李挚萍：以习近平生态文明思想和法治思想为指导推进环境法治发展

作者简介

李挚萍，中山大学法学院教授、博士生导师，南方海洋科学与工程广东省实验室（珠海）特聘研究员

内容提要

      习近平生态文明思想和法治思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，为中国环境法治的发展提供了思想基础。中国人口众多、资源禀赋薄弱，自然灾害频繁，经济发展压力大，资源能源消耗多，导致我国改革开放以来的生态环境质量恶化迅速。为实现中华民族的永续发展，中国必须走出一条符合中国国情的，与自然相和谐的发展道路。习近平生态文明思想和法治思想为正确处理人与自然、环境与发展的关系，保障人民的环境权益，完善环境法治建设，提高环境治理体系和能力现代化提供了深远的指导。

本文首发在《法治社会》2021年第1期第1~11页。为便于阅读，已删去注释，如需全文，请查阅《法治社会》或在中国知网下载

关键词

习近平生态文明思想  习近平法治思想  环境法治

目次

一 坚持党对环境法治改革创新发展的领导

二 尊重客观规律科学立法提升环境治理能力

三 以民为本，保护人民的环境权益

结 语

改革开放以来，随着经济的快速增长，中国也面临前所未有的生态环境问题。中华民族的永续发展受到挑战。中国必须走出一条符合中国国情的，与自然相和谐的发展道路。作为习近平新时代中国特色社会主义思想重要组成部分的习近平生态文明思想和法治思想为中国环境法治的发展提供了思想基础，为环境法治的发展指明了道路。

一

坚持党对环境法治改革创新发展的领导

道路选择是最为关键的问题。习近平同志提出：“全面推进依法治国，必须走对路。如果路走错了，南辕北辙了，那再提什么要求和举措也都没有意义了。”“中国特色社会主义法治道路，是社会主义法治建设成就和经验的集中体现，是建设社会主义法治国家的唯一正确道路。”必须旗帜鲜明地将走社会主义法治道路的信号向全社会明确。习近平同志进一步指出：“党的领导是中国特色社会主义法治之魂。”党的十八大以后，中国改革已经进入攻坚期和深水区，其复杂程度、敏感程度、艰巨程度前所未有。“我们将以壮士断腕的勇气、凤凰涅槃的决心，敢于向积存多年的顽瘴痼疾开刀，敢于触及深层次利益关系和矛盾，把改革进行到底。”改革是循序渐进的工作，既要敢于探索突破，又要稳扎稳打，确保实现改革的目标任务。为此，必须加强党的领导，全面推进依法治国。

环境问题作为制约中国发展的瓶颈之一，是必须去攻坚克难的重要领域，党的十八大基于对中国国情以及世界发展大势的深刻认识，将生态文明建设纳入国家“五位一体”的总体布局，绿色发展成为国家的五大发展理念之一。环境法治建设受到高度重视，党的领导是环境保护事业改革创新、沿着正确的方向进行的根本保证。环境法的创新和发展在党的领导下进行，体现在道路选择、顶层设计、制度实施等法治建设的所有过程和领域。

（一）党对国家发展模式的总体部署

发展模式是一个国家在相当长时期内发展的方向以及在体制、结构和发展方式等方面的特点，事关国家宏观、总体和长远的道路选择问题。法律必须为特定的经济基础和上层建筑服务，法治社会中，一个国家的经济社会发展模式由法律确定及保障。中国共产党是中国特色社会主义事业的决策者和领路人，法律必须反映党所确定的发展模式。党的十八大提出了全面推进中国经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的“五位一体”总体布局。党的十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展理念”。绿色是发展的肤色，也是发展的基本理念，体现了中国共产党对经济社会发展规律认识的深化，指引我们更好实现人民富裕幸福、国家美丽富强、中华民族永续发展。环境法的职能之一，是构建与自然相和谐的社会发展模式。2014年《环境保护法》修订，将生态文明建设以及实现经济社会可持续发展确立为该法的立法目的，是对党的发展战略和发展模式的确认。随后的环境法律法规都将生态文明建设作为立法宗旨和指导思想，为生态文明建设提供了坚实的法律基础。

