专家视点 | 坚持陆海统筹 建设海洋强国——我国海洋政策发展历程与方向

作者：付玉，王芳

海洋政策为海洋事业发展提供了有力保障

在新中国成立至今70年的发展历程中，我国海洋政策的重心随着国内外形势和环境的变化不断调整。在1949年到1978年改革开放这一时期，我国的海洋观念和政策主要体现在重视海防。改革开放后，社会、经济、科技等迅猛发展，海洋事业也步入快速发展的历史阶段。进入21世纪，海洋开发利用进入一个新的时期，海洋资源的可持续利用及海洋生态环境保护成为海洋政策的重要任务。70年来，中国在加强海洋事业顶层设计方面取得了很多重要成就和进展。

确立海洋强国目标

党的十八大报告明确提出建设海洋强国的战略目标。习近平总书记强调，建设海洋强国是中国特色社会主义事业的重要组成部分……坚持陆海统筹，坚持走依海富国、以海强国、人海和谐、合作共赢的发展道路，通过和平、发展、合作、共赢方式，扎实推进海洋强国建设。建设海洋强国被提升到国家战略层面。党的十九大报告指出，要“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”，充分体现了党中央对海洋事业发展的重视。建设海洋强国是中国海洋事业发展的总政策和总目标，实施这一重大部署，对推动经济持续健康发展，对维护国家主权、安全和发展利益，对实现全面建成小康社会目标、进而实现中华民族伟大复兴都具有重大而深远的意义。构筑海洋政策规划体系经过多年发展，我国基本形成了以海洋政策、战略、规划和法规等为主体的多层次、多维度海洋政策规划体系。20世纪90年代，为促进海洋产业的迅速发展，我国制定发布了《九十年代中国海洋政策和工作纲要》（1991年）和《中国海洋21世纪议程》（1996年）等多项政策性文件。1998年国务院新闻办公室以7种文字向全世界发布了“中国海洋事业的发展”白皮书，系统全面地阐述了中国在海洋事业发展中遵循的基本政策和原则，成为指导一个时期中国海洋事业发展的纲领性文件。进入21世纪，人类开发利用海洋进入一个新的时期，保护海洋环境及可持续利用海洋资源成为海洋管理的重要任务。我国先后颁布了《海域使用管理法》《海岛保护法》，批准了《全国海洋功能区划》《全国海洋经济发展规划纲要》《国家海洋事业发展规划纲要》《全国海洋经济发展“十三五”规划》等，为依法治海、可持续发展海洋经济提供了基本保证。

提出海上丝绸之路倡议

21世纪海上丝绸之路建设作为“一带一路”倡议的有机组成部分，自2013年提出以来，我国与沿线国家以海洋为载体和纽带的市场、技术、信息、文化等合作日益紧密，促进海上互联互通和各领域务实合作，推动蓝色经济发展，推动海洋文化交融，共同增进海洋福祉。为推动21世纪海上丝绸之路建设，我国相继发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》《“一带一路”建设海上合作设想》等政策文件，为推进与沿线各国的海洋经济发展、海洋科学研究、海洋防灾减灾和构建和平安全的海上环境奠定了重要基础。

提出海洋命运共同体理念

2019年4月中国人民解放军海军成立70周年之际，构建海洋命运共同体理念首次提出，为全球海洋治理指明了路径和方向。海洋命运共同体具有丰富的内涵，包括共同的海洋安全、共同的海洋福祉、共建海洋生态文明和共促海上互联互通等。海洋命运共同体理念强调人类社会在海洋事务方面全球休戚与共、紧密联系，核心是共同应对全球性海洋挑战；倡导积极为全球海洋治理作贡献，提供公共产品和服务。

