专家视点 | 中国加快建设海洋强国的核心任务和身份定位

作者：金永明

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中国加快建设海洋强国的内外路径及涵义

正如党的十九大报告指出的那样，我国加快建设海洋强国的基本路径是推进“一带一路”倡议中的21世纪海上丝绸之路进程，具体行动是发展海洋经济，基础是加快发展海洋科技创新步伐。这些内容已经得到党的十九大报告和《政府工作报告》的确认。例如，《政府工作报告》（2018年）指出，我国应壮大海洋经济，坚决维护国家海洋权益。换言之，中国加快建设海洋强国的对外路径是利用21世纪海上丝绸之路并与其他国家尤其是与东盟国家之间加强在海洋低敏感领域的合作，以发展海洋经济；对内是利用陆海统筹原则或理念，发展和壮大海洋经济，以提升国内统筹协调海洋治理体系和海洋治理能力现代化水平，实现海洋综合性管理目标，为实现绿色经济和可持续发展作出海洋的独特贡献。不可否认，“一带一路”倡议自2013年9-10月提出以来，得到了多数国家的积极响应及参与，已由“倡议”转化为具体的行动和实践并产生了积极的效果，体现了其强大的生命力和影响力。例如，《首届“一带一路”国际合作高峰论坛》（2017年5月14-15日）由29个国家的元首和政府首脑出席论坛，140多个国家和80多个国际组织的1600多名代表参会，论坛形成了5大类、76大项、279项具体成果，这些成果已全部得到落实。于2019年4月25-27日在北京举行的以“共建‘一带一路’，开创美好未来”为主题的《第二届“一带一路”国际合作高峰论坛》上形成的成果清单，在各国政府、地方、企业等之间达成的各类合作项目，共6大类283项，成果丰硕。可见，“一带一路”倡议已成为习近平新时代中国特色社会主义思想在外交上的新举措和新成果，是新时代中国对外开放的新模式，是中国新一轮改革开放的国际化创举，也是践行人类命运共同体的新平台。“一带一路”的成功实践，得益于中国的党和政府对其的不断深化和发展，体现了中国的智慧和贡献。中国政府对“一带一路”倡议的深化和发展，主要是通过发布文件和设立平台并采取措施的方式丰富和发展“一带一路”倡议进程的。其中重要的文件为：经国务院授权，由国家发展和改革委员会、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（2015年3月28日）、中国推进“一带一路”建设工作领导小组办公室发布的《共建“一带一路”：理念、实践和中国的贡献》（2017年5月10日）、国家发展和改革委员会、国家海洋局联合发布的《“一带一路”建设海上合作设想》（2017年6月20日），以及中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于建立“一带一路”国际商事争端解决机制和机构的意见》（2018年6月）、由中国外交部和中国法学会联合发布的《“一带一路”法治合作国际论坛共同主席声明》（2018年7月）、中国推进“一带一路”建设工作领导小组办公室发布的《共建“一带一路”倡议：进展、贡献和展望》（2019年4月22日）；设立的平台及相应的措施，主要为：设立亚洲基础设施投资银行、丝路基金、“一带一路”建设工作领导小组、“一带一路”国际合作高峰论坛、“一带一路”新闻合作联盟和“一带一路”智库合作联盟、以及中国国际进口博览会等。