（二）党对生态文明制度建设的顶层设计

在生态文明建设进程中，重要的决策和改革都是在党的领导下进行的。党的十八届三中全会提出加快建立系统完整的生态文明制度体系，十八届四中全会要求用严格的法律制度保护生态环境。2015年4月25日，中共中央、国务院发布了《关于加快生态文明建设的意见》（以下简称《意见》），按照“源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究”的整体思路，提出了严守资源环境生态红线、健全自然资源资产产权和用途管制制度、健全生态保护补偿和生态损害赔偿机制、完善政绩考核和责任追究制度等重大制度。为了落实《意见》，又出台了一系列生态环境方面的党内法规等文件，包括2015年的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》、2016年的《生态文明建设目标评价考核办法》以及2019年的《中央生态环境保护督察工作规定》等。习近平同志指出，建设中国特色社会主义法治，要抓住领导干部这个“关键少数”。生态环境保护领域率先在法律法规和党内法规层次建立起领导干部的责任制和问责制，促使领导干部转变思维，尊崇法律、敬畏法律，带头做生态文明的领导者和建设者。

中国共产党是我国生态文明制度的顶层设计者。生态环境领域的改革以及重要法律制度的建设直接在党的指导下进行。自2015年以来，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了众多的生态文明制度建设的文件，其影响深度和广度前所未有，包括《生态文明体制改革总体方案》（2015年）、《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理改革试点工作指导意见》（2016年）、《关于全面推行河长制的意见》（2016年）、《建立国家公园体制总体方案》（2017年）、《生态环境损害赔偿制度改革方案》（2017年）、《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》（2017年）、《关于深化生态环境综合行政执法改革的指导意见》（2018年）、《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（2019年）、《关于构建现代环境治理体系的指导意见》（2020年）、《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》（2021年）等等。上述文件的出台反映了中国共产党对国家、对人民高度负责的态度，反映了不忘初心、稳步推进生态文明建设的决心，为生态文明制度体系的发展完善提供了明确的指引及依据。

（三）党对环境法治建设的总体要求

习近平同志指出：“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。我国生态环境保护中存在的突出问题大多同体制不健全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩处不得力有关。”因此，要扭转这种局面，使得生态文明理念真正植入人心，生态文明建设真正融入国家总体建设并结出硕果，必须坚持用最严格法律制度来保护生态环境。“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。最重要的是要完善经济社会发展考核评价体系，把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系，使之成为推进生态文明建设的重要导向和约束。要建立责任追究制度，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究。”党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。”

在党的坚强领导下，中国的生态环境保护立法进入一个快速发展时期，2013年以来，我国密集地修改了包括《环境保护法》在内的几乎所有重要的环境法律，制定了《土壤污染防治法》《长江保护法》《环境税法》等重要法律。这种立法资源的配置，反映了党和国家对生态环境保护的高度重视，回应了人民群众对优质生态环境公共产品的需求。通过法律的制定、修改、完善，生态环境保护的一系列制度，如河长制、生态红线制度、生态保护补偿制度、生态环境损害赔偿制度、国家公园制度、生态环境质量目标考核及责任追究制度得以建立及健全，生态环境管理机构改革、生态环境综合执法机制改革等得以正常推进。

最严格的制度、最严密的法治既对生态环境法律制度的构建提出了新要求，也对环境法的实施提出了新的标准，体现在：（1）最严格的干部考核评价制度。国家相继颁布了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《生态文明建设目标评价考核办法》以及《中央生态环境保护督察工作规定》，对领导干部进行考核及督察。（2）最严格的责任追究制度。自2014年《环境保护法》修订以来，我国相继修订了《大气污染防治法》《环境影响评价法》等环境单行法，制定了《土壤污染防治法》等法律。环境法律责任得到全面的完善及强化，呈现史上“最严”的状态。法律责任的种类日益健全，处罚程度也大大提高。如行政罚款的种类包括定量处罚、按日连续计罚、按照损失额计罚等。2020年颁布的《民法典》首次规定环境侵权惩罚性赔偿、生态环境修复和生态环境损害赔偿等民事制裁措施。2020年颁布的《刑法修正案（十一）》将《刑法》第三百三十八条所规定的污染环境罪的最高刑期从七年提高到七年以上。（3）最严格的环境损害赔偿制度。环境法律救济的对象从对人的利益的损害扩展到对生态环境利益的损害，生态环境损害是指由于污染环境或破坏生态行为直接或间接地导致生态环境的物理、化学或生物特性的可观察的或可测量的不利改变，以及提供生态系统服务能力的破坏或损伤。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅在2015年《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》的基础上，发布了《生态环境损害赔偿制度改革方案》，全面实施生态环境损害赔偿制度改革。相关精神已体现在2019年修订的《固体废物污染防治法》以及2020年颁布的《民法典》之中。（4）最严密的环境执法体制，严格执行相关法律。为了建立健全权责明确、保障有力、权威高效、执法严明的地方环境保护管理体制，减少地方保护主义对执法的干预，国家实行省级以下环保机构监测监察执法垂直管理制度、生态环境综合执法体制等改革，统一了执法标准、充实了执法力量、加大了执法的力度，取得了明显的效果。

