论文荐读 2019年第3期 | 中国互联网内容管理宏观政策与基本制度发展简史

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中国互联网内容管理宏观政策与基本制度发展简史

谢新洲　李佳伦

(北京大学新媒体研究院,北京,100871)

摘要

1994年4月初，我国首次正式接入互联网，自此，网络技术的发展和普及为我国公民改变私人生活和参与公共事务开拓了新的途径。我国互联网发展初期的核心领域宏观政策与管理制度主要集中在互联网域名制度、互联网对外宣传制度和信息网络安全制度。我国互联网内容管理制度的进一步发展，主要体现在互联网新闻信息服务制度、网络视频节目管理制度、网络游戏管理制度等的深化发展。本文通过对我国互联网内容治理发展史的梳理，总结我国互联网内容管理的成就，深化落实我国互联网内容管理宏观政策的顶层设计，以加快我国网络强国战略的实施。

关键词

互联网内容管理  互联网制度史  互联网政策  宏观管理  域名管理  网络安全  互联网宣传  中国

互联网作为一种通信工具,在其发展初期,一般都只在小范围的科研领域或国防领域应用,其建设规模、应用范围、用户数量、复杂程度都远不及今天的水平。众所周知,互联网在全世界首次登场是1991年8月6日,当时中国还处于互联网的研究试验阶段[1]。期间,中国只有极少数科研部门和高等院校开始了互联网技术的研究,当时的网络应用也仅限于小范围内的电子邮件服务。直到1994年4月初,中美科技合作联委会在美国华盛顿举行。会前,中国科学院副院长胡启恒代表中方向美国国家科学基金会(NSF)重申联入Internet的要求得到认可,中国才算是正式接入互网[2]。中国接入互联网初期,网络用户和网络平台的互联网行为主要靠行业协会的规范进行管理,2003年6月《中国互联网协会互联网公共电子邮件服务规范》和《反垃圾邮件规范》出台,同时为推动立法建设完成了《反垃圾邮件立法专题研究报告》,这是我国行业协会规范中最早对电子邮件内容的规范。之后,行业协会的规范方式发展到对 BBS、微博、微信等社会化媒体的规制中。当时,宏观管理政策的介入没有显露出紧迫性,但是随着互联网的普及,缺乏宏观管理政策造成的互联网失序问题逐渐显露,为了维护公共利益,部分领域必须由自上而下的宏观政策进行管理。 

本文研究的互联网内容是指,互联网用户、互联网平台等互联网主体在自由意识的支配下(明知)或在其权限范围内(应知)利用特定技术方式、发布在互联网平台上、可被其他互联网主体受领的文字、图片、视频等数据信息。但是广义上互联网内容的管理并不局限于互联网内容本身,还包括支撑互联网内容可被他人受领的技术、维持互联网内容安全和品质的规则。本文论述的焦点是类型化的中国互联网内容管理的宏观政策和基本制度,以及中国维持互联网内容安全和品质的宏观政策和基本制度。 

为了解决我国互联网内容管理过程中面临的现实问题,笔者通过总结梳理我国互联网内容管理制度20余年的发展历程和趋势,明确我国互联网内容管理制度的演进方向,为互联网产业的蓬勃发展提供稳定的制度保障,使其最大化地服务于全民的利益和社会发展,并向全球推广我国依法治网的成功经验和困境 解决思路。

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中国互联网内容管理宏观政策与基本制度的发展阶段

2000年以前,互联网在中国还没有得到大范围的普及。随着互联网发展渗透的行业领域不断深化,我国应对互联网技术变化的管理制度不断推陈出新,根据不同时期信息化管理制度对互联网安全问题的不同回应,可以将我国互联网内容管理制度发展分为以下三个阶段。

1.1 我国互联网内容管理制度发展的第一阶段(1994—2000)

早期颁布的网络内容管理政策主要是针对单个计算机或局域网制定法规,偏重于规制计算机国际联网、单机系统安全及计算机系统应用方面的安全防范。1994年5月,我国完成了中国国家顶级域名服务器的设置,结束了 CN 顶级域名服务器一直放在国外的历史。在 1993年出台的《无 线 电 管 理 条 例》基础之上, 1994年《计算机信息系统安全保护条例》发布,这是我国首部有关计算机信息安全的法律规范。随着互联网的迅速发展,国家开始对互联网安全制定了各种政策,对互联网的硬件产品等级分类、运行安全保障和互联网保密都做了详细的规定,尤其是2000年全国人大通过了第一部互联网信息安全法律条文,即《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》,它标志着我国基本形成了互联网安全法律体系[3]。这个阶段制定的网络信息安全管理政策涉及面较广,网络内容管理政策涵盖了国际联网安全、系统安全、运行服务安全、商务交易安全、信息传播及信息服务安全六个领域。此时,既有的计算机化管理制度已经为互联网在我国的进一步发展提供了可能性,做好了制度准备,奠定了制度基础。

