绝对避免。更大的困难在于，教育是一类特殊工作，特殊在教师很难或无法被监管——你无法从表面上的行为判断其真实的投入。教师完全可以做到在学校里消耗完11小时而不投入任何心血和精力。或者，他/她们由于缺乏足够的休息过度疲劳而无法有效投入心血和精力。这些当然意味着教育质量的下降。实际上，为了提升教育质量，管理者必须想尽一切办法来调动起教师对学生的热爱，对工作的激情，让教师能够从工作中获得成就感。但如果教师感觉到工作已成为一个负担，不喜欢甚至厌恶这个工作，教育质量的下降将是显而易见的，并且管理者可能没有任何办法——无论是思想政治工作还是安装更多的摄像头——去阻止这种下降。
宋治平委员所提建议最根本的问题是，他没有把幼儿园、小学视为一个教育机构而只是一个托管孩子的物理空间。如果幼儿园小学教师的功能就是一个牧羊人的话，倒也无可厚非——羊是否能吃到草，吃什么草，吃没吃饱等并不是牧羊人关心的首要目标。他/她的首要目标是羊不能丢失或死亡。但幼儿园、小学是一个教育机构，教师是教育者而不是牧羊人，孩子是受教育者而不是羊羔。教师对孩子要比牧羊人对羊羔倾注更多的爱、心血和付出。教师的一举一动，一言一行都在塑造孩子的心灵和未来，奠定未来社会的基础，具有无可替代的价值。在幼儿园小学放学时间问题上，我们要敬畏法律常识，遵循教育规律，尊重教师劳动的应有价值。
早也不行，晚也不行，那么，有什么办法能够解决这个难题呢？首先，必须承认，这是一个非常复杂的问题。复杂问题就必须通过复杂的而不是简单的办法来解决。问题越复杂，办法越简单，效果就会越糟糕。我们要清醒地认识到，在教育问题上，很难有毕其功于一役的最优解。在很多情况下我们可能不得不选择相互妥协。
其次，这是一个社会问题。社会问题就要通过社会方式来加以解决。坏消息是我们解决得不好；好消息是全世界解决得都不好。在这个问题上，我们也许可以借鉴经济学的一些分析工具来思考这个问题。一般来说，人们之所以感到某个问题困难很大是因为解决它的成本太高。但天下没有免费的午餐，解决问题总是要支付成本的，区别只在于由谁支付，支付多少而已。从这个角度看，宋治平委员所提出的“减少课外托管班的费用支出”这个理由相当奇怪。退一万步说，即使把幼儿园、小学只看成是一个托管孩子的场所，但看管孩子本身是有成本的，如果这个成本不由家长承担，就要由学校承担。但凭什么学校要承担这个成本呢？一定要让学校承担成本是一种典型的占便宜思维——让别人看管孩子不付钱。
既然幼儿园小学接送时间是一个社会问题，其社会成本（也包括经济成本）就应当由社会来承担。从这个角度出发，根据我国现实国情，或许可以采取如下办法：
一是弹性工作时间。对于家里有孩子需要接送的双职工，企事业单位可以对其适用弹性工作时间。这一点并不难实现。实际上，目前许多新兴机构特别是高科技企业已经采取了弹性工作制，并因此提高了工作效率。既然可以因其他原因（如规避交通拥堵、企业文化等）实行弹性工作时间，接送孩子自然也可以列入原因清单。更重要的是，实行弹性工作时间后，“老母亲”将不再因为带娃影响工作而提心吊胆，左右为难，反而可以在工作时间集中精力，提高效率。
二是经济激励。对于那些采取积极措施帮助双职工解决孩子接送问题的企业，可以通过税收减免等措施加以鼓励。实际上，如果企业不愿意雇佣女性的原因是女性会因为接送孩子而影响工作，造成损失；那么，假如企业因税收减免得到的利益大于它遭受的损失（如果有的话），企业就会有足够的积极性去雇佣女性并帮助双职工解决孩子接送问题。这一方面推动企业承担自己的社会责任，同时也为社会带来了正的外部性。
三是政治倡导。各级党政机关、事业单位和国有企业——它们承担了大量的女性劳动力就业——应当以更高的政治站位来认识幼儿园小学接送问题，允许支持女性员工接送孩子。教育承担着为党育人、为国育才的神圣使命。全面贯彻党的教育方针和党中央关于教育工作的决策部署、落实教育优先发展战略、解决人民群众普遍关心的教育突出问题等情况，本身就是各级党政机关必须承担的最大责任之一。各级党政机关、事业单位和国有企业理应带头在招聘录用、实际操作和具体管理中积极吸纳女性入职，为女性创造良好舒心的工作环境，为她们教育好下一代提供强大真实的支持，而不能迫使她们在事业和孩子之间二选一，更不能对她们采取隐性歧视政策。在孩子教育问题上，女性承担着无法替代的重大责任和深远影响——父亲也一样，但母亲更重要，她决定了子女的人生方向。孩子教育好了，社会和政府将会是最大的受益者。
胡适先生在一百多年前曾说过一句发人深省的话：“你看一个国家的文明，只需考察三件事：第一看他们怎样待小孩子；第二看他们怎样待女人；第三看他们怎样利用闲暇的时间。”在幼儿园小学接送时间的问题上，至少已经涉及了两件事，也许我们还可以再加上一件事：看他们怎样对待教师。

作者｜秦春华
来源｜秦春华频道，本文删节版发表在5月18日光明日报公众号

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