二

尊重客观规律科学立法提升环境治理能力

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。只有科学立法才能制定良法，实现良法善治。党的十九大报告指出：“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”提高立法质量是加强和改进立法工作的重中之重，其根本途径在于推进科学立法。习近平同志强调“科学立法”，是为了提高立法质量，“越是强调法治，越是要提高立法质量。”科学立法既强调立法方法、技术和路径的科学性，也强调立法依据及内容的科学性。张德江同志指出：“科学立法的核心，在于立法要尊重和体现客观规律”，“科学立法，就是要求法律准确反映和体现所调整社会关系的客观规律，同时遵循法律体系的内在规律。”

生态环境立法作为与自然规律最接近的法律领域，其目的是通过调整人与人的关系来协调人与自然的关系，最终实现人与自然的和谐共生、永续发展。环境法需要根据自然规律确立人与自然关系的法律准则，根据科学技术以及科学推理的结论确立行为模式和法律后果。环境法基于实现人与自然和谐的目的，也必须反映社会发展规律，即与自然和谐相处的社会关系的客观规律。

习近平生态文明思想建立在对自然规律、社会发展规律以及人与自然关系的科学认知的基础上，蕴含着丰富的科学内涵，是马克思、恩格斯关于人与自然关系理论的继承及发展。马克思、恩格斯在研究社会发展规律的过程中，不断揭示了自然对人类发展的影响以及在社会进化过程中人与自然的辩证关系。习近平同志进一步发展了马克思、恩格斯关于人与自然关系理论，为正确处理人与自然关系的这一重大历史命题指明了道路和方向。

（一）人与自然的关系的本质是生命共同体关系

人与自然关系是人类必须面对及处理的基础性关系。马克思指出：“任何人类历史的第一个前提无疑是有生命的个人的存在。因此，第一个需要确认的具体事实就是这些个人的肉体组织，以及受肉体组织制约的他们与自然界的关系。”马克思恩格斯认为，人与自然之间的物质交换贯穿于人类存在的整个过程。所以，正确处理人与自然的关系是人类社会发展的前提。

恩格斯认为随着社会实践的拓展，人类对自然规律的认识增加，人们更能意识到“自身和自然界的一体性”，那种把精神和物质、人类和自然、灵魂和肉体对立起来的观点是荒谬的、反自然的。他告诫我们：“我们统治自然界，决不象征服者统治异族人那样，决不是像站在自然界以外的人似的——相反地，我们连同我们的肉、血和头脑都是属于自然界和存在于自然界之中的；我们对自然界的全部统治力量，就在于我们比其他一切动物强，能够认识和正确运用自然规律。”恩格斯在这里用了“统治”一词，这种“统治”是建立在对自然的充分认识、理解、尊重的基础上，以和自然互养、互利、共同进化为目的的。所以，恩格斯所揭示的人与自然的关系的本质不是统治与被统治的对立性，而是血肉相连的一体性。

习近平同志指出，“人因自然而生，人与自然是一种共生关系”。他进一步阐释了“人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。人类只有遵循自然规律才能有效防止在开发利用自然上走弯路，人类对大自然的伤害最终会伤及人类自身，这是无法抗拒的规律。”生命共同体关系是一种命运相通、血肉相连的关系，它意味着两者和谐共生则存，冲突对立则亡。将生态环境与发展对立起来是反自然，也是反人道的。所以习近平同志要求我们要像对待生命一样对待生态环境，要像爱护眼睛一样保护生态环境。总书记对待自然的态度既体现了对自然的关怀，也体现了对人民的关怀。认真考虑人民的长远利益是中国共产党以“人民为中心”的重要体现。