坚持推进陆海统筹

陆海统筹是我国开展海洋强国建设的一项重要政策，从国家经济社会发展的高度将陆地和海洋进行整体部署，促进陆海在空间布局、产业发展、基础设施建设、资源开发、环境保护等方面全方位协同发展。党的十九大作出“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”的部署以来，陆海统筹在体制机制建设、产业、资源、环境和区域协同发展等领域取得重要进展。自然资源部被赋予“两统一”职责，代表国家履行包括海洋资源在内的全民所有自然资源资产所有者职责，生态环境部履行全国陆地和海洋环境保护职责。2019年发布实施的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》进一步明确，国家将建立包括海岸带在内的国土空间规划体系并监督实施。国土空间规划制度和体系的建立，对于统一行使所有国土空间用途管制、加强海域和海岸带生态保护修复具有重要意义。陆海统筹政策紧密衔接区域发展战略，将北、东、南三大海洋经济区发展同京津冀协同发展、雄安新区建设、长三角区域一体化、粤港澳大湾区、海南自由贸易试验区等重大区域发展战略有机结合。

推进海洋生态文明建设

从20世纪70年代开展渤海环境污染调查起，海洋环境保护一直是海洋工作的重要领域，海洋环境监测、海洋油气勘探开发环境保护、海洋倾废管理、海洋保护区建设等业务体系逐步建立完善。近年来，根据党中央、国务院建设生态文明的总体部署，海洋生态文明建设取得显著成效。逐步建立入海污染总量控制制度，完善海洋工程环境影响评价制度，推进海洋保护区建设，不断完善海洋环境污染突发事件应急反应机制。与此同时，加强海域使用管理和海岛保护管理，不断完善海洋功能区划、海域使用审批、海域使用金征管制度，制定海岸线保护利用规划，建立海域动态监管系统，严格控制围填海，实施海域、海岸带、海岛修复工程，开展海岛普查，严肃查处破坏海洋资源和环境的违法行为，保障海洋可持续发展。

新中国成立以来海洋事业积累了宝贵经验

海洋事务具有综合性，涉及政治、经济、社会和安全等多个方面，涉及从全球海洋治理到国内海洋资源开发与保护、海洋生态环境保护、海洋权益维护等多个领域。新中国成立以来，我国海洋事业发展积累了宝贵经验。

加强顶层设计，确立海洋发展目标

70年来，我国经历了从认识海洋到经略海洋的历史征程，战略目标愈加明确，发展道路愈加清晰。20世纪70年代确立的“查清中国海，进军三大洋，登上南极洲”的海洋事业发展目标早已实现。在几十年一系列摸清海洋家底行动的基础上，加强顶层设计成为海洋强国事业发展的首要任务。加强顶层设计、确立海洋发展目标是促进我国海洋事业高质量发展的重要经验。我国以建设海洋强国为核心，海洋政策战略规划体系不断完善，形成了以海洋发展战略、全国中长期发展规划、国家海洋事业发展规划和主要海洋领域专项规划为主体内容的海洋政策战略规划体系，并不断调整完善。

协调开发保护，建设海洋生态文明

进入21世纪以来，尤其是党的十八大之后，我国将海洋生态文明建设纳入海洋开发总布局，从顶层设计、制度保障到保护修复等各个方面不断探索并坚持开发和保护并重、污染防治和生态修复并举，科学合理开发利用海洋资源，维护海洋自然再生产能力。海洋生态文明建设实施方案（2015年～2020年）、全国海洋生态环境保护规划（2017年～2020年）等政策规划，为海洋生态环境保护划定路线图，制定时间表。党的十八大以来，海洋生态红线、湾长制、排污总量控制、海洋生态补偿、严格管控围填海等制度逐步建立并不断系统化、科学化。“共抓大保护、不搞大开发”的长江经济带发展战略的确立，必将进一步促进海洋生态文明建设。