这些文件的公布和平台的设立，主要目的是推进“一带一路”的实施并解决“一带一路”过程中的各种问题，实现“一带一路”倡议的目标和愿景。即在政治安全上和平，在经济贸易上繁荣，在发展路径上开放，在发展手段上创新，在文化上维系特色和文明。所以，“一带一路”建设是一项系统工程，需要各方相向而行，特别通过政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通等途径，采取有效措施合力共进，包括坚持共商共建共享原则，实现共同发展、共同获益和共同进步的目标。“一带一路”倡议不仅是国际区域新型合作倡议，也具有整合国内区域发展的涵义。例如，《政府工作报告》（2018年3月5日）指出，要加大西部、内陆和沿边开放力度，提高边境跨境经济合作区发展水平，拓展开放合作新空间。在这方面，“一带一路”倡议可发挥重要的作用。同时，如上所述，2018年的《政府工作报告》也指出，我国应壮大发展海洋经济，坚决维护国家海洋权益。为此，我国应利用“一带一路”倡议尤其是21世纪海上丝绸之路加快发展海洋经济，尤其应坚持陆海统筹的理念拓展蓝色经济空间。例如，习近平在集体会见出席海军70周年多国海军活动外方代表团团长时指出：“中国提出21世纪海上丝绸之路倡议，就是希望促进海上互联互通和各领域务实合作，推动蓝色经济发展，推动海洋文化交融，共同增进海洋福祉。”在国内坚持陆海统筹理念发展海洋经济，不仅是由海洋经济在我国国民经济中的地位决定的，而且是我国拓展蓝色经济空间的必然产物。例如，《中国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》在第41章“拓展蓝色经济空间”中指出，我国要坚持陆海统筹，发展海洋经济，科学开发海洋资源，保护海洋生态环境，维护海洋权益，建设海洋强国。在坚持陆海统筹理念发展和壮大海洋经济的过程中，重点要做好以下几个方面的工作。第一，在顶层设计上，要坚持陆海统筹。即应兼顾陆地和海洋的禀赋和特质，特别是在陆地和海洋的承载度和弥补性上做好顶层设计，包括在战略取向上合理规划；第二，在总体布局上，要坚持陆海统筹。即在国家整体战略包括海洋战略的实施过程中，要兼顾陆地和海洋的功能性和产业性布局，充分发挥陆地和海洋的独特优势和互补作用；第三，在协调规划上，要坚持陆海统筹。即在实施海洋强国战略的过程中，要合理分配海洋和陆地的经济效益和特殊作用，避免在陆地和海洋收益上的抵冲效果，发挥乘数效应；第四，在执行实施上，要坚持陆海统筹。即在具体实施海洋领域规划时，要发挥陆地和海洋的特色和优势，发挥互相支撑和弥补缺陷的作用，争取利益最大化；第五，在保障制度上，要坚持陆海统筹。即为确保海洋强国战略目标的实现，应加强陆地和海洋管理机构之间的协调和衔接，特别应制定明确管理机构职权的组织法，以及完善海洋部门法规，以保障中国海洋强国战略目标的推进和实现。总之，在顶层设计、总体布局、协调规划、执行机构和保障制度上，应加强陆地和海洋的联动性和互补性，实行综合性地管理陆地国土及海洋的空间和资源，合理地开发和利用陆地和海洋的空间及资源，实现可持续发展，并拓展蓝色经济空间，以强化我国海洋经济发展过程中的国家海洋治理体系，提升海洋治理能力现代化水平，为加快建设海洋强国作出贡献。

