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专家视点 | 增强海洋国土意识，加快建设海洋强国
作者：陆儒德
一，在新时代，海洋国土意识进一步增强
2017年，国务院和国家海洋局发表了3个与海洋国土相关的重要文件。1月3日由国务院名义印发的〔2017〕3号文件《全国国土规划纲要（2016-2030年）》（简称《纲要》）；6月8日，国家海洋局党组书记、局长在《人民日报 》发表文章“增强全民海洋意识 提升海洋强国软实力”；9月1日，中共国家海洋局党组在《求是》杂志发布了“实现中华民族海洋强国梦的科学指南-－深入学习习近平总书记关于海洋强国战略的重要论述”。文中同声强调海洋国土的重要性，要“使海洋国土观念深植于全体公民尤其是各级决策者的意识之中。”
1 从国家层面肯定海洋国土的概念。
国务院印发的〔2017〕3号文件的导言中开宗明义：“我国的国土包括陆地国土和海洋国土，其中陆地国土面积960万平方公里，根据《联合国海洋法公约》有关规定和我国主张，管辖海域面积约300万平方公里。这是中华民族繁衍生息的宝贵家园，也是我国经济社会持续发展的基本载体。”这里，国务院首次下文明确了我国将《联合国海洋法公约》中的国家管辖海域归属于海洋国土范畴。
十九大报告提出：“坚持海陆统筹，加快建设海洋强国”。〔2017〕3号文件明文：“按照党中央、国务院部署，编制实施《纲要》，是统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，促进人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的重大举措。”“科学推进国土集聚开发、分类保护和综合整治，有利于形成安全、和谐、开放、协调、富有竞争力和可持续发展的美丽国土，为实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦提供有力支撑和基础保障。”显然，《纲要》是贯彻海陆统筹的战略性、综合性、基础性规划，具有政策导向和权威性，要求全国各单位“认真贯彻执行”。
2 强调增强海洋国土意识的重要意义。
国家海洋局隶属于国土资源部，是国务院的海洋职能机构，负责海域使用、监督管理，依法维护国家海洋权益 和海洋环境保护 。海洋局领导人和党组分别在党的中央报刊上发表有关海洋国土的论述具有重要现实意义，表明对海洋国土的高度重视。
王宏局长指出：“建设海洋强国不仅需要强大的海洋经济、军事、科技等硬实力的保障，更离不开海洋意识、海洋文明等软实力的支撑。”“发展中国特色的全民海洋意识，就要全面贯彻党的十八大精神，深入学习领会习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，着力提升海洋国土意识、海洋经济意识、海洋环保意识、海洋权益意识和海洋合作意识，为海洋强国建设和21世纪海上丝绸之路发展提供思想舆论基础和精神文化支撑。”
将海洋国土意识列为“四个意识”之首，要求“深刻认识和领会海洋在国家经济发展全局中的重要战略地位，从狭隘的陆域国土空间思想转变为海陆一体空间思想，树立陆海统筹理念，从根本上转变以陆看海、以陆定海的传统观念。
强调：“增强全民族海洋意识是一个系统工程，需要政府和社会各方坚持高站位、多层次、宽视野，共同不断努力。”把增强全民海洋意识作为一项长期坚持的重点工作，纳入中央和地方的宣传思想教育工作体系和精神文明建设体系，方能适应加快建设海洋强国新时代的需要。
3 要使海洋国土意识深植于国民意识之中。
