论文荐读 2020年第1期 | 情报主导的突发事件防控研究
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专题 · 突发事件应急情报分析
情报主导的突发事件防控研究
王 秉¹ ² 刘华森¹ 吴 超¹ ²
摘 要
突发事件防控必须依赖于情报与情报工作，探讨情报主导的突发事件防控具有重大的理论和现实意义。从理论层面出发，根据情报与突发事件防控的基本含义，探讨建立情报主导的突发事件防控的基础与依据（即情报与突发事件防控的关系），在此基础上，提出情报主导的突发事件防控，并建立全方位、全流程、全周期的情报主导的突发事件防控体系，研究表明，情报主导的突发事件防控强调运用突发事件情报来统领和引导突发事件防控工作的全局与全过程，情报主导的突发事件防控体系由基础层、方法层与服务层三大层级构成。
关键词
突发事件, 情报, 情报主导, 突发事件防控, 防控体系, 应急管理
1 引言
突发事件严重威胁人的生命与财产安全、经济社会的发展,乃至国家的安全[1]。因此,突发事件防控至关重要,一直备受国家、政府和社会各界重视。例如,我国于2007年专门颁布和实施了《突发事件应对法》。近年来,随着全球突发事件频发,我国也进入了突发事件高发期[2]。同时,未来20年是我国经济社会发展的重要战略机遇期,我国社会与经济全面进入转型和高速发展期,根据发达国家经验,该时期也是突发事件的高发期。因此,可以预见,我国将面临突发事件所带来的更为严峻的考验。突发事件防控研究已刻不容缓,并具有重大理论与现实意义。
突发事件防控研究是一个典型的跨学科交叉领域,需多学科研究者共同参与和助力。由于情报是突发事件防控的“尖兵、耳目和参谋”,情报对于突发事件防控不可或缺[3-9]。正因如此,近年来,突发事件情报研究开始骤然升温[4-9],目前,研究主要集中在突发事件应急方面[3-9],而面向突发事件防控全周期、全流程的研究较少,尽管学界开展了诸多突发事件情报研究,但尚未提出如何有效发挥情报在突发事件防控中的作用的可行方法。因此,今后这方面的研究亟需面向突发事件防控的全周期、全流程,以及运用情报开展突发事件防控工作的可行方法研究。
情报主导的管理理念和方法是管理信息化的产物,是一种充分发挥情报在管理实践中的巨大作用和价值的可行理念与方法,已被广泛应用于诸多领域, 如情报主导的警务[10]、情报主导的安全管理[11-12]、情报主导的竞争[13]、情报主导的风险管理[14]等。受此启 发,本文将情报主导的管理理念和方法应用于突发事件防控之中,开展面向突发事件防控全周期、全流程的情报主导的突发事件防控研究,以期促进突发事件防控工作模式的革新,为未来情报主导的突发事件防控研究与实践工作奠定理论基础和提供理论指导, 进而提升突发事件防控能力和水平。
2 情报与突发事件防控的关系分析
2.1 情报的内涵
由于不同学者理解与解读情报的角度(如信息与管理角度等)各有差异,导致学界一直对情报的定义尚未达成共识。由于本文所关注的突发事件防控隶属于一种管理活动,为明晰情报与突发事件防控之间的关系,这里仅介绍管理视角的情报内涵。目前,学界对管理 (包括决策)视域下的情报的认识(或称为“情报研究的管理学派”)已基本形成三点重要共识,一是从情报角度看,所有类型的管理是一种典型的情报活动过程,情报是管理活动的重要基础和支撑,缺失情报的管理犹如“无源之水,无本之木”[15-16];二是从管理的角度看,所有类型的情报活动的终极目标都是为了将信息转化为对管理有用的情报[15],基于此,可将情报理解为是对管理有用(或影响了管理)的信息[17-18];三是情报缺失是导致管理失败的重要原因[12,18]。