关于人与自然生命共同体理论的内涵。首先，生态环境是由相互影响、相互制约的各种环境要素组成的生命有机体，人类是这个有机体中的一部分。人类应回到自然中去，作为大自然一分子去与自然和谐相处，若不能摆正自己与自然的关系，最终会被自然所淘汰。

其次，生态环境保护必须要有整体思维和系统考虑。习近平同志反复强调“山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。用途管制和生态修复必须遵循自然规律，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的只管护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。”习近平同志谈到长江的保护时提到：“‘长江病了’，而且病得还不轻。治好‘长江病’，要科学运用中医整体观，追根溯源、诊断病因、找准病根、分类施策、系统治疗。”在谈到黄河的生态保护时，他提出：“要坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理，统筹推进各项工作，加强协同配合，推动黄河流域高质量发展。要坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚持生态优先、绿色发展，以水而定、量水而行，因地制宜、分类施策，上下游、干支流、左右岸统筹谋划，共同抓好大保护，协同推进大治理。”中国将具有重要经济和生态战略意义的区域，如长三角、长江经济带、京津冀、粤港澳大湾区、黄河流域等进行统一规划、协同保护和发展，是推进生态环境整体保护、系统管理的重要举措。《长江保护法》的颁布是中国运用生态整体观调控流域生态系统保护与发展行为的重要尝试。

再次，处理人与自然生命共同体关系的关键是尊重及顺应自然规律，在生态环境承载力限度以内开展人类活动。习近平同志指出：“黄河流域生态保护和高质量发展，要尊重规律，摒弃征服水、征服自然的冲动思想。‘禹之决渎也，因水以为师。’大禹之所以能成功治理水患，原因在于尊重规律。”黄河流域的开发要“坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束，合理规划人口、城市和产业发展。”

（二）辩证地看待发展与环境之间的关系

纵观整个人类发展史也是人类开发利用自然的发展史。恩格斯指出劳动创造了人，劳动使人类与其他动物产生分”并越来越强大、越来越独立，具备了与自然对抗的能力。劳动是人类作用于自然界的过程，不可避免地带来自然的改变。劳动驱动人类的进化，然而人类的进化，是否必然伴随着自然的进化呢？实践结果显示人对自然的作用过程并不是单向的，而是一种互动关系，这种互动并不总是积极、友好的。恩格斯精僻地指出：“我们不要过分陶醉于我们对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利。自然界都报复了我们。每一次胜利，起初都确实取得了我们预期的结果，但是往后和再后却发生完全不同的、出乎预料的影响，常常把最初的结果又取消了。”恩格斯列举了一个个活生生的事例，如美索不达米亚、希腊、西班牙以及其他各地的居民，为了想得到耕地和肥料，把森林都砍完了，把山坡草木烧光了，但是他们想不到，这些地方随后竟因此成为荒芜不毛之地，因为他们使这些地方失去了森林植被，也失去了积聚和贮存水分的中心，失去了存储肥料的土壤，最终摧毁了当地的农业和牧畜业。中国古代的黄河流域许多地方的开发也是如此。恩格斯指出：“在今天的生产方式中，面对自然界以及社会，人们注意的主要只是最初的最明显的结果，可是后来人们又感到惊讶的是：人们为取得上述结果而作出的行为所产生的比较远的影响，竟完全是另外一回事，在大多数情况下甚至是完全相反的。”恩格斯认为导致这些现象的原因在于人们对自然规律认识不足，难于预测其行为的远期影响；人们过于关注自己的短期利益和直接利益，忽视人类的长期利益和间接利益曰人类在追逐利益的过程中，将自己和自然对立起来了。因而，恩格斯认为虽然人类的劳动，或者说人类改造自然的活动，是经过思考的、有计划的、有着一定的和事先知道的目标的，但如果我们不能认真地总结经验教训，辩证地认识事物发展的两面性，正确地认识和运用自然规律，人类是不能实现自身的长远目标，不能真正获得幸福、自由和解放。