国家海洋局党组学习习近平总书记建设海洋强国理论，在《求是》发表的文章指出：习总书记强调：“我国既是陆地大国，也是海洋大国”。早在福建工作时就对提高海洋意识、深化海洋国土观念作了重要论述，“要使海洋国土观念深植在全体公民尤其是各级决策者的意识之中，实现从狭隘的陆域国土空间思想转变为海陆一体的国土空间思想。”强化海陆一体的海洋国土意识，将蓝色国土与陆地领土视为平等且不可割的统一整体，这是我国几千年来国土观念未有之变革，是中华民族寻求新的发展路径的重大战略选择。
国家海洋局党组“强化海陆一体的海洋国土意识”，认定为“国几千年来国土观念未有之变革”，既有历史观，更局现实性。进一步强调增强海洋国土意识，体现了新时代的新气象、新作为。
二，提升海洋强国软实力，海洋国土意识不可或缺
由于“海洋国土”是一个新概念、新名词，加上宣传、探讨不足，至今尚未规范为国家科学名词。社会上存有不同观点，在国家海洋局里就有两种声音。
2016年3月15日发布的由国家海洋局、教育部、文化部、国家新闻出版广电总局、国家文物局联合印发的《提升海洋强国软实力--全民海洋意识宣传教育和文化建设“十三五”规划》。这是第一次由政府多部门联合发布的强化海洋意识宣传教育和文化建设的文件，具有十分重要意义。《规划》强调：国家的海洋战略必须扎根在其国民对海洋的认知中，建设海洋强国需要发挥海洋意识等软实力作用，提升全民海洋意识等软实力，是建设海洋强国和21世纪海上丝绸之路的重要组成部分。以海洋知识“进教材、进课堂、进校园”，将海洋意识教育作为公民终生教育来开展，积极推进社会教育体系建设。
显然，《规划》将国民的海洋意识教育以政府文件形式提升到了新的高度。但在海洋教育具体内容上列出了“海洋国情、海洋理化、海洋生物、海洋环境、海洋灾害、海洋政策、海洋权益、海洋人文”等8类。唯独沒有列入“海洋国土”内容。
2016年6月27日，“中国海洋报” 发布了由国家海洋局主导制订的《国民海洋意识发展指数评价指标体系》，作为“在全国范围内开展国民海洋意识调查，进而进行客观评价国民海洋意识水平及宣传教育工作的参照和依据。”其中列出了“海洋自然意识、海洋经济意识、海洋文化意识、海洋政治、意识”4个一级指标、20个二级指标、47个三级指标。却沒有“海洋国土意识”的任何内容。并且在说明中指出：这是“在全国范围内广泛征求公众意见的基础上，经过专家反复论证，最终确定的评价指标体系。”
由政府部门制订的《规划》和《评价体系》对我国海洋意识教育具有规范、导向作用，将“海洋国土”从国民海洋意识教育中排除在外，这同当前“加快建设海洋强国”新形势的需要不符，同上世纪80年代以来专家学者和广大民众的认知不同，也和当前国家海洋局党组和领导人的观点不一致。这是一个关系到全民海洋认知的重大学术问题，将会影响到全民海洋意识宣传教育的引领方向。
由于中国历史上 “重陆轻海”，海洋国土意识长期缺失，在处理国际关系，国防建设等方面带来一些深层问题。中央党校著名经济学家王珏和王金曾忧虑地指出：“由于历史原因和宣传力度不够，海洋国土概念尚未成为我国上上下下的自觉意识，必将妨害我国海洋事业发展中的一系列问题的解决。”实践证明，忽视海洋国土宣传教育，海洋意识停留在陆地或中止在领海，都会带来一些问题，是一个需要严肃对待和认真研究的重要课题。
三，我国海洋国土意识的形成过程
海洋国土”是一个适应海洋形势和海洋法律制度发展应运而生的新概念、新名词。《百度》有一段很好的诠释：“海洋国土是沿海国家的内水、领海和管辖海域的形象统称。管辖海域包括领海以外的毗连区、专属经济区、大陆架、历史性海域或传统海疆等。”“海洋国土理念早已被浇灌得根深蒂固。中国拥有960万平方公里国土，我们还有300万平方公里的蓝色国土。”