突发事件防控实质是安全管理的重要内容和任务之一。安全(包括应急)与情报的关联性早已得到学界的关注和讨论[18]。安全与情报二者进行交叉融合而形成的安全情报新概念[18],以及以安全情报作为专门研究对象 的安全情报学[19]也已被正式提出。安全情报概念的由来、演进趋势及涵义已在文献[18]中被详细探讨。概括而言,安全与情报的关联性主要体现在四方面:一是,安全科学与情报科学都关注重大问题(即重大事件、风险、威胁与危机)的研判、警示、谋划与防控[18,20];二是,情报的动态性、预见性和超前性等特点与安全科学重点强调的预防为主相吻合;三是,情报工作与安全管理工作存在高契合度[12];四是,安全情 报是实现安全的必用之宝,安全管理的本质是安全管理者运用安全情报实施安全管理行为,安全管理失败的根本原因是安全情报缺失[18]。
2.2 突发事件防控的内涵
所谓突发事件防控,是指以突发事件为管理对象,以预防、控制与应对突发事件为目的,突发事件防控者所开展的一系列管理活动。从不同角度出发,可将突发事件防控活动的具体类型进行划分。学界和实践界一般基于2个维度(即时间维与逻辑维)来细分突发事件防控活动,具体分析如下。
(1)从时间维看,根据突发事件的全生命周期[21],可将突发事件防控划分为事前、事中与事后三个阶段。其中,突发事件的事前防控工作的侧重点是预防与预警,突发事件的事中防控工作的侧重点是应急与控制,突发事件的事后防控工作的侧重点是受突发事件影响的组织或个体的恢复与重建,具体解释见表1。
表1 突发事件防控的三维空间结构的各维度的内涵[12,21-22]
(2)从逻辑维看,借鉴危机管理与安全管理等工作的一般逻辑流程[12,22-23],可将突发事件防控划分为六大方面内容,即环境确定、突发事件监测、突发事件分析、突发事件决策、突发事件应对,以及评价、反馈与学习,具体解释见表1。
2.3 突发事件防控的情报反思
根据突发事件防控的内涵与管理视域下的情报内涵,可给出情报视域下突发事件防控的内涵。从情报角度看,突发事件防控工作是一类管理工作与情报工作的有机融合,它以突发事件为管理对象,以预防、控制与应对突发事件为着眼点和目标,以突发事件相关信息 (包括突发事件数据)为基础,将突发事件信息经加工、分析与处理后转化为对突发事件防控有用的情报(即突发事件情报),并用它来服务与支撑一系列突发事件防控活动的管理与情报工作活动。简言之,突发事件防控的实质是通过获取和运用突发事件情报来开展突发事件防控相关活动,情报工作是突发事件防控工作不可或缺的内容。
突发事件防控工作作为一项典型的复杂巨系统工程,需要系统工程方法和理论提供理论基础和方法指导。霍尔三维(包括时间维、知识维与逻辑维)结构模式[24]是一种重要的系统工程方法论,被认为是解决大型复杂系统的规划、组织与管理问题的一种统一的思想方法论。例如,它被应用于情报主导的城市安全管理研究[25]。同理,它可为突发事件防控提供有益的启示和方法论指导。这里,在突发事件防控的2个维度(即时间维与逻辑维)基础上,根据情报角度突发事件防控的涵义,借鉴霍尔三维结构模式[24],提出突发事件防控的第3个重要维度,即情报维。突发事件防控的情报维主要体现在突发事件防控需要突发事件情报及其工作提供支撑与保障,类似于霍尔三维结构中的知识维的内涵(体现解决系统问题需要各学科、各领域、各行业的知识提供支撑和保障)。根据情报工作的一般流程(循环)[12,15], 突发事件情报工作包括突发事件的情报规划、情报搜集、情报分析、情报生产、情报应用和情报反馈六个重要环节。此外,突发事件防控的时间维与逻辑维的内涵(分别体现突发事件防控的阶段与突发事件防控的工作流程或步骤)也与霍尔三维结构中的时间维与逻辑维的内涵相吻合。基于此,构建突发事件防控的三维空间结构(见图1),各维度的具体含义解释见表1。
图1 突发事件防控的三维空间结构
由图1与表1可知,情报维与时间维、逻辑维三个维度的突发事件防控工作相互联系、相互影响,共同构成了一个完整的突发事件防控工作体系。综上分析,对图1中突发事件防控的三维相互间的关系进行解释如下。
