教师轮岗大幕拉开，能否抵达教育均衡？

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撰文：《中国报道》见习记者 李士萌

图片：新华网

8月22日，北京市新冠肺炎疫情防控工作新闻发布会发出消息，北京中小学校、幼儿园将如期正常开学。一些家长们在欢呼雀跃的同时，也隐隐有担忧：9月开学后，北京全市中小学将开启教师轮岗，会不会影响孩子学习？同样，教师也有人心里犯嘀咕。

“我们学校的轮岗名单已公布，总共两个人，其中一个老师就在我们办公室。她也很无奈，三十几岁正是上有老下有小的时候，在单位是中流砥柱，在家中也是顶梁柱，负担很重，但没办法，还是要服从安排”。北京丰台区的小学语文老师李丽华告诉《中国报道》记者。

△ 北京市海淀区东升实验小学，老师手拉手将新入学的孩子引入校园。

7月20日，北京市教委在政协相关会议上介绍，为努力使学生在校内学足学好，大力推进义务教育优质均衡发展，今年9月秋季开学，全市所有区都将开展教师交流轮岗。政策规定，满足以下两个条件的在编教师，原则上均应进行交流轮岗：一是在同一所学校工作6年以上，二是距离退休仍有5年以上。

李丽华便是被卡出位的老师。还有5年李丽华便到了法定退休年龄，因不符合北京市轮岗教师的基本要求，她笑称自己“躲过一劫”。时间拉回一年前——“双减”公告发布一个月后，2021年8月25日，北京市教委即推出“优秀校长教师交流轮岗实施细则”，在东城区、密云区基础上新增6区展开试点。很多人没想到，试点不过一年便全面铺开，政策迅疾落实至全市。

同样的故事不仅在北京，轮岗大幕在多地已悄然拉开。6月29日，河南开封市公布首批291名轮岗教师名单，涉及20所局属初中；8月12日，山东青岛市教育局等4部门联合出台《关于义务教育学校优秀教师县域内均衡配置共享使用的意见》，要求市辖7区在8月30日之前将各自执行细则发至局教育处。

“双减”挥鞭，先让教师“轮起来”，成为各地教育部门共识。教师轮岗怎么落实，政策究竟可以在多大程度上解决教育资源分配不均问题？这些问题尚需时间检验。

轮岗“三重问”

要让教师先“轮起来”，不是一件容易的事。首先是距离——轮多远，轮去哪。

2014年9月教育部、财政部、人力资源和社会保障部三部委联合印发《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》（下称《意见》）中指出，校长教师轮岗交流的重点是推动优秀校长和教师到农村、薄弱学校任职任教，重点推动城镇学校向乡村学校的流动。

但城乡间的远距离轮岗，对于一些教师来说无异于工作调动。“开封虽然不大，但很多老师的生活范围基本固定，现在跨整个开封市随机分配学校，碰到刮风下雨下雪，早晚高峰真的很麻烦，同时还面临家庭分居问题。”开封市首批轮岗教师左晴老师说。

“尤其在中西部地区，轨道交通没有城市发达，城乡之间本来就距离较远，再加上交通不便，难度升级，一些地图上看起来不远的地方，实际通勤很耗时间。”一位多年调研中西部教师轮岗情况的专家告诉《中国报道》记者。

北京市委教育工委副书记、市教委新闻发言人李奕也曾在2021年表示：“我们曾经把海淀、东城的老师流转到延庆或者密云远郊区县，但实际成效并不是很成功，一方面影响了老师的生活、工作的整体质量，另一方面学生和老师的匹配度也未必达到理想的效果。”

因而，区域内校际间轮岗成为一二线城市轮岗政策的普遍选择。北京东城区去年参与试点的两所学校——景山中学与前门外国语学校，相距仅2公里。李丽华所在的丰台区，也选择划片轮岗，以3所学校为一个单位，互置教师，学校间相距均不超过4公里。“这3所学校其实差别不大，丰台的好学校在云岗、东高地那边，但过去那边太远了，公交都要一个小时。”李丽华说。