二十世纪八十年代以来，中国社会主义现代化建设进入快车道，经济快速发展过程中遭遇的生态环境挑战和压力是巨大的，“发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国近20多年来集中出现，呈现结构型、复合型、压缩型的特点。”造成这一后果也与我们的一些干部和企业追求短期效益，罔顾自然规律有关。在很多地方，人们的收入虽然提高了，但是环境质量却急剧下降，人与自然关系的紧张状态也日益加剧，人民群众对良好环境质量的需求没有得到满足，成为新时期我国社会主要矛盾的一个方面。2013年，习近平同志在中央政治局常委会会议上说，“如果仍是粗放发展，即使实现了国内生产总值翻一番的目标，那污染又会是一种什么情况？届时资源环境恐怕完全承载不了。”“经济上去了，但环境污染了，老百姓的幸福感大打折扣，甚至强烈的不满情绪上来了，那是什么形势？”总书记指出，“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，”必须坚持人与自然和谐共生，走绿色发展的道路。习总书记特别指出：“绿水青山就是金山银山”，“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力，”与自然和谐相处是人类满足其身心需要的本质需求。所以，我们必须赋予发展新的含义，只有与自然相和谐的发展才符合人类的根本利益，才能让人民享受幸福美好的生活，才能实现中华民族的真正复兴。建设生态文明，坚持绿色发展成为中国法律特别是环境法的重要任务。

（三）正确认识及自觉运用自然规律是人与自然和谐的根本之道

虽然人类可以改变自然，借助现代工具和科学技术手段，这种改变越来越大，但到底是人胜天还是天胜人，人能否真正支配自然？恩格斯指出：“如果说人靠科学和创造天才征服了自然力，那么自然力也对人进行报复，按他利用自然力的程度使他服从一种真正的专制，而不管社会组织怎样。”这说明了作用力和反作用力的关系。一旦我们违背了自然的意愿，自然报复人类的反作用就会与人类的作用力一样，甚至更大。人比其他一切动物高级，在于能够认识和正确运用自然规律。人们对于自然规律了解得越充分，就越能够预期其行为的近期和远期后果，从而控制和调节那些至少是由人们的最常见的生产行为所造成的较远的自然后果。然而，人类发现自然规律不是一朝一夕的事情，自然规律无处不在，却无形无状，人类必须通过长期的观察及无数次试错后才发现其踪迹。我们对自然的认识往往是有限的，永远不可能完全理解和掌握自然规律，只能尽可能地去接近其真实面目。所以，任何情况下，我们对于自然规律都应该怀有敬畏之心，特别是在对某些重大行为的后果难以预期时更要谨慎行事。

对于人与自然的关系，仅有认识还不够，还需要将认识付诸实践。人类生活在特定的社会形态中，无论是资本主义社会还是社会主义社会，环境问题都会存在，但是在什么社会制度环境下，可以更好地去控制和调节生产劳动的远期后果呢？恩格斯认为：“到目前为止的一切生产方式，都仅仅以取得劳动的最近的、最直接的效益为目的。那些只是在晚些时候才显现出来的，通过逐渐的重复和积累才产生效应的较远的结果，则完全被忽视了。”“为此需要对我们的直到目前为止的生产方式，以及同这种生产方式一起对我们的现今的整个社会制度实行完全的变革。”马克斯和恩格斯认为正是资本主义生产方式为特征的机械自然观割裂了人、自然和社会的关系，资本主义企业以追求利润最大化为导向，会最大限度地抢占、掠夺自然资源，增加投资、扩大生产规模，逼迫工人进行最大限度的产出，以获取最丰厚的剩余价值，这势必侵害人类赖以生存的自然基础，导致生态失衡和环境恶化。资本主义制度无法从源头上解决环境问题。社会主义制度可以通过调整和优化社会关系解决日益恶化的环境问题，“社会化的人，联合起来的生产者，将合理地调节他们和自然之间的物质变换......在最无愧于和最适合他们的人类本性的条件下来进行这种物质变换。”

社会主义制度在解决环境问题上具有制度优势，这些优势体现在国家可以制定长远计划、将人类当前利益与长远利益相结合，完善制度体系，将劳动者组织起来，有目的地开展生产劳动。习总书记提出，社会主义中国的优势是，中国共产党的坚强领导，集中力量干大事，全国“一盘棋”，内生于中国、以人民为中心、能够自我创新自我完善的制度体系。当然，制度优势并不一定可以自动转化为制度效能，只有建立完善的法律制度体系，提升人们认识和正确运用规律的能力，将人们的认识转化为行动自觉，才能产生制度的效能。我们国家在过去七十年的发展中也走过一些弯路，产生了违背客观规律的结果。新时期的环境立法必须在尊重自然规律和社会发展规律的前提下，正确认识及处理人与自然、环境与发展的关系，建立和完善生态文明法律制度体系，实现国家环境治理体系和治理能力现代化，在人与自然和谐的基础上实现中华民族的长远发展。