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中国深化海洋强国战略治理体系的保障措施

中国加快建设海洋强国以及海洋强国战略目标的实现，应切实完善国家海洋治理体系，提升海洋治理能力现代化水平，特别需要在党和国家机构改革的大背景下进一步完善海洋体制机制以提供保障。自进入新时代以来，我国在海洋体制机制上的改革已经历了二个阶段。（一）重组国家海洋局阶段主要文件为：2013年3月15日的《国务院机构改革和职能转变方案》以及2013年6月9日国务院办公厅印发的《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》。在《国务院机构改革和职能转变方案》的“重新组建国家海洋局”部分指出：为推进海上统一执法，提高执法效能，将现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理；主要职责是，拟订海洋发展规划，实施海上维权执法，监督管理海域使用、海洋环境保护等；国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导；为加强海洋事务的统筹规划和综合协调，设立高层次议事协调机构国家海洋委员会，负责研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项；国家海洋委员会的具体工作由国家海洋局承担。在《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》的“前言”和“职能转变”中指出，设立国家海洋局为国土资源部管理的国家局。其“加强的职责”为：第一，加强海洋综合管理、生态环境保护和科技创新制度机制建设，推动完善海洋事务统筹规划和综合协调机制，促进海洋事业发展；第二，加强海上维权执法，统一规划、统一建设、统一管理、统一指挥中国海警队伍，规范执法行为，优化执法流程，提高海洋维权执法能力，维护海洋秩序和海洋权益。其在“内设机构”中指出，国家海洋局内设机构战略规划与经济司承担国家海洋委员会办公室日常工作；国家海洋局内设机构海警司（海警司令部、中国海警指挥中心）组织起草海洋维权执法的制度和措施，拟订执法规范和流程，承担统一指挥调度海警队伍开展海上维权执法活动具体工作，组织编制并实施海警业务建设规划、计划，组织开展海警队伍业务训练等工作。其在“其他事项”中规定了国家海洋局与其他机构（公安部、国土资源部、农业部、海关总署、交通运输部、环境保护部）之间的职责分工。（二）撤消国家海洋局阶段主要文件为：2018年3月21日中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》和2018年6月22日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过《关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》。在《深化党和国家机构改革方案》的第一部分“深化党中央机构改革”第17项指出，为坚决维护国家主权和海洋权益，更好统筹外交外事与涉海部门的资源和力量，将维护海洋权益工作纳入中央外事工作全局中统一谋划、统一部署，不再设立中央维护海洋权益工作领导小组，有关职责交由中央外事工作委员会及其办公室承担，在中央外事工作委员会办公室内设维护海洋权益工作办公室；中央外事工作委员会及其办公室在维护海洋权益方面的主要职责是，组织协调和指导督促各有关方面落实党中央关于维护海洋权益的决策部署，收集汇总和分析研判涉及国家海洋权益的情报信息，协调应对紧急突发事态，组织研究维护海洋权益重大问题并提出对策建议等。在《深化党和国家机构改革方案》的第三部分“深化国务院机构改革”第24项指出，为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，国家海洋局的职责，国家测绘地理信息局的职责整合，组建自然资源部，作为国务院组成部门；自然资源部对外保留国家海洋局牌子；主要职责是，对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，统一调查和确权登记，建立自然资源有偿使用制度，负责测绘和地质勘查行业管理等；不再保留国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局。在《深化党和国家机构改革方案》的第六部分“深化跨军地改革”第58项指出，按照先移交、后整编的方式，将国家海洋局（中国海警局）领导管理的海警队伍及相关职能全部划归武警部队。为能使中国海警局依照《深化党和国家机构改革方案》和《武警部队改革实施方案》（2017年12月27日）的决策部署（海警队伍整体划归中国人民武装警察部队领导指挥，调整组建中国人民武装警察部队海警总队，称中国海警局）统一履行海上维权执法职责，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三次会议于2018年6月22日通过了《关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》（2018年7月1日起施行）。依据上述决定，中国海警局行使海上维权执法的职权，主要包括以下二个方面：第一，履行海上维权执法职责，包括执行打击海上违法犯罪活动、维护海上治安和安全保卫、海洋资源开发利用、海洋生态环境保护、海洋渔业管理、海上缉私等方面的执法任务，以及协调指导地方海上执法工作。第二，执行打击海上违法犯罪活动、维护海上治安和安全保卫等任务，行使法律规定的公安机关相应执法职权；执行海洋资源开发利用、海洋生态环境保护、海洋渔业管理、海上缉私等方面的执法任务，行使法律规定的有关行政机关相应执法职权；中国海警局与公安机关、有关行政机关建立执法协作机制。可见，在《关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》中规定了中国海警局维权执法的范围或任务以及在执行任务时与其他有关行政机关之间的关系二个方面的内容，从而使中国海警局在隶属中央军委领导和其他行政机关执法之间的职权上得到了协调。其中，中国海警局与其他行政机关（例如，自然资源部、生态环境部、农业农村部、海关总署等）的执法协作机制需要在今后的法律规章中予以规范，包括修改现存有关海洋领域的法律规章，以适应国家机构改革发展需要，更重要的是，为行使中国海警局在海洋维权执法中的职权应尽快制定中国海警局组织法，以在较高层次的法律上进一步明确其职权和范围或任务。最后应该指出的是，中国海洋强国战略的加快推进需要海洋体制机制的完善，尤其应符合现今国家机构体制改革发展要求，实施陆海统筹理念，所以，加快制定综合规范海洋事务的基本法（例如，海洋基本法）就特别紧要，以明确涉海各行政机构的职权，包括综合协调海洋事务的国家海洋委员会的具体职权，以为加快建设海洋强国作出制度上的保障。