△ 地处巴山深处的陕西省镇巴县三元镇红鱼教学点，镇巴县为了不让每一位学龄儿童因上学路途遥远而辍学，安排253名中小学教师轮岗交流，有效保证全县学龄儿童百分之百的入学率。

另一重难题是时间——轮多久。

“老师，您不会是要回去了吧？”齐彩云是较早一批参加北京教师轮岗的教师，今年6月份她结束了为期一学期的轮岗交流，临走时，学生们围站在讲台边，对她恋恋不舍。

对学生而言，不管一学期还是一学年都太短了，“相当于刚和孩子建立起情感就要走了。”李丽华说。多位专家表示，轮岗时长应至少保证一年，以学生的发展周期和教师职业生涯发展周期为参考，3年一轮更佳。

但在齐彩云看来，一学期的时间对她刚刚好，不同学校有不同的学校文化、办公室文化，“一学期时间，即使我融入的不是很好也没有关系，但如果时间长了，就需要更积极主动地融入，给教师的压力较大。”

目前，北京各区新一番轮岗仍以一年为主。但在三部委《意见》中，中长期轮岗仍为政策导向，明确将轮岗与评级挂靠：在乡村学校任教3年以上（含城镇学校交流、支教教师）的教师，同等条件下优先评聘高级教师职务（职称）和特级教师。

即使将轮岗与职称评选挂钩，“谁来轮”这件事对学校、地方教育部门仍然棘手，主动报名的教师少。虽然2014年《意见》重点放在“优秀教师”发挥带动作用进行“帮扶”上，规定“在同一所学校连续任教达到地方教育行政部门规定年限的专任教师均应交流轮岗”，但在实际执行各地并未严控“优秀教师”标准，多地以教龄为主要参考。

“除了教龄，其他没什么要求，都可以报名。”李丽华表示。新进入职的老师还未站稳讲台（30岁以下），年纪大的老师很难再折腾（50岁以上），三四十岁的中青一代成为轮岗主力。而这一年龄段的老师除生活压力较大外，事业发展也正处“承重期”。首都师范大学教育学院田汉族一次针对北京市1000余名教师的调查显示，近一半教师未表明态度或不愿意参加教师轮岗。

教师意愿难平衡，轮岗红线也压迫教育部门神经。2014年的三部门《意见》曾给出10%、20%两条底线——城镇学校、优质学校每学年教师交流轮岗的比例不低于符合交流条件教师总数的10%，其中骨干教师交流轮岗应不低于交流总数的20%，并特别提到力争用3至5年时间实现县（区）域内校长教师交流轮岗的制度化、常态化。

“有学校因为没有老师主动报名，不得已用投票的方式。所以每年到五六月份，这个学校的老师就人心惶惶，开始忙于处理关系，就怕投票把自己投出来。”一位受访专家告诉《中国报道》记者。

北京师范大学黄嘉莉教授指出，各地对教师轮岗制度的认识，基本上都是自上而下的文字，只有少数文字的添加用以符合各地的情况。这样的政策制度，虽然符合中央要求，但容易让不同人在执行细节上理解落差，尤其是中央教育政策通常都是原则性指导。

距离2014年已过去8年，除较早开始试点的地区，如北京密云区、浙江嘉善县等，大部分地区难达10%、20%要求。李丽华所在北京丰台区小学共计有50余位教师，今年计划轮岗2名教师，不到全体教师的4%。数据显示，广西壮族自治区某县2019年秋季学期轮岗教师407名，骨干教师58人，占轮岗教师的14.25%，未达20%。

对学校而言，“还需要在本校的师资队伍稳定性与轮岗政策之间取得平衡，校长在选派轮岗教师时，也需要综合考虑本校的工作能否有序展开”，上海师范大学教育学院讲师陈婧说。北京海淀区的家长Liya也告诉《中国报道》记者，确实听说有的孩子的数学老师开学后将去轮岗，但学校领导也表示过，不会轻易把骨干教师轮出去。

