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专家视点 | 推进陆海统筹，改善海洋环境
作者：张志峰
陆海统筹是在陆地与海洋两大系统之间建立的一种资源利用、经济发展、环境保护、生态安全的综合协调关系和发展模式，是世界各沿海国家（地区）在制定和实施海洋发展战略时所遵循的根本理念。
党的十八届三中全会明确提出，要改革生态环境保护管理体制，建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。“十三五”规划纲要中再次提出“坚持陆海统筹，发展海洋经济，科学开发海洋资源，保护海洋生态环境，维护海洋权益，建设海洋强国”，标志着我国经济社会发展从以陆域为主到陆海统筹的战略性转变，从根本上打破了重陆轻海的思维定式。
因此，做好海洋与陆域生态环境保护领域的统筹协调与有效衔接，既是贯彻落实国家重大方针政策的重要举措，也是促进海洋和陆域全面、协调、均衡、可持续发展，建设海洋强国的必然选择。
推进陆海统筹具有现实紧迫性
近年来，海洋在支撑我国国民经济和沿海地区高速发展的同时，也承受着巨大的生态环境压力，海洋生态环境恶化趋势尚未得到根本遏制。河口、海湾等近岸局部海域污染严重，海岸带自然生境退化明显，海洋资源环境约束加剧，海洋生物多样性受到威胁，海洋生态安全与健康形势十分严峻。通过对海洋环境污染与生态破坏的深层次分析来看，只是单纯制定海上的防护措施无法根本解决问题，必须尊重生态系统整体性和系统性的客观规律，实施陆海联动、统筹规划的双层次治理与防护，才能根本有效的解决海洋环境污染与生态破坏问题。
2015年，国务院《水污染防治行动计划》和《国家海洋局海洋生态文明建设实施方案》提出“到2020年海洋生态环境质量趋向好转，近岸优良海水（一、二类海水水质）面积比例达到70%左右，全国大陆自然岸线保有率不低于35%”的战略目标。要实现这一战略目标，就必须改革创新海洋生态环境保护思路，积极推进陆海统筹和系统治理，把海洋生态环境质量改善与相关联陆域生态环境保护工作统筹衔接，建立跨地区、跨部门、跨领域联防联控机制。
推进陆海统筹的重点区域在海岸带地区
陆海相互作用最剧烈的区域在海岸带地区。海岸带是陆海生态系统密切、复杂的物质能量交换过程中最有生机的部分之一，是陆地、海洋和大气各区域相互作用最活跃的界面，具有很高的自然能量和生物生产力，生物多样性丰富。海岸带地区拥有近1/4的全球初级生产力，提供约90%的世界渔获量。海岸带地区同时又是生态敏感和脆弱区，在海岸带地区开展的各类人为开发活动和全球气候变化等自然变异驱动，都将对海陆生态系统带来一定的扰动和影响，并可能打破两个系统之间的平衡状态。这种生态系统平衡状态一旦被破坏，恢复起来极为困难。唯有从陆海统筹的角度出发，才能有效维持和改善陆海两个系统的生态平衡与环境质量。
我国产业和经济要素最集中、保护与开发矛盾最突出的区域在海岸带地区，加强陆海统筹是必然要求。我国海岸带地区具有独特的区位优势和资源环境优势，以不到30%的陆域国土，承载着全国40%的人口、50%的大城市、70%的国内生产总值、80%的外来投资和生产90%的出口产品。随着经济社会发展，海岸带地区产业和经济要素高度集聚的趋势愈加明显。但也必须看到，随着海洋开发活动的复杂化和多元化，传统与粗放型的经济发展方式导致海陆经济间的矛盾也日渐突出，社会经济活动对海洋的压力与需求不断增大，沿海地区人口聚集和城市化进程加快，人民群众对美好环境和美丽海洋的需求也越来越高，保护与开发矛盾愈加突出。由此，海域和陆域在发展定位、产业布局、资源环境等方面衔接不足和协调不够的问题更加显现，日益影响到海岸带地区的健康持续发展。加强陆海统筹是协调海岸带地区生产、生活、生态空间布局，建设生态文明的必然要求。
海岸带地区现有的管理体制机制不畅，推进陆海统筹是国家战略选择。当前，我国正处于由分门类管理为主线的分散管理体制向分部门分级管理和综合管理相结合的综合型管理体制转变的阶段。海岸带地区陆海管理的分散性和衔接不畅的体制已落后于现代陆海统筹管理的要求，也是当前我国陆海开发与保护管理中诸多矛盾的根源之一。主要表现：一是海岸带资源环境管理部门分割、职责交叉重叠，生态系统要素分离，缺乏统筹规划和顶层设计。尽管建立了一些部门协调机制，但部门协调能力不足，对相关部门的约束力有限。二是对生态系统的系统性、完整性考虑不足，管理区域人为分割，缺乏空间和时间统筹，生态系统保护修复等管理实践工作往往缺乏生态效益。为此，国务院《水污染防治行动计划》明确提出“地表与地下、陆上和海洋污染同治理”的思路，要求打破区域、流域和陆海界限，实行要素综合、职能综合、手段综合，加强陆海统筹和区域联动，建立与生态系统完整性相适应的生态环境保护管理体制。