在一个浓重“重陆轻海”大陆观桎梏的国家里，经历短短几十年时间，便将“海洋国土”理念浇灌得如此坚实，普及到广大民众的共识，凡是海洋专著、海洋科普、青少年海洋教材中都少不了海洋国土的内容，专家攒写的海洋国土专著至少有十几部，对海洋国土的认知已经深入人心，记在脑中，反映着国民海洋意识与时俱进的结果。
（我国正式出版的部分海洋国土图书）
1，中华文化的传承与发扬
人类历史是从对土地的开拓、开发、整治开始，国家建立在国土上，自然形成了“国土”的概念。如何称谓国家拥有的土地，东西方和各个国家均有自己的文化传统和历史背景，解释众说不一。西方国家较多沿用法律语言，如法国等国家皆称“领土”。而东方的中国、日本等国习惯称“国土”，相应的管辖机构就叫“国土部”，但在外交等场合也称“领土”。如今年1月25日，日本在东京市政厅搞了一个“领土和主权展览馆”，极力歪曲事实，渲染钓鱼岛是“日本的固有领土”，遭到中国严正抗议和驳斥。美国是个文化多元的移民国家，用词较为混搭，较多用领土，但也有个“国土安全部”。
中华文化源远流长、灿烂辉煌，沉积着多样、珍贵的文化精髓。几千年前便有国土之说，主张“海陆统筹”发展国家。如古籍《诗经》中有“普天之下，莫非王土”，东汉时期王充《论衡》：“古代封候，各专国土。”战国时期韩非子：“历心于山海而国家富。”反映了中国古代的海洋观，将国家拥有的土地称为国土，是延续了数千年的文化传统。
国土不是固定不变的，它将随着人类社会的发展、国际条约的制订、周边国家间边界条约划定而变化，而最大的变化在海洋上。在20世纪30年代以前，国家领土只是陆地，尚未涉足海洋。所以，“国土等于领土、也等于领陆”，被国际社会长期沿用。1930年国际法确立了领海制度， 国土等于领陆加领海”，国土开始向海洋延伸，产生了“海洋国土”概念。我国历史上长期背诵“中国国土面积960万平方公里”，而一直疏漏了包括领海在内的“海洋国土”的存在。
近代以来，有文字记载的最早表达海洋国土观念，便是国民政府海军总司令陈绍宽将军。他在1928年12月，《海军期刊》第一卷七期撰文指出：独立国家必需有土地、人民和主权。“土地完全系包括领海领土而言，因为海是国的境界，不是单限于陆地的。普通称国土，有说江山，有说城池，江池皆水，那么水亦在土地之内，更可明白了然了。”陈绍宽不仅是中国“航母之父”，也是“海洋国土”的创导者。
新中国成立不久，建了12海里领海制度，巩固了海洋国土新概念。《 联合国海洋法公约》生效，产生了专属经济区和大陆架，国家将享有管辖权、资源所有权和司法权的海域统称为海洋国土，这是适应海洋形势和海洋法律制度发展的与时俱进的必然结果。
2，中国著名学者创建海洋国土理论
随着《联合国海洋法公约》出台，海洋法律制度发生重大变化，我国著名经济学家、中国国土经济研究创始人于光远，于1981年在“国土整治研究班”作的《关于国土工作几个问题》报告中，首次提出：“我国的国土海域面积很广大，连同从大陆延伸到海洋中去的大陆架，利用得不够。”1984年，他在《海洋开发》创刊号上撰文：“对于一个拥有领海的国家来说，海洋也是它国土的一部分。”“我们一定要有海洋国土这种明确而浓厚的观点。”
1982年，著名外交家宦乡在《海洋问题研究》撰写论文“当前海洋国际事务中的几个重要问题”中，直接运用了“海洋国土”一词。1983年7月，国家计委副主任吕克明在海洋规划会上明确说：“海洋是我国国土的重要组成部分。”
而系统论述、界定海洋国土理论的是第三任国家海洋局局长罗钰如。他在1991年3月同海洋史学者杨志本、海军专家范豫康合著的《海洋与中华民族》一书中详系统论述了海洋国土的新概念。主要论点：
⑴ 领土是严格的法律用语，主要用于政治法律领域；国土是正在发展中的概念，广泛使用在社会经济活动方面。国土概念较领土概念要丰富得多。