环境法必须根据自然规律设立人们的行为准则，在自然可以承受的范围内开发利用自然资源，确立人为干预、影响、消耗自然资源的底线，给自然规律发挥作用留下空间，为自然休养生息提供条件。为了可持续发展平衡好人与自然的关系、当代人与后代人的关系，根据生态系统的整体性、系统性对环境法体系进行综合化、系统化。

三

以民为本，保护人民的环境权益

习近平同志指出依法治国必须坚持“以人民为中心”，首先，必须依靠人民。全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。其次，坚持社会公平正义的理念。努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。第三，必须反映民意、维护人民权益。要把体现人民利益、反映人民权益、增进人民福祉、促进人的全面发展落实到法治建设的全过程。

（一）保护环境是民意也是民生

环境保护关系到每一公民的健康和福利，也关系到子孙后代的福祉。习近平同志强调：“建设生态文明，是民意，也是民生。”“环境治理是一个系统工程，必须作为重大民生实事紧紧抓在手上。”“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”他要求“要坚持生态惠民、生态利民、生态为民，重点解决损害群众健康的突出环境问题，加快改善生态环境质量，提供更多优质生态产品，努力实现社会公平正义，不断满足人民日益增长的优美生态环境需要。”

中国环境法治发展的起点早、起步高，早在二十世纪七十年代初期，当中国还是处于“文革”时期，中国已经在全国开展环境保护运动，这主要是受到1972年联合国“人类环境会议”的影响及推动，外因作用明显。1979年，刚走上改革开放道路的中国共颁布了9部法律，其中两部是环境保护领域的法律，即《环境保护法》（试行）和《森林法》。1983年环境保护被确立为国家的基本国策。以上决策显示出党和国家领导人对中国国情的定位及对中国环境问题的预判是准确的、有远见的。但是环境法治发展进程并非一帆风顺，由于全国上下对于经济发展、摆脱贫困的迫切愿望，环境保护不可避免地要让步，所以，随后的二十多年，环境保护游离于经济发展的主流之外，在夹缝中生存。环境保护法治虽然有一定的发展，但是一直也没有进入法治建设的核心，强立法、弱执法、虚守法的情况普遍。二十世纪九十年代末以来，中国高速发展带来的环境问题日益显现，接连爆发了重大的环境污染事件，以2005年松花江污染事件为重要标志，显示中国环境危机最严峻的时期已经到来，虽然政府曾经刮起过多次的“环保风暴”，但是并未根本扭转环境违法高发的态势。严重的雾霾、长期的污染导致公众健康严重受损，环境问题逐步成为人民群众高度关注的问题，保护环境权益是人民群众的迫切要求。

习近平同志指出：“人民群众对环境问题高度关注，可以说生态环境在群众生活幸福指数中的地位必然会不断凸显。随着经济社会发展和人民生活水平不断提高，环境问题往往最容易引起群众不满，弄得不好也往往最容易引发群体性事件。”“人民群众不是对国内生产总值增长速度不满，而是对生态环境不好有更多不满。”“我们要利用倒逼机制，顺势而为，把生态文明建设放到更加突出的位置。”改善环境质量已成为公众提升生活质量的基本要求。环境保护工作的成效只有体现在环境质量的改善上，才能让人民群众普遍受惠及获益，才能维护公众环境权益。

（二）以改善环境质量为核心重构环境法治

中国环境保护部前部长周生贤曾指出环境管理只有以环境质量为目标导向，才能得到人民群众的充分理解和大力支持。2013年新修订的《环境空气质量标准》的实施是一个标志性事件，表明中国环境管理开始由以环境污染控制为目标导向，向以环境质量改善为目标导向转变。2016年3月16日，全国人大通过了《国民经济和社会发展第十三五年规划纲要》，明确提出，“在‘十三五’期间，要以提高环境质量为核心，以解决生态环境领域突出问题为重点，加大生态环境保护力度，提高资源利用效率，为人民提供更多优质生态产品，协同推进人民富裕、国家富强、中国美丽。”