1.2 我国互联网内容管理制度发展的第二阶段(2001—2010)

随着互联网的进一步发展,我国网络内容管理政策开始逐步向各行业和领域渗透。各部委、行业监管单位、地方政府先后出台了多个部门规章、规范性文件和地方性法规,逐步完善了互联网安全涉及的各个方面。在这一阶段,随着电子商务的迅速发展,针对发展过程中出现的各种问题,国家也出台了不少相关的政策来保证商务交易的安全。第二阶段的网络内容管理政策涉及面广,其中,以商务交易方面的政策最多,这主要与此阶段电子商务的高速发展相关,国家制定相关的制度规范,以保证电子商务的健康发展[4]。2000 年起, 国家实施重点新闻网站建设工程,第一批中央重点新闻网站崛起,并逐渐向综合信息门户转型。网络视频节目和网络游戏管理制度也集中在 2003—2009 年间逐步建立起来。2003年以来,国家大力扶持网络游戏的研发和宣传工作。2006年以来,低俗内容和著作权争议视频节目大量下架。

1.3 我国互联网内容管理制度发展的第三阶段(2011—至今)

互联网的进一步普及,给个人、企业和社会造成了极大的影响,引发了社会各界的广泛重视,特别是网络黑客、网络谣言、网络诈骗、网络侵犯知识产权和公民人格权等案件频频出现,急需加强管理、制定配套政策与制度[5]。在迈向信息化社会的过程中,国家高度重视信息安全保障体系的建设,着重加强在信息安全方面政策的制定。早在2004年文化部就已经出台了修订《互联网文化管理暂行规定》的决定,但直到7年后的2011年4月才落实。2012年以后,全国人大常委会及国务院先后颁布了《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》《国务院关于修改<信息网络传播权保护条例>的决定》《国务院关于修改<计算机软件保护条例>的决定》,可见,国家对互联网内容安全管理的重视提升到了一个新高度,在用户隐私保护、信息安全、表达自 由等权利领域的保护和打击网络犯罪方面都规制的较为周全。在对未成年人的特殊保护制度关照中,2010 年文化部出台的《网络游戏管理暂行办法》,2013 年文化部等 15 个部委发布的《未成年人网络游戏成瘾综合防治工程工作方案》等,都体现了超越朴素家庭关系的多元管理机制。此阶段的政策内容主要集中在对信息安全的保护方面,国家在细化《全国 人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》的基础之上,修订了《计算机信息系统安全保护条例》、通过了《国家安全法》等。2017年实施的《国家安全法》首次明确提出了 “网络空间主权”概念,这是国家主权理论在网络空间领域的延伸适用。同年出台的《互联网域名管理办法》提出的“中文域名技术研究”,为中国互联网的中文域名技术研发带来了新的机遇和挑战。中国作为人口大国、互联网大国,对互联网网民依法保障自己的人身、财产安全制度的构建进行探索和创新,对互联网国际规制贡献了制度经验。

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中国互联网内容管理的主要制度

纵观当今各个国家的互联网管理与治理政策法规,全球化互联网治理呈现出许多共同特点:第一,基本都反对“网络自由”与“互联网自治”。随着互联网的发展和普及,从最早的网络自由,逐渐突显出了权利滥用的恶果和网络秩序失控带来的损失,各国充分意识到了主权国家管理和干预的重要性。第二,坚持技术中立与监管并重。许多互联网发达国家都制 定了网络监管计划和行动,例如美国的“棱镜计划”,英国的“监听现代计划”,韩国、印度、俄罗斯信息安全部门的过滤系统等等。第三,多元化的协同治理模式。包括政府在内,民间机构、行业协会、国际组织、跨国公司、学术机构、专家学者等多利益相关方参与实践的治理模式正蓬勃兴起,这种多元化协同治理模式也是顺应互联网发展规律的最佳治理模式。然而,我国互联网宏观管理制度与其他国家相比,在制度确立方式、政策制定机构的法律地位以及 国家网络安全观等方面体现出了自身的独特性,这与我国政策先行、重视顶层设计的互联网管理价值取向和国家组织结构有十分重要的关联。 

我国没有对互联网管理规制问题设置专门的法律,而是将管理互联网的规范嵌入到既有法律体系中,同时颁布行政法规、部门规章、部门工作性文件、地方性法规等政策将管理理念向各领域、各地方进行延伸和适用。为了保持与强化互联网的安全性与稳定性,我国互联网内容管理力求涵盖互联网社会行为的方方面面。由于我国文化传统和意识形态等因素的影响,导致这些管理制度的设计和司法实践场景与其他国家、国际组织不尽相同。根据我国历 史上法律体系的演进,分析现有法律法规内容的集散情况,不难看出,域名制度、信息和网络安全制度、新闻信息服务制度、网络视频节目管理制度和网络游戏管理制度是我国互联网内容管理制度中获得最多管理和关注的。