两种价值选择

△ 红鱼教学点的学生在享用免费午餐。

教师轮岗能否走向常态化？如何争取到大部分教师的支持？黄嘉莉指出，常态化政策必须基于对所有人都公平，而且考量到教师个人的需求，同时条件设定非常明确，不会因为个人解读不同而执行不同。在此过程中，就不得不厘清教师轮岗政策从“优秀教师帮扶”到“全体教师发展”两种不同思路。

浙江大学教育领导与政策研究所副所长张佳认为，校长教师交流轮岗制度大体分为3个阶段，1996年至2013年为提出和执行阶段，在2005年、2010年、2013年出台的三份文件中（《进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》《进一步推进义务教育均衡发展的意见》《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》），逐步将校长教师轮岗制度确定为常态化制度推进；2014年三部委的《意见》完成了这一重要政策的顶层与落地设计，标志着轮岗制度进入全面推进阶段；及至2018年国务院发布《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》则标志着政策进入深化推进和完善阶段。

第一种“支援思路”最早出现。1996年出台的《关于“九五”期间加强中小学教师队伍建设的意见》提出通过“名师支教”带动薄弱学校教学质量提升，采用“城市包围农村”策略。当时国家的教师队伍在数量上已基本满足需求，需要把注意力转移到质量建设上，要积极进行教师定期交流，缓解农村边远地区中小学对教师的需求。

随着轮岗教师规模越来越大，教师身份问题成为关注点。老师究竟是学校的“单位人”还是社会的“国家公务人员”，这关乎教师轮岗的核心前提，也关乎教师对轮岗的认知——教师能否作为一种公共资源被调配？

为理顺行政调配的合法性，使教师更为灵活地流动起来，便需要对教师身份进行彻底的改造。在2014年三部门《意见》中指出，推进“县管校聘”管理改革，打破教师交流轮岗的管理体制障碍，从而推动教师由“单位人”向“系统人”过渡，为大规模流动提供制度保证。2018年中共中央、国务院发布《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，提出“确立公办中小学教师作为国家公职人员特殊的法律地位”。2021年11月发布的《中华人民共和国教师法（修订草案）（征求意见稿）》中，明确“公办中小学教师是国家公职人员”。但目前，教师“国家公职人员”的身份还在进一步落实中。

黄嘉莉表示，对中国教师而言，只要是政策要求，教师都会去做去执行，这是因为教师职位的本质使然。但教师轮岗制度要轮得好，在教师层面上必须获得教师的支持。诸多研究也支持此观点，教师对轮岗政策的认同度与教师在流入校的参与度呈正相关。

制度的链路打通后，加之城市到农村单向流动造成的流出校缺口、三部门意见划定的10%流动规模红线，轮岗教师的流动潜力被释放，流动路径走向多元，出现了从薄弱校到优势校的向上流动、区域内的同级流动。

当流动的方向不止是向下，如何向教师解释不同于“支援”的向上和同级流动？“促进教师专业发展”的第二种思路出现。在实践中，同级与向上流动的“填谷”效应并不明显，更多是丰富了教师的教学经验。

齐彩云便是向上流动的一员，从薄弱校B校前往历史强校A校顶岗交流一学期。她认为，两个学校不同之处挺多，“但差距没有想象的那么大”，可迁移的经验不多。A校教学进度比较快，B校如果也这么搞，很多孩子会吃不消。

轮岗政策在两种思路中徘徊不定。如果全体教师参加轮岗，帮扶意义削弱；如果仅优秀教师参与，资源向优秀教师倾斜，政策则难以常态化。

“现在看起来，政策的逻辑起点还需要明确。”华东师范大学教育学部副教授沈伟说。教师“轮起来”之后，如何让教师理解政策并愿意“沉下去”又是艰难的一步。

刚柔并济，专项支持

△ 2017年轮岗到巴山深处红鱼教学点的曾瑶老师在给四年级学生上英语课。

据沈伟观察，目前各种形式的交流可以相抵，部分学校开始自己协调政策，变为柔性轮岗。记者了解到，东城区前期试点时，教师的向上流动便是以“教研交流”的名义，教师无需驻校，只需在平时抽时间前往听课学习即可。浙江等部分地区，把轮岗交流与集团化办学相结合，教师可选择在集团内部流动；上海则通过“委托管理”的形式，委托优质校帮扶薄弱学校。“地方也在根据自己的人事物条件，寻找折中的方案。”沈伟说。