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中国加快建设海洋强国的核心任务和身份定位

在加快建设海洋强国的过程中，我国应根据国际和国内形势特别是海洋情势，分阶段有步骤地处置我国面临的核心海洋争议问题，例如，南海问题和东海问题，以实现区域性海洋强国和世界性海洋大国目标。换言之，正确处理南海问题和东海问题是我国推进海洋强国战略的核心任务和重要指标。在应对和处理南海问题争议时，尤其应遵守《南海各方行为宣言》及后续在各国间规范的原则和制度，依据包括《联合国海洋法公约》在内的国际法的原则和制度，优先通过和平方法尤其是政治方法或外交方法解决南海问题，为此，需要找寻各方利益的共同点和交汇点，在追求自身国家利益的同时，也应合理照顾其他国家的关切和主张，达成较好的平衡，基本确保各国开发利用南海的空间和资源利益，实现可持续的良性发展目标。为此，我国应加快构筑中国-东盟海上丝绸之路建设步伐，包括与东盟国家之间积极协商，制定南海行为准则等，以稳妥地处理南海问题，尤其应加强合作步伐，避免持续复杂化、扩大化和国际化，实现积极利用南海的海洋空间和资源、稳定南海区域安全目标，政策取向是实现南海空间和资源的功能性和规范性的统一。当然，在南海岛礁周边海域实施所谓的航行自由行动，也是需要我国重点对待的问题。针对包括钓鱼岛问题在内的东海问题，我国已初步构建了钓鱼岛及其附属岛屿及周边海空制度。为此，今后我国应努力在完善国内相关法制上进一步采取措施，特别应完善在钓鱼岛及其附属岛屿周边海域的巡航执法管理制度，包括在领海内规范外国船舶的无害通过制度规章以及中国东海防空识别区航空器识别规则实施细则等。此外，针对钓鱼岛问题以外的东海问题，诸如东海海底资源共同开发、合作开发问题，我国应继续与日本展开协商和谈判工作，以切实履行中日外交部门于2008年6月18日公布的《中日关于东海问题原则共识》规范的要求和义务，以实现共享东海海底资源、安定东海秩序之目标，为稳固和发展中日关系作出贡献。换言之，我国在处理海洋争议问题时，重要的是应以规则为基础维护海洋秩序和遵循海洋规则，即“依法治海”，包括依法主张权利、依法使用权利、依法解决权利争议。为此，我国应根据自身的地位、作用和要求，尤其是全面依法治国包括依法治海的要求，适时地调整和转换角色、定位。主要包括以下方面：第一，从海洋规则的遵守者到制定者的转换。即长期以来因多种原因，我国很少提出有关的具体规则及见解，我国是忠实的海洋规则遵守者，现今我国应依据实情创造条件和机会努力向规则制定者角色转换；第二，从海洋规则的“破坏者”到遵循者的转换。所谓的“破坏者”直接表现在南海仲裁案的应对和处理上，所以我国应采取多种措施阐释我国针对南海仲裁案的立场和见解，消除“破坏者”的印象及定性，逐步实现向海洋规则的遵循者的转换；第三，从海洋规则的维护者到引导者的转换。中国是国际秩序包括海洋秩序的维护者，这是受到历史和基础条件制约的，而随着我国经济和科技装备的发达，认识海洋程度的加深，我国应就海洋规则的发展和完善提出自己的建议和要求，即要培育议题设置和制度创设的能力，实现由海洋规则的维护者到引导者的转换；第四，从海洋规则的模糊者到精确者的转换。我国在应对海洋问题时，存在一些模糊的表述或用语，例如，近岸水域、邻近海域、相关海域和历史性权利等，为进一步明确相关术语和权利范围及具体内涵，我国有必要依据国际海洋法的规则和制度对这些用语和概念予以清晰，尽早实现由模糊者到精确者的转换；第五，从海洋规则的实施者到监督者的转换。因受经济、意念、技术和能力等的限制，我国不仅很少提出有关的规则和观点，而且虽然对于加入的条约依据其要求不断地丰富和完善国内海洋法制度并加以实施，但我国所规范的原则和制度受到其他国家的挑战，又无暇顾及其他国家的言行。为此，我国应适度地创造条件和机会对其他国家实施的海洋规则和制度予以监督和评估，实现由实施者向监督者的转换；第六，从海洋规则的特色者到普通者的转换。我国依据国情和社会发展特点，构筑了中国特色社会主义法律体系包括国内海洋法律体系，如何让国际社会认可我国的相关立场和观点，理解我国的海洋政策，有必要增加解释的机会，使国际社会理解我国的特点和愿望，逐步实现由特色者向普通者的转换，以合理地保护海洋权益，增进共同利益；第七，从海洋规则的承受者到供给者的转换。由于受到多种条件的限制，一直以来我国提供的海洋公共产品并不多，但随着我国对外开放的深化，经济基础和技术的发展，我国具备了提供海洋公共产品的能力及意愿，例如，索马里海军护航行动、“一带一路”倡议、丝路基金、“一带一路”国际合作高峰论坛等，为此，我国应逐步为提供海洋公共产品作出努力，发挥中国的作用，实现由海洋公共产品的承受者到供给者的转换。不可否认，中国在海洋事务上的角色和定位的成功转换，并非易事，需要作出长期持续的不懈努力，尤其是我国提出的完善海洋秩序的意见和建议，需要得到其他国家的认可和支持，即需要具有理论上的合理性和实践上的可操作性。当然，中国在海洋事务上的角色和定位的成功转换并发挥作用，不仅有利于维护国际海洋秩序，增进共同利益，而且对于消除海洋规范的制度性缺陷，特别是补充完善《联合国海洋法公约》制度，消除依单一性事项的管理弊端，实现综合管理海洋目标，构筑和完善以规则为基础的海洋制度，具有重要的影响，同时，对于加快建设海洋强国、构建和实现海洋命运共同体目标也有重要的促进作用。

文章来源：节选自《新时代中国海洋强国战略治理体系论纲》，原刊于《中国海洋大学学报（社会科学版）》2019年第5期

作者：金永明，上海社会科学院法学研究所研究员，中国海洋发展研究中心海洋战略研究室主任。

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