2.1 互联网域名制度

1997年5月30日,原国务院信息化工作领导小组办公室发布《中国互联网络域名注册暂行管理办法》,确立了我国域名的体系和管理体制(详见表1)。同时,宣布成立中国互联网络信息中心(CNNIC)工作委员会,并正式授权中科院组建和管理 CNNIC,行使国家互联网信息中心的职责。《中国互联网络域名注册暂行管理办法》的颁布和 CNNIC的成立使 CN域名的管理向着有法可依、有序管理的方向健康发展,标志着我国互联网络的发展、运行和服务进入了不断完善和规范的发展轨道,这是我国互联网发展中的一件大事。与网络虚拟空间规模的无限性相比,域名实际上是一种有限的资源,它以数字或字母为表现形式,为通往目的网址提供一条准确路径。与广播频谱资源类似,域名的表达方式客观决定了它的稀缺 性,这导致了域名需要集中管理和分配。ICANN(The Internet Corporation for Assigned Names and Numbers)是全球互联网域名解析管理和分配机构,该机构属于注册在美国加州的非营利性国际组织。它将 CN 后缀的中文域名资源授权 CNNIC 管理和分配。ICANN与CNNIC的共同之处是二者都不同程度地受到国家、政府的单边管控;二者的区别在于公权 力在组织机构产生方式、运行模式等方面的不同参与程度。ICANN 由于历史原因和多边利益需求,经历了政府和商务部从管理中的逐渐撤离,撤离的时间节点在于ICANN与美国政府和商务部的合同期限届满,而不是政策动议。CNNIC是隶属于中国互联网信息办公室的事业单位,其属性是政府部门的下属机构,而非民间组织。就ICANN对域名资源和分配权力的分发职能而言,其管理制度的价值取向更偏向于追求平等、开放、共享的域名资源均衡理念。然而对于 CNNIC 等代表成员国主权国家政府的机构而言,其需要承担更广泛和直接的域名使用责任,才能确保国内域名秩序,这也使得 CNNIC对域名的管理和罚则更为具体和苛刻。CNNIC在中国域名使用和管理等工作 中发挥了重要职能。截止到2017年,《互联网域名管理办法》已由工业和信息化部第32次部务会议审议通过并取代了原信息产业部 2004年11月5日公布的《中国互联网络域名管理办法》(原信息产业部令第30号),自2017 年11月1日起正式施行。《互联网域名管理办法》不但规定了国内域名的注册、服务标准以及使用过程中的监督检查制度,而且特别在第一章第1条和第6条中规定了“中文域名技术研究”,目的是实现中文域名与英文域名的对接。这不仅意味着中国互联网的中文域名技术研发将迎来新机遇和挑战,而且也为国际互联网社群中的中国语言、中国文化建立了传播桥梁。

表1  我国互联网域名核心管理规范制度

2.2 信息和网络安全制度

互联网健康发展的基础是信息安全。目前,网络信息安全已经成为了全球关注的焦点,已经有超过50个国家制定了网络信息安全战略[6],尤其是欧美等发达国家已经将网络安全问题提升至国家战略的高度。我国的信息和网络安全制度法律条文详见表2。

表2  我国信息和网络安全核心管理规范制度

1988—1996年间,网络安全管理对象主要是计算机单机或者局域网,政策的关注点主要是计算机单机系统的安全、计算机应用的安全以及计算机硬件、数据的安全。1994年,国务院出台《计算机信息系统安全保护条例》,这是我国历史上首部有关计算机信息安全的法律规范。虽然该条例的内容还存在不少的漏洞, 部分规范也并不具体,但是,该条例开启了我国计算机安全保护的先河,是后续相关政策的 基础。1996年,国务院信息化工作领导小组颁布的《计算机信息网络国际联网管理暂行规定》中首次将管理对象的范围延伸到互联网。该规定作为我国首部对互联网进行规范的政策法规,其制定过程正处于互联网国际互联的发展初期,其关注的重点主要放在对硬件接入的规范上,而并未对网络的运行服务安全和信息安全作出规定。1997—2000年间,互联网在我国迅速发展,国家开始制定管理互联网安全的各类政策。这个阶段政策关注的重点主要是网络运行及网络信息的安全。1997年,公安部在上述1994年和1996年两部法律规范的基础上,制定了《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》,作为前两部法律规范的延伸,该办法首次提出了针对网络安全的管理制度,明确规范了网络互联及使用过程中各方责任人的责任,是我国首部对网络使用者责任承担做出详细规定的管理办法,意义重大。