推进陆海统筹的重要实施路径
贯彻基于生态系统的综合管理理念，编制实施陆海统筹的海岸带区域发展规划。坚持生态优先、保护优先、陆海统筹，充分尊重海岸带地区陆海兼备生态系统的完整性、自然联通性和规律性，以陆地和海洋的资源环境承载能力为基础，科学规划海岸带地区的生产、生活、生态空间布局，并与上游流域经济社会发展和生态环境保护规划有机衔接，严守陆海生态系统的“自然资源利用上线”“生态功能保障基线”和“环境质量安全底线”，协调好陆域和海域、开发与保护之间的关系，推进环渤海、长三角、珠三角等海岸带地区的生态共建和环境共治，打造陆海联动的生态屏障、生态廊道和生态空间。特别是要贯彻落实《海岸线保护与利用管理办法》，加强海岸线分类保护和节约利用，并以此为轴统筹协调海岸带地区资源环境保护和节约利用，实现经济效益、社会效益与生态效益的统一。
开展流域—海域污染联防联控，有效改善近岸海域环境质量。坚持陆海统筹、河海兼顾、区域联动，以环渤海、长三角、珠三角等为重点区域，以近岸海域水质目标考核制度和重点海域污染物总量控制制度等为重要抓手，摸清河流、排污口、大气沉降、海水养殖、海洋工程排污等陆海污染源家底，分区评估近岸海域环境容量和相关联陆域污染减排成本，把近岸海域环境质量改善的要求融入国家水气污染减排和流域综合治理的总体战略布局，加强陆上源头治理和海洋生态环境影响监督，实行治海先治河、治河先治污、河海共治模式。
实施海洋生态保护与修复系统工程，有效遏制生态破坏与退化趋势。从国家生态安全大局出发，统筹部署海洋生态保护区建设和管理，加强海洋保护区空间整合和保护目标衔接，实现海岸、海滩、海湾、海水、海岛的协同保护，并将其纳入沿海地方政府保护区建设与发展规划，基本形成国家级和地方级海洋保护区网络体系。统筹规划“蓝色海湾”“南红北柳”“生态岛礁”等重大生态修复工程布局。围绕工程建设，确立一批标志性重点建设项目，做好项目储备、论证和实施，有效遏制典型海洋生态系统的生态破坏与退化趋势。积极推广“流域—河口—海湾”综合整治修复等新模式，以区域生态治理推进跨部门、跨行政区的陆海联动和协调合作。积极推广“拆、修、保、增”的优质岸线恢复模式，加强对岸滩的综合整治修复，拓展公众亲水岸线岸滩，让人民群众享有切实的获得感。
推进海岸带环境灾害风险的联防联控，保障公众财产和健康安全。我国沿海海拔5米以下的海洋灾害危险区域约14万多平方公里，常住人口7000多万，约占全世界处于这类危险区域人口总数的27%。大型火电厂、核电站、炼油厂、海上油气管线工程以及国家石油储备基地等项目呈集中化、规模化趋势，热污染、核泄漏、溢油等潜在环境风险增大。近岸海域赤潮、绿潮、水母旺发等生态灾害频发，对公众用海健康和安全造成较大威胁。必须加强海岸带地区陆海生态灾害和环境事故风险的联防联控，排查海岸带环境灾害风险源和风险点，科学制定灾害风险区划、信息共享和应急响应体系，切实保障海岸带地区生产安全、生态安全、公众财产和健康安全。
健全统一协调的政策体系，形成完整高效的协调联动机制。建立跨部门的高层决策机制，充分发挥海洋行政主管部门对海洋事务的综合协调作用，巩固和稳定各部门、各地区齐抓共管的体制，形成政策合力，以保障海洋生态环境保护相关的政策和法律有效执行。以海岸带区域发展规划的实施为契机，建立健全陆海统筹、区域联动的配套机制；以基于生态系统的综合管理理念为指导，进一步理顺各涉海部门的依法管理和分工协作机制；通过政策和制度创新，夯实海洋生态环境保护的资金和技术保障长效机制、环境执法联动机制、社会力量参与机制、监督制衡和反馈机制、评估考核和责任追究机制等。
加强海陆协同的监测预警体系建设，落实海洋生态环境保护责任。以国家生态环境监测网络建设的总体要求和目标为指导，做好海洋生态环境监测体系与陆地生态环境监测体系的协调对接，统一相关联的生态环境要素监测指标和技术标准，促进数据共享，建立信息共享平台。特别是要加强国家海洋环境实时在线监控系统建设，实现各类人为开发活动的压力状况及对海洋生态环境影响的过程、范围和程度等的立体、动态、实时监控，系统开展海岸带地区资源环境承载能力、海洋生态环境风险等的评估预警，为落实海洋生态环境保护责任提供精准化监督信息，为实施基于生态系统的适应性管理和动态管理提供决策支撑。
文章来源：原刊于《中国海洋报》2017年3月
作者：张志峰，国家海洋环境检测中心研究员