⑵ 海洋国土概念：置于一个沿海国家主权或管辖下的地域空间的海域部分，是其陆地国土向海洋的延续，是沿海国家国土的重要组成部分。
⑶ 海洋国土构成：包括内海、领海、大陆架和专属经济区等，是一多元法律地位的海域。它同陆地国土本质相同但有很大区别，所以把国土区分为海洋国土和陆地国土来对应称呼是科学的。
1995年9月23日，罗钰如局长在《中国船舶报》发文再次指出上述观点，在《联合国海洋法公约》中，领海、毗连区、专属经济区、大陆架各有其不同的法律地位，不能都算作领土，但都可置于‘国土’的范围中，现在社会上用的较多。”
罗钰如担任国家“航海科学名词审定委员会”主任，在编纂、审定过程中多次探讨“海洋国土”这一名词。罗局长指出：“国土是国家存在的基础，国土向海洋延伸是历史发展。称呼“海洋国土”不是另立名目，而是严格遵循《公约》的一种称谓，既肯定了专属经济区、大陆架的基本国土属性，又指明这些海域的法律多元性、同陆地国土有区别，有利于民众理解管辖海域的性质。我们不直接称国土，而称“海洋国土”，同《中国海洋事业的发展》白皮书中的“陆地国土”相对应是科学的。”
由于“海洋国土”与“陆地国土”相对应，内涵明确，通俗易懂，既符合《联合国海洋法公约》法律，又适合中国的文化传统。经过几十年的实践，已被浇灌得根深蒂固，受到国人和社会普遍接受和广泛运用。
3，海洋国土具有充分法理依据。
海洋国土概念具有严格的法理依据，是一个科学的社会用语。我们学界对《联合国海洋法公约》的精神和旨意的理解较为肤浅。所以，首先要理解《公约》的核心思想及缔约国的初心。《公约》是一部总结历史、具有创新性的海洋法典，依据海洋具有流动性、三维性和国际性的特征，其根本用意是要创建“和平利用海洋”、遏制冲突和战争；引导海洋公有共享、限制国家主权。所以，今后不会再产生任何分割海洋的新的法律制度。
在《公约》制订过程中，各国利益相左，激烈十分激烈。为平衡各方利益和兼顾到发展中国家的强烈愿望。既不去重新分割海洋，又满足发展中国家拥有主权的诉求，巧妙地作了技术性处理，将国家主权分解为“管辖和管理权”、“专有权”、“主权权利”等一系列法律概念，而将主权给予全人类，用人类命运共同体的理念，创建了“人类共同继承财产”的法律制度，革命性地超越了“国家主权”。
《公约》创建的专属经济区新的法律制度，既不属领海、又非公海，如何界定其法律地位？是世界海洋发展中的新课题。
《公约》在“沿海国在专属经济区内的权利、管辖权和义务”中明文：沿海国家享有区内全部自然资源的所有权、经济开发活动的主权权利和对区域内实施管辖权。这就法定了区内的资源属于谁？由谁来实施管辖？执行谁制订的法律等核心问题，而这些问题正是反映了国土的基本属性。而且《公约》界定，公海指“不包括国家专属经济区、领海或内海水域的全部海域。”亦即规定了国家管辖海域的外部界线是划分公海的界限，否定了“领海之外是公海”的陈旧观念。所以，将属于国家管辖、享有主权权利的全部海域统称为海洋国土是具有充足法理依据的。
上述分析说明：确立“海洋国土”的新概念，使海洋国土观念深植在全体公民尤其是各级决策者的意识之中，从狭隘的陆域国土空间思想转变为海陆一体的国土空间思想，是时代发展的需要。树立中国国土面积由960万平方公里陆地国土和300万平方公里海洋国土两部分构成的海陆整体国土观，无论从增强民族完整的国土观，以维护国家主权和海洋权益；还是从有效地实施海岸带综合管理，发展我国的海洋经济，都是十分重要和迫切的大事。中国人民应当像爱护陆地国土一样来爱护海洋国土，把海洋国土保卫好、管理好、开发好，是实现中华民族振兴、落实十九大提出的“坚持海陆统筹，加快建设海洋强国”的新气象、新作为。
文章来源：原刊于浙大海洋传媒，有删减
作者：陆儒德，海军大连舰艇学院原航海系主任、教授