2000年,国家保密局出台了《计算机信息系统国际联网保密管理规定》。该规定明确提出在网络信息的保密等方面网络使用者的各项责任,但对于网络技术的安全并未涉及。同年由全国人大颁布的《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》在我国互联网安全发展史上起着里程碑的作用,这是我国历史上首次将互联网安全纳入法律保护范围,标志着互联网安全立法开始走向成熟和规范。2000年之后,随着互联网在我国的进一步发展,各个部委、行业监管单位、地方政府相继出台了多个部门规章、规范性文件和地方性法规,政策制定开始逐步渗透到各行业、领域,政策的内容也变得更加完整,逐步涉及到互联网安全的各个方面。例如:2003年出台的《关于加强信息安全保障工作的意见》、2004年出台的《关于信息安全等级保护工作的实施意见》、2005年国务院颁布出台的《电子签名法》、2006年国家信息化领导小组颁布的《关于开展信息安全风险评估工作的意见》、工信部2009年出台的《互联网网络安全信息通报实施办法》等等。2009年以后,随着互联网技术的不断提升,我国网民的人数已跃居全球第一,网络的应用已渗透到人民生活的方方面面,我国在国际互联网的地位也与日俱增,我国网络信息安全管理政策体系迈向了下一个面 向网格、以人为本的阶段[7]。 

2011年以后,随着互联网的进一步普及,病毒泛滥、黑客猖獗、信息泄密、网页被篡改等各种信息安全事故频发,给个人、企业和社会造成了极大的伤害,引发了社会各界的广泛重视。在迈向信息化社会的过程中,国家高度重视信息安全保障体系的建设,着重加强在信息安全方面政策的制定。2012年以后,全国人大常委会及国务院先后颁布了《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》《国务院关于修改<信息网络传播权保护条例>的决 定》《国务院关于修改<计算机软件保护条例>的决定》,可见,国家对网络安全的重视提升到了 一个新高度。2014年2月27日,中央网络安全和信息化领导小组宣告成立,国家主席习近平任组长。这是我国首次成立由国家最高领导人担任组长的维护网络安全的小组,旨在把我国建设成网络强国[8]。这宣告着我国在网络信息安全方面已经迎来新的转折点,意味着我国已经将网络的安全提升至国家战略层面。 

2016年11月7日出台的《网络安全法》是为保障网络安全,维护网络空间主权和国家安全、社会公共利益,保护公民、法人和其他组织的合法权益,促进经济社会信息化健康发展而 制定。正值《网络安全法》施行近一年之际, 2018年4月20日,全国网络安全和信息化工作会议召开,“敏锐抓住信息化发展的历史机遇,加强网上正面宣传,维护网络安全”的诉求应运而生[9]。《网络安全法》是我国第一部全面规范网络空间安全管理的基础性法律,是我 国网络空间法治建设的重要里程碑,是依法治网、化解网络风险的法律重器,是让互联网在法治轨道上健康运行的重要保障。

2.3 互联网新闻信息服务制度

20世纪90年代末,我国互联网发展进入第一次狂热发展的顶峰,各类网站良莠不齐, 内容混杂。2000—2003 年, 随着席卷全球IT界的网络寒潮,无以数计的互联网企业倒闭。就新闻网站而言,1999年始,国务院新闻办公室就开始大力维护网络新闻传播秩序,2000年开始实施重点新闻网站建设工程,人民网、新华网、中国网等确定为第一批中央重点的新闻网站迅速崛起[10]。

2.3.1 善后为主,治理被动

2002年以前,我国互联网新闻信息服务制度呈现出善后为主、治理被动的特点。我国从上世纪90年代起,网民人数开始持续增长,从2000年的890万发展到2003年底的7950万,互联网迅速渗透到中国社会的各行各业,与此同时也产生了大量的问题[11]。这一时期的中国政府充当着“消防员”的角色,哪里出现了问题就去哪里“灭火”,政府对互联网的治理力不从心、极为被动。

2.3.2 规制内容,促进发展

针对20世纪90年代末超速发展的互联网,特别是丰富庞杂的网络内容,政府将管理重点放在内容管理上,具体新闻服务内容管理政策文本之间的关系见图1。

图1 我国互联网新闻信息服务管理规范关系图①

2000年4月,国务院新闻办成立网络新闻宣传管理局;2000年10月,上海成立网络新闻宣传管理处。之后,各省市宣传部门皆设有相应的网络内容管理机构。2000年由于出台了大量重要的网络管理规范,因而被称作网络立法年。在促进网络媒体健康发展方面,2000年国家和政府部门先后颁布实施了《互联网信息服务管理办法》(2000年9月)《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》(2000年11月)《互联网电子公告服务管理规定》(2000 年11 月)等法律、法规和部门规章,实现了中国互联网新闻信息传播管理法律法规从无到有的突破,扭转了网站登载新闻无章可循的失序局面,互联网新闻传播工作开始走上依法管理的轨道,并逐步建立起了依法管理的机构和队伍。按照《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》的要求,国务院新闻办公室及各省、自治区、直辖市人民政府新闻办公室加强管理工作,严格审批,控制登载新闻网站总量,优化新闻网站布局;全面清查违规登载新闻行为,维 护法规严肃性;加强对已获取登载新闻资格网站和网上舆论的日常监管,规范互联网新闻传播秩序;建立查处违规行为的工作制度。这一系列举措使网络媒体的管理得到了规范,确保了正确的舆论导向。