开展国际合作，构建海洋命运共同体

全球海洋具有连通性，海洋事务具有国际性。中国的海洋事业以海上丝绸之路倡议和海洋命运共同体理念促进海洋国际合作，充分体现和诠释了全球格局、国际视野和大国担当精神。习近平总书记强调，海洋孕育了生命、联通了世界、促进了发展。我们人类居住的这个蓝色星球，不是被海洋分割成了各个孤岛，而是被海洋连结成了命运共同体，各国人民安危与共。70年来，中国在国际海洋事务中坚持和平利用海洋、合作处理海洋国际事务的政策，认真履行国际海洋法规定的义务，积极参与联合国海洋事务，积极参与并推动国际海洋科技、生物资源和环境保护等领域的双多边合作，有效维护了我国在全球的海洋利益，提升了我国在全球海洋治理中的贡献和影响力。

新理念引领海洋事业在新起点上阔步前行

建设海洋强国是中国特色社会主义事业的重要组成部分。我们要进一步关心海洋、认识海洋、经略海洋。建设海洋强国的国家战略已经启动，面对新形势、新机遇、新任务，我国的海洋事业处于新的历史起点上。

总体思路

在新的历史征程中，我国的海洋政策应以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。以加快建设海洋强国为目标，以保障国家区域协调发展战略需求、保障自然资源供应安全、保障海洋生态安全、促进海洋经济高质量发展为导向，坚持陆海统筹，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主方针，构建海洋命运共同体。

政策目标

新时代的海洋政策必须服从和服务于国家发展与民族复兴的大战略，确立多元化的政策目标，推动海洋强国建设，逐步实现中国从濒海大国向新时代海洋强国的转变。应实行蓝色开发的海洋政策，树立全球海洋观念，提升科技创新能力，推动海洋开发尽快从近海走向深海大洋，合理利用分享人类共同财富；实行绿色保护的海洋政策，加大生态系统保护力度，实施流域环境和近岸海域综合治理，遏制沿海区域海洋生态环境恶化势头，保证海洋的可持续开发利用；实行统筹协调的海洋政策，坚持陆海统筹规划，部署海洋经济、海洋科技与教育、海洋生态环境、海洋公益服务和海防建设，实现陆地与海洋统筹协调发展；实行合作共赢的海洋政策，积极参与全球海洋治理，加强国际海洋事务合作，与国际社会共同分担保护海洋资源和环境的责任和义务，促进海洋的和平利用和世界和谐发展。

指导原则

结合中国国情及社会经济发展的时代背景，中国发展海洋事业应坚持陆海统筹原则、可持续发展原则、科技创新引领原则、和平利用与合作共赢原则。坚持陆海统筹原则。统筹陆地与海洋的战略地位，统筹陆地与海洋协调发展，统筹陆地和海洋资源开发利用，统筹陆地与海洋的整体保护，正确处理沿海陆域和海域空间开发关系，形成陆域和海域融合的新优势。坚持海洋可持续发展原则。坚持以可持续发展原则指导各项海洋事业，建设繁荣海洋、健康海洋、安全海洋、和谐海洋。坚持海洋资源开发利用节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，促进海洋经济高质量发展、海洋资源统筹管理、海洋生态环境保护、海洋科技教育和海洋社会公共事业。坚持科技创新引领原则。进一步集聚海洋科技创新要素，有效整合科技创新资源，壮大海洋科技人才队伍，完善海洋科技创新体系，增强自主创新能力，使海洋科技成为支撑和引领海洋事业快速发展的重要驱动力。和平利用与合作共赢原则。构建海洋命运共同体，坚持海洋和平利用、合作开发与保护，实现互利互惠。坚持合作共赢原则，努力寻求与他国的利益汇合点。与国际社会共同分担保护海洋、防止海洋资源破坏和环境退化的责任和义务，共同促进世界海洋的可持续利用。

国家海洋政策今后一个时期调整与完善方向

当前，我国经济发展进入速度变化、结构优化和动力转换的新时代。建设生态文明、满足人民对美好生活的向往，都对海洋事业发展提出了新的更高要求。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央着力推进海洋强国建设，提出一系列新理念新思想新战略，出台多项重大方针政策，组建自然资源部统一海洋资源管理。中国的海洋强国建设工作稳步推进，取得了不俗的成绩，同时仍面临着国内外的诸多问题，机遇与挑战并存。在今后一个时期，需着力围绕加快海洋强国建设、实现强国富民战略目标、构建海洋命运共同体来不断调整和完善国家海洋政策。