2014年以来，中国环境保护领域法律的制定和修改都突出了改善环境质量这个核心。体现在：（1）将改善环境质量的要求明确写进立法宗旨及其他相关立法条款之中。如《环境保护法》第一条规定：“为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。”《大气污染防治法》第一条规定：“为保护和改善环境，防治大气污染，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。”第二条规定：“防治大气污染，应当以改善大气环境质量为目标......”等等。（2）明确环境质量的责任主体。《环境保护法》第六条第二款规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”《大气污染防治法》和《水污染防治法》也有相应的规定，要求地方各级政府对本行政区域的大气环境质量、水环境质量负责。各类立法通过建立河长制、湖长制、湾长制等，将环境质量的负责主体具体到不同的机构和岗位。政府对环境质量负责就是对生态产品的品质负责，对生态环境满足公众的基本需求负责，对环境公共利益负责。（3）确立环境质量目标约束及达标机制。为了实现环境质量改善的目标，法律规定了环境质量标准和目标约束机制，依法制定的环境质量标准和目标具有法律约束力，各级政府必须采取各种措施使环境质量达标。为此，还建立了环境质量目标考核机制、环境质量预测、预警机制、环境质量未达标时的强制达标机制以及环境质量目标达标的监督机制等。现有的环境管理制度，如环境影响评价制度、“三同时”制度、排污许可制度、生态保护补偿制度、生态环境修复制度等也以环境质量改善为核心进行了重整。2020年国务院通过的《排污许可条例》规定了排污许可证的内容与环境质量标准的要求统一，对位于未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的排污单位生产经营场所颁发许可证，还应当符合有关地方人民政府关于改善生态环境质量的特别要求。（4）明确环境质量问责制。未能完成环境质量目标的区域，法律规定了一系列问责措施，包括被上级政府或者主管部门约谈，被实行区域限批，被要求提交补偿款，被追究行政责任等。

（三）依靠群众，完善公众参与制度

习近平同志指出：“生态文明是人民群众共同参与共同建设共同享有的事业，要把建设美丽中国转化为全体人民的自觉行动。每个人都是生态环境的保护者、建设者、受益者，没有哪个人是旁观者、局外人、批评家，谁也不能只说不做、置身事外。”公众参与是各国环境保护法普遍确立的一项基本原则。我国2014年修订的《环境保护法》第五条明确规定：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”该法的第五章“信息公开和公众参与”专章规定了公众参与获取环境信息、参与环境决策和环境保护活动的内容。公众参与制度的内容还体现在各个环境保护单行立法之中，特别是《环境影响评价法》以及国务院生态环境行政主管部门颁发的公众参与环境保护的系列规定上。

环境公益诉讼制度是公众参与制度的重要组成部分。自从2014年的《环境保护法》第五十八条规定社会组织可以代表公众提起环境公益诉讼后，2017年修订的《行政诉讼法》和《民事诉讼法》也明确了检察机关作为公共利益代表者提起环境行政及民事公益诉讼的起诉资格。近年来，由社会组织和检察机关提起的环境公益诉讼为救济环境损害、维护公众环境权益、保护公共环境利益发挥了重要作用。

结  语

习近平生态文明思想与法治思想立意高远、内涵丰富、博大精深、系统完备，为我国的环境法治建设提供了深厚的理论支撑、指明了长远的发展方向。中国环境法治建设在中国共产党的坚强领导下，不断改革创新，法治体系日益完善，严格执法与公正司法、全民守法得到加强，人民群众的环境权益受到重视，环境治理体系和治理能力日益现代化，正在形成有中国特色并具有国际引领作用的法治模式。当然，我国的环境法治建设与良法善治以及人民群众的要求还有一定的距离，环境法还不够“环境友好”，对自然规律和社会发展规律的反映不够充分曰环境保护的长效机制尚未健全，环境保护追求“短平快”，运动式的执法和环境治理仍然时有发生；环境保护和修复还不能充分体现系统性、整体性以及“自然恢复为主、人工修复补充”的原则，没有给予自然以充分的休养生息的时空条件；环境质量底线的约束作用还不够强硬，环境保护与公民环境权的正相关性尚未建立起来，公民环境权尚未写进宪法及相关环境保护法律，公民个人的环境参与权还缺乏法律保障。当前以及未来相当长的一段时间内，中国的环境保护形势仍然非常严峻，学习好、贯彻好习近平生态文明思想和法治思想任重道远，我们必须不忘初心，一路前行。

                   （责任编辑：刘长兴）

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