为 了 落 实《互联网新闻信息服务管理规定》,国家互联网信息办公室从2017年8月到10月陆续公布了《互联网论坛社区服务管理规定》《互联网新闻信息服务单位内容管理从业人员管理办法》《互联网新闻信息服务新技术新应用安全评估管理规定》。其中,《互联网论坛社区服务管理规定》的实施,不仅明确了服务平台的主体责任,即商业责任和社会责任,也进一步完善了网络实名制;《互联网新闻信息服务单位内容管理从业人员管理办法》从行为规范、教育培训、监督管理等方面对新闻信息服务从业人员作出了义务本位的严格规范; 《互联网新闻信息服务新技术新应用安全评估管理规 定》提出了新技术新应用安全评估制度,根据新闻舆论属性、社会动员能力及由此产生的信息内容安全风险确定评估等级,为审查评价其信息安全提供了制度依据和保障。

 2017年12月15日,根据文化部发布的《文化部关于废止和修改部分部门规章的决定》(文化部令第57号),修订后的《互联网文化管理暂行规定》正式实施。《互联网文化管理暂行规定》(2017修订)根据《网络安全法》《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》和《互联网信息服务管理办法》等国家法律法规修订,目标是为了加强对互联网文化的管理,保障互联网文化单位的合法权益,促进我国互联网文化健康、有序的发展。

2.4 网络视频节目管理制度

自2005年以来,国内视频服务类网站步入快速增长阶段,除传统的门户网站和宽带视频网站之外,近年来如短视频、直播等视频节目形态更是发展迅猛,这类依托于网站和社交网络的视听节目形态, 引起网民的极大关注[12]。自2007年以来,中国网络视频市场规模成倍增长并呈持续发展的趋势[13]。互联网视听节目服务业,既是一个新兴的媒体,也是一个新兴的文化产业,然而其在传播健康思想文化的同时,一些低俗内容也在蔓延。因此,对它的管理业已成为互联网络内容监管的重要组成部分。

2.4.1 监管各司其职

进入21世纪以来,网络传播有害及不良视听节目引起中共中央和有关部门的高度重视。2004年,《关于进一步加强互联网管理工作的意见》(中办发[2004]32号)下发,对各部门在互联网内容监管上的职责进行了明确分工。2006年1月,公共监管机构———国家广播电影电视总局(以下简称广电总局)信息网络视听节目传播监管中心正式成立。2008年,广电总局将社会管理司更名为传媒机构管理司(网络视听节目管理司),下设网络传播管理处。北京、广东、重庆、浙 江、广西、河南、湖北、河北等地信息网络视听节目传播监管中心也逐步建立。这些机构依据政策法规,履行对以互联网视听节目为重点的新媒体视听节目的监管职责。 

2006年以来,国家各级视听节目监管机构关闭了一大批未取得业务牌照或未取得著作权人同意进行影视节目传播的网站,清理了大量暴力、血腥、情色、淫秽类节目、栏目和网站[14]。在2007年中共十七大、2008年南方雪灾、汶川大地震等重大时期的网络信息安全、文化安全保障工作中,全国视听节目内容监管的基本框架趋于成熟,监管体系进一步完善。我国行政许可制度的思路历来是申请审批准入,运营过程中进行监督检查,存在效果反馈不及时的弊端。

2.4.2 监管的法律依据

视听节目内容监管是我国信息网络内容监管的重点,相关管理规范见表3。目前三网融合所涉及的内容监管,也主要是针对视听节目传播方。广电总局和工信部于2007年12月联合颁布的《互联网视听节目服务管理规定》(广电总局56号令)在具体的视听节目内容监管中适用较多。该规定对“互联网视听节目服务”给出了官方定义,并在第3条提出“对互联网视听节目服务实施监督管理”。因此,网络视听节目内容监管可定义为“对信息载体为视音频的节目形态实施监督管理”,也是互联网管理、网络文化管理和信息安全的重要组成部分。 

表3  我国主要网络视频节目管理规范制度

2015年,广电总局根据8月28日广电总局令第3号公布的《关于修订部分规章和规范性文件的决定》,分别修订了《互联网视听节目服务管理规定》和《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》,并于同日开始实施。国家互联网信息办公室于2016年相继公布《互联网信息搜索服务管理规定》《移动互联网应用程序信息服务管理规定》和《互联网直播服务管理规定》。上述法规的出台反映了我国互联网宏观政策对迅速发展的网络视听服务产业文化传播的重视,在这些法规实施的过程中,下架、关停了大量的视听内容,为促进网络视听节目健康有序发展作出了贡献。