“与其在制度尾端的手段上增大执行力度，还不如在制度前端就把制度妥切思索与设计。”黄嘉莉表示。而在制度的前端，首先需要在教育均衡的宏大目标与教师流动的具体诉求间寻得平衡。

在这一点上，同属东亚文化圈的韩国、日本可以提供一些参考。首先在教师身份上，日本、韩国分别有《教育公务员特例法》（1949年）和《教育公务员法》（1953年），明确教师为国家公务员，对公共事务负有责任。“韩国的每个教师都有心理准备，知道自己的条件，也清楚知道自己未来几年内会面临轮岗的问题，而且也清楚预估可能会去哪个学校轮岗。尤其韩国施行教师轮岗制度达半个世纪之久，已经成为教师日常。”黄嘉莉说。

在教师轮岗的价值选择上，黄嘉莉指出：“教师轮岗在韩国虽然也是以教育公平为号召，但更多是为了提高教师专业适应力，让教师可以适应各种学校和学生的情况，与降低教师职业倦怠有关。轮岗是所有的教师都参与，如果仅仅是希望优秀的教师流动起来，那么就不该适用‘轮岗政策’，而是特定‘支援政策’。”

在政策执行的尾端，为达政策“品质”，需要更加细腻、地方化的改造，弱化行政色彩，强化支持工具。日本在教师轮岗政策执行上，更显刚柔并济的艺术。刚性的一面是教师轮岗的义务从法律层面予以确定，柔性的一面是通过各类支持性工具激励教师主动申请。

日本教师轮岗津贴种类繁多，细则明确。例如，教师的交通补贴以5千米为一个单位依次递增，选择轮岗的区域越远，津贴越高；有家庭有亲人的轮岗教师还可享受抚养津贴；根据不同地区物价指数，津贴额度也会有所调整。

而丰厚津贴离不开财政大力支持。从教育部的每年预算来看，还未划定专项预算对教师轮岗予以支持，多为地方财政根据自身情况量力而行。东部经济发达省份补贴力度较大，浙江嘉善县2012年便确定每年400万专项经费，用于教师流动的奖励、培养和农村教师交通费用。记者了解到，该地2013年城乡流动教师单人补贴达1200元/月，如此规模的财政支持是其他地区难以比肩的；今年北京丰台区轮岗教师才与嘉善县10年前标准持平，每人每月1000元；开封市为每人300元—800元不等。

南京大学教授黄斌等人的研究发现，轮岗教师期待的津贴额度为工资的32%，目前的财政支持普遍难符期待。因而在货币性激励政策外，许多地区也在探索其他形式的奖励机制。张佳透露，浙江嘉善会以一年一次的学术休假来奖励流动的优秀教师。

协力“轮起来”后，多地仍普遍面临教师流入后的环境适应、工作开展、效果评估等新难题。虽然困难重重，但陈婧表示，“轮起来总比不轮的强”，教师作为一种人力资源，它的流动带动的不仅是人员流动，还可激活区域内课程资源、教学经验等多种要素，“保峰填谷”最后的结果，是区域整体教育实力的增长。无论是对教师个人、对学生、对薄弱校、对区域整体教育水平，都有积极的作用。

“其实我们很容易被轮岗的外部效应所捆绑——希望通过轮岗来提高学生的成绩，来提高教育质量。但是对于教师的专业发展而言，最关键就在于他接触学生的多样性，说这个话可能有点武断。可当我们把教师视为一个专业人士的时候，他专业的核心就在于教学。”沈伟说。

（文中李丽华、左晴、齐彩云均为化名）

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来源丨中国报道

编辑丨智库君

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