经略海洋实现依海强国富民

中国特色的海洋强国建设以实现利用海洋强国富民为主要任务，围绕党的十八大和十九大的总体部署，按照“两个一百年”奋斗目标，从发展海洋经济、保护海洋生态环境、发展海洋科学技术和维护国家海洋权益等方面部署任务。提高海洋资源开发利用和保护能力，奠定海洋强国建设的物质基础。将海洋作为高质量发展的战略要地，着力推动海洋经济向质量效益型转变，努力推动海洋资源开发利用为国家能源资源安全、食物安全和水资源安全作出更大贡献。建立国家海岸带管理协调机制，统筹海岸带地区发展事项，协调解决重大问题。加强海洋生态环境保护与修复，建设人海和谐的美丽家园。着力推动海洋开发方式向循环利用型转变，以最严格的制度、最严密的法治为海洋生态文明建设提供可靠保障。坚持陆海统筹，控制陆源污染物入海，构建以海洋保护区为主体的海洋自然保护地体系。以创新为动力加快海洋科技发展，推动海洋科技向创新引领型转变。国际海权竞争的核心是以科技为支撑、创新为动力的硬实力之争。要依靠科技进步和创新，提升我国海洋开发能力，努力突破制约海洋资源开发利用和海洋生态保护的科技瓶颈，推进海洋高质量发展。完善海洋产业政策，优化海洋产业布局。制定海水综合利用与海水淡化产业发展政策，制定海上风电离岸深水发展政策，制定海洋能发展路线图，制定滨海核电、钢铁、化工产业集聚布局的强力措施。提升海上综合实力，维护国家海洋权益。坚持把国家主权和安全放在第一位，坚持维护国家主权、安全、发展利益相统一，维护海洋权益和提升综合国力相匹配。坚持军民融合发展，提高海洋综合实力，做好应对各种复杂局面的准备。

务实合作，谋求互利共赢

建设新型海洋强国是宏观战略运筹，与中国和平发展、构建海洋命运共同体的主张高度一致。中国建设海洋强国不仅是为了维护国家利益，也是为了维护世界和平，应对全球性海洋问题和挑战。继续推动互联互通伙伴关系，形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局。以“一带一路”建设为重点，加强海上通道互联互通建设，构筑互利共赢的国际合作机制和互助互利的伙伴关系，拉紧相互利益纽带，增进我国与“21世纪海上丝绸之路”沿线国家的睦邻友好互信，打造“利益共同体、责任共同体、命运共同体”，维护我国负责任大国的形象和地位。深度参与全球海洋治理体系建设，构建海洋命运共同体。中国高度依赖海洋的开放型经济形态，决定了全球海洋秩序的构建和运用关乎国家重大利益。特别是在极地和深海等战略新疆域要积极作为、把握主动，既体现国际事务中的大国担当，又提高国际海洋事务参与度和话语权，有效维护和拓展国家海洋权益。要深刻认识全球治理的发展态势，积极参与构建公平合理的国际海洋秩序，倡导在多边框架下解决全球性海洋问题，尊重彼此海洋权益。海洋政策既要反映时代需求又要适度超越时代的发展阶段，体现全局性、适应性和前瞻性。我国的海洋政策在指导海洋事业取得重大成就的同时，仍需在海洋资源开发与保护、海洋生态文明建设、海洋经济高质量发展、海洋科技创新驱动等领域不断探索完善，为实现“两个百年”奋斗目标、为实现中华民族伟大复兴的中国梦作出更大贡献。

文章来源：原刊于《国土资源》2019年10期

作者：付玉，自然资源部海洋发展战略研究所海洋政策与管理研究室副研究员；王芳，自然资源部海洋发展战略研究所研究员

点击“阅读原文”查看中心网站手机版