2.5 网络游戏管理制度

1998 年我国国内出现网络游戏,2000 年网络游戏转变为市场运营, 2002 年网络游戏在国内进一步发展,但在当时我国始终没有出台关于网络游戏或者网络游戏文化方面的任何法律规范文件[15]。2003—2009 年期间, 国家大力扶持网络游戏的研发和宣传,对待游戏的态度从监管转变为扶持,社会各界对待网络游戏的态度从青少年游戏成瘾的谈虎色变,逐渐变为对网络游戏作为消费产品的接纳。2010年以后,随着网络游戏的产业化和规范化发展,相应的法律法规逐步与既有法律体系对接完善,网络游戏领域的纠纷和争议能够得到较好的解决。根据上述我国网络游戏管理制度不同时期的发展特征,可以分为以下三个阶段。

2.5.1 摸索阶段(1998—2002)

在此期间,网络游戏由于没有专门性的法规进行规制,因此产生的纠纷和争议均由其他既有法律解决,这段时间属于网络游戏法律规制的摸索期。2002年,位于北京海淀区的“蓝极速”网吧事件后,全国展开了“网吧等互联网上网服务营业场所专项治理”行动[16]。

2.5.2 快速发展阶段(2003—2009)

从 2003 年 7 月 1 日起《互联网文化管理暂行规定》的实施到 2009 年《网络游戏管理暂行办法》出台前,是我国网络游戏法治化的快速发展期。这期间,与网络游戏相关的规范性文件详见表4。

表4 我国主要网络游戏管理规范制度

随着网络游戏的飞速发展,国家版权局颁布了《国家版权局关于网吧下载提供“外挂”是否承担法律责任的意见》,文化部颁布了《关于加强网络游戏产品内容审查工作的通知》,国家广电总局发出了《关于禁止播出电脑网络游戏类节目的通知》,新闻出版总署、信息产业部、国家工商行政管理总局、国家版权局、全国“扫黄打非”工作小组办公室共同发出了《关于开展对“私服”“外挂”专项治理的通知》……这些《通知》和《意见》范围涵盖了网络游戏的内容管理、网络游戏的“私服”“外挂”问题等,同时参与规制的政府部门逐步增多,部门间的联 手协作逐步加强[17]。可见,早期的游戏内容管理制度规制的对象从网络安全和网络游戏服务物理空间转移到了游戏本身。《关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》的发布是我国不断加强和改进未成年人思想道德建设工作的一个缩影。加强和改进未成年人思想道德建设一直以来都是关乎民族未来发展的大事,备受每个家庭、社会、党和国家的关注和重视。如何在促进网络游戏产业发展和加强改进未成年人思想道德建设两者间找到平衡点,则是我国网络游戏治理制度的价值追求。

2.5.3 全面推进阶段(2010至今)

2010年至今,是网络游戏法律规制的全面推进阶段。这一阶段的网络游戏法律规范性文件包括 2010 年文化部出台的《网络游戏管理暂行办法》、2011 年文化部颁布施行的《互联网文化管理暂行规定》、2013 年文化部等15个部委发布的《未成年人网络游戏成瘾综合防治工程工作方案》等[19]。修订后的管理制度中增加了对网游行业市场准入的标准,例如:网游企业的注册资金不能低于 1000 万元等门槛, 这对网游企业生产创造规模、企业素质、企业实力、信誉、责任能力的要求都较高,以确保网游企业生产出高质量的文化产品。2017 年 3 月15日通过的《民法总则》将虚拟财产保护的 问题明确列入民法客体保护制度当中,对网络游戏装备、虚拟货币等数据和网络虚拟财产的法律地位作出了回应。

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中国互联网内容管理的成就

我国互联网内容管理经历了近30年的治理实践,取得了丰富而巨大的成就,调和了互联网内容管理与发展之间的矛盾,实现了管理与发展的统一。坚持以促进互联网产业良性发展为宗旨, 推动国民经济有序发展;坚持以人为本,重视互联网文化对市民生活的提升;坚持维护互联网安全, 促进国家和社会的稳定与和谐[20]。

3.1 我国互联网内容管理达到了较高的效率和效益

互联网在中国之所以发展迅速,不仅仅是技术本身使然,更是国家对互联网、新媒体、新产业的重视。在国家扶持的前提之下,互联网近30年给我国的政治、经济、文化带来了正面的影响,发挥了积极的作用。随着移动互联网的迅速发展,社交媒体、电商的蓬勃,从移动互联网到物联网,凭借互联网为个体赋能,人民群众的智慧得到最大化发挥,我国新经济模式快速地与传统经济整合发展,为社会创造了更多的行业空间和就业机会。我国互联网内容管理 制度一直秉承对新生事物的接纳态度,同时进行管理、应对与监管相结合,以网治网,产生了较好的效率和社会效果。这既体现了国家对国民个体的尊重和认可,也彰显了全民对国家活动的参与和驱动。一方面,扶持导向的政策对互联网产业的健康发展起到了引导和关怀作用;另一方面,互联网企业在政策的关照下,在发展的起步阶段既取得了商业利益,又履行了企业的社会责任,持续提供了优质的内容。

3.2 我国互联网内容管理为丰富人民文化生活提供了制度保障

从互联网文化服务制度发展来看,我国在发展初期就十分重视互联网传播的文化价值。在行政许可制度的指导下,网络文化经营建立了严格的申请许可制度,网络文化产品与服务也形成了网络文化产品制度、单位自审制度等权利、义务与责任明晰的管理体制,不仅授权网络平台和网络文化产品企业采取必要措施、财产保全等前置性执法行为,而且激励产业自主创新发展,重视知识产权保护,丰富了人民文化生活。 

在保护未成年人、净化网络环境方面,全国范围内统一开展了“扫黄打非·净网2014” 专项行动,移动互联网传播淫秽色情信息问题 成为重点整治的三大问题之一[21]。在新兴文化产业中,实施严格的网络文化经营许可申请、审核、进口等制度,侧重未成年人保护,例如重视未成年人的网瘾问题;对非法网络文化经营活动采取清查、收缴、追查等制度。随着互联网文化服务产业的进一步升级,我国互联网内容管理十分重视对互联网文化服务内容 的质量进行文本化的规范,进而为我国丰富的市民文化生活提供了重要的制度保障,使人们的网络文化活动有法可依。

3.3 我国互联网内容管理制度提升了我国的国际形象和影响力

以“讲好中国故事”、发出中国声音、展示中国实力为出发点的互联网对外宣传工作一直备受重视。互联网在中国发展初期,利用互联网开展对外宣传的制度主要依靠中央对外宣传办公室(国务院新闻办公室)的管理。随着互联网的发展,中央对外宣传办公室的职能根据国家和社会的需求不断扩大,包括制定互联网新闻事业发展规划,组织和协调互联网新闻报道工作,指导新闻网站的规划和建设,承担互联网新闻国际交流与合作。中国共产党和政府参与互联网信息治理的部门有10多个,其中,中共中央直属机构中主要有中央宣传部、中央对外宣传办公室(国务院新闻办公室)、中央网络安全和信息化领导小组办公室 (国家互联网信息办公室) 等;国务院组成部门和直属机构中主要有工信部、文化部、公安部、 新闻出版广电总局等。2014年,我国成立了中共中央网络安全和信息化建设领导小组,统一领导协调各部门职能。其中,中央宣传部的职能包括总体协调网上新闻宣传,网上舆情分析和引导,网络文化建设和管理等。作为互联网发展大国,现阶段整合互联网对外宣传资源, 完善互联网对外宣传体系建设,持续提升对外宣传效果,扩大中华民族优秀文化的国际影响力极为重要。互联网的中文域名技术研发、民族特色的文化产品出口,对于在国际互联网社群中展示和传播中国语言和文化提供了很好的契机。在全球化互联网治理的大环境下,中国长期以来形成的互联网内容管理制度的经验和丰富的实践,使中国在国际互联网内容治理领域能够充分展现实力、贡献智慧。

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对互联网内容管理制度建设的思考

4.1 互联网内容管理制度是落实网络强国的法治保障

2014年,我国提出将“互联网+”行动计划作为一项国家战略,力图以推动移动互联网、云计算、大数据、物联网等与现代制造业的结合,促进电子商务、工业互联网和互联网金融的健康发展,引导互联网企业拓展国际市场。党的十八大以来,以习近平同志为总书记的党中央高度重视网络安全和信息化工作,由此我国开始全面实施网络强国战略。由于互联网的迅猛发展,互联网在沟通、娱乐等原有功能的基础上已经逐渐又具有了政策导向、知识传播、学习教育、监督维权等功能,成为当今社会不可或缺的一部分;电子政务、互联网金融、在线学习、网上投票、社交网络等新兴领域正在使我们的生活方式发生深刻变革[22]。互联网内容管理制度是对互联网本身无序属性的一种规制,为落实我国网络强国战略提供了重要的法治保障。

4.2 应急管理措施的制度化尤为重要

我国应急管理措施在保障重大自然灾害和意外事件中的公民人身财产安全、优化赈灾物资调配、维护国家公共安全的贡献非常突出。应急管理措施迁移运用到网络内容管理早已不是纸上谈兵,实际上国家互联网应急中心(CNCERT)在查找和监控僵尸网络和僵尸程序领域颇具成效。根据上文界定的广义互联网内容管理,应急管理措施属于支撑互联网内容可被他人受领的技术、维持互联网内容安全和品质的规则。一方面,应急管理措施保障了作为基础设施的互联网技术联通普惠;另一方面,辅助了网络内容安全和品质保持在合理范围内,其本质上与范式、固化的管理制度是矛盾的,但在及时控制网络损害扩大的危机上确实效果良好。应急管理措施解决互联网内容管理问题的思路包括以下两个方面:首先,运用批判法学思想而非法律解释学思想指导管理行为;其次,在不可预测和不确定状态下,仍然时刻全力以赴。我国预防和应对网络突发公共事件的能力逐年提升,协同应急指挥中心和 CNCERT等政府与非政府组织将应急管理与范式管理全面结合,不断进行连续监控和评估,开展互联网网络安全事件的预防、发现、预警和协调处置等工作,保障了公民的生命和财产安全以及基础网络的正常运行。我国应急管理策略已经形成“事前监测防范、事中应急处置、事后追踪溯源”的管理体系,应急管理措施机构的赋权和管理程序制度化变得尤为重要,但是值得注意的是,应急管理措施的制度化不应该改变其本身的灵活性和竭力性。

4.3 平衡公民合法权益和网络秩序

从互联网内容宏观管理机构的设立和职能层面来讲,2011年5月,国家互联网信息办公室成立,机构设在国务院新闻办,专门负责互联网新闻管理、网络信息协调、网络应急管理、网络信息服务以及网络信息研究等工作。目前,在中央统一领导下,形成了以国家互联网信息办公室、工信部、公安部为职能机构,分别主管互联网信息内容、互联网行业发展、打击网络违法犯罪的“三位一体”管理格局。国家互联网信息办公室在维护网络秩序、净化网络环境工作的突出贡献体现在对网络谣言的管控。 

从互联网内容宏观管理的利益诉求角度而言,全球范围内的互联网内容管理工作都不能仅仅依靠寡头组织机构运作。多元化的、冲突的利益诉求要求互联网内容管理必须通过政府、国际组织、行业协会、社会团体、学术机构、跨国企业、民间社团、专家学者、用户等多方的协同合作。在行政机关召集和助力的行政工作中,应当将协同合作的新行政理念贯穿始终,以平衡公民合法权益和网络秩序为中心 思想,去传统公私角色分割,去僵化冷漠,动员所有利益相关方都参与到规则的制定执行活动中。设置专门的机构来履行互联网内容管理的职责,短时期内可能效率高、成绩突出,但是新技术新问题的涌现,将分散和弱化现有机构组织的职能,从而降低管理效率。互联网内容管理问题涉及的广度决定了超越机构的协作融合、人才培养势在必行。 

从互联网内容宏观管理制度的价值取向来看,进一步加强制度建设和执法力度,关照公民个人信息安全、国家安全、未成年人保护,依法惩治不法分子,切实规范网络信息传播秩序,有利于保护正当的言论自由,有利于保护公民合法权益,有利于新兴产业的创新发展,有利于维护社会公共秩序。

4.4 继续完善互联网内容管理制度

近年来,我国先后出台的 《国家安全法》 《反恐怖主义法》《反间谍法》和《刑法(修正案九)》等基本法律都包含了与网络安全相关的条款。而《网络安全法》的出台施行对我国的网络安全立法具有重大意义,但是,鉴于网络安全问题的复杂性,对网络安全具体制度的细化和落地,仍然需要进一步对规则进行法律解释。虽然《民法总则》 《刑法》等高位阶的法律已经对网络行为进行了一定程度的规制,但是,为了完善我国网络内容管理的顶层制度设计,亟待更多高位阶的法律回应网络相关问题的适用情形。在完善我国互联网内容管理制 度的执法层面,为了防止现行有效的高位阶法律被僵化解读和散漫适用,提出以下三个方面对策建议:首先,系统化的法律解释和案例研究必不可少;其次,以具体的制度为基准,建立不同效力级别的法律法规、政策动议之间的关联和互动;最后,回归互联网本质属性,以联通普惠、开放共享为互联网内容管理的价值追求,防止互联网内容管理制度被割据网络资源、侵犯隐私、窃取国家秘密、主权国家重构国际秩序等行为所利用。

作者简介

谢新洲,教授,管理学博士,研究方向为新媒体与网络传播、媒介经营管理、竞争情报与企业竞争战略

李佳伦,助理研究员,法学博士、博士后,研究方向为互联网法、新媒体法

注释

① 互联网新闻信息服务制度法律政策文本之间的关系不完全是图1中简单的互补、递进和延伸关系,更多的是具体各项制度之间的交融协同,因此,图中对相关法律政策文本关系的界定仅展示关键、核心制度之间的关系。

参考文献

*原文载于《信息资源管理学报》2019年第3期41-53页，欢迎个人转发，公众号转载请联系后台。

制版编辑 | 王小燕