(1)突发事件防控的情报维与时间维、逻辑维间的关系:①突发事件防控工作离不开情报的支持,故情报维的突发事件防控工作是时间维和逻辑维的突发事件防控工作的基础与保障,旨在为时间维与逻辑维的防控工作提供支撑,由此可见,突发事件情报及其工作是时间维和逻辑维的突发事件防控工作的生命线,它贯穿于时间维和逻辑维的突发事件防控工作的始终,情报缺失是突发事件防控失败的根本原因;②由于情报源于数据信息(数据信息是生产情报的基础性资源),故时间维与逻辑维的突发事件防控工作中产生的各类信息(包括数据)又可成为情报维的突发事件情报工作的基础原料,并对情报维的突发事件情报工作活动产生影响;③由表1分析可知,情报维的突发事件防控工作与逻辑维的突发事件防控工作间存在紧密的对应关联关系和相互影响关系(见图2),具体见表1。
图2 突发事件防控的情报维与时间维的关系
(2)突发事件防控的时间维与逻辑维间的关系:时间维的突发事件防控工作的三个阶段均依次涉及逻辑维的突发事件防控工作的六大环节,故逻辑维的突发事件防控工作步骤(流程)可为时间维的各阶段突发事件防控工作提供逻辑方法论指导,而时间维的突发事件防控工作又可为逻辑维的突发事件防控工作提供反馈,并影响逻辑维的突发事件防控各项工作。
3 情报主导的突发事件防控的提出
情报是管理(特别是决策)的基础和支持。因此,要充分发挥情报在管理实践中的巨大作用和价值,就要倡导和实施情报主导的管理理念和方法[10-14]。目前,情报主导的管理理念与方法已被广泛应用于诸多领域。所谓情报主导的管理,是指管理者结合自身的管理技能与经验,并考虑管理的预期目标、资源与相关约束条件,严谨、准确、科学有效地运用当前所能获取的情报统领和引导管理活动,旨在制定和实施解决管理问题的最佳(具体为最科学、最可靠与最有效)方案和措施[10-14]。
基于此,可将情报主导的突发事件防控理解为以突发事件为对象,以有效防控为目标和着眼点,以解决突发事件防控的情报缺失问题为重点,结合突发事件防控的特性,突发事件管控者以突发事件情报及其质量为突发事件防控的基础、依据与支撑,结合自身的专业技能与经验,并考虑突发事件防控的实际需求与情况等,以期制定和实施最佳的突发事件防控方案与措施。简言之,情报主导的突发事件防控就是围绕一个目标(即有效防控突发事件),以三个基本要素(即突发事件、突发事件情报与突发事件防控者)为基础,以上述三个基本要素相互之间的有效沟通、互动与协作为纽带,运用突发事件情报来统领和引导突发事件防控工作的全局与全过程。因此,参考情报主导的管理的概念模型[11-12],可提出情报主导的突发事件防控的概念模型,如图3所示。总之,情报主导的突发事件防控重点强调突发事件情报在突发事件防控工作中的统领、引领或主导作用。此外,还可从突发事件情报工作与突发事件防控工作两个角度出发,进一步深入解析情报主导的突发事件防控的内涵。
图3 情报主导的突发事件防控的概念模型
(1)突发事件情报工作角度的内涵:通过全面收集、分析与挖掘各类突发事件数据信息,加工处理与生产出服务于突发事件防控的突发事件情报,进而将其包装为突发事件情报产品,并有效运用该情报产品的活动过程。
(2)突发事件防控工作角度的内涵:将突发事件情报置于突发事件防控工作的中心地位,即以突发事件情报工作作为突发事件防控工作的基础性和不可或缺的内容,以突发事件情报的分析与解读作为突发事件防控的根本依据。因此,在情报主导的突发事件防控中,要发挥情报的主导作用,就必须重视突发事件情报工作,要不断提高突发事件情报及其工作对突发事件防控工作的支撑、服务与保障能力。
传统的突发事件防控存在诸多不足,导致突发事件防控失败。与传统突发事件防控相比,情报主导的突发事件防控在防控认识、防控依据、情报来源、情报获取、情报分析与利用、防控模式与防控特点七个方面进行了改善 (见表2)。
表2 情报主导的突发事件防控与传统突发事件防控的对比
4 情报主导的突发事件防控体系的建立
根据情报与突发事件防控的关系,以及情报主导的突发事件防控的内涵,构建情报主导的突发事件防控体系,如图4所示。
图4 情报主导的突发事件防控体系
由图4可知,情报主导的突发事件防控体系由基础层、方法层与服务层三大层级构成,三者层层相扣,相互影响。其中,基础层为方法层提供支持,方法层为服务层提供方法指导,由上至下的各层级之间又通过反馈作用影响它的相邻层级)。根据图4,将情报主导的突发事件防控体系的各层级的内涵扼要分析如下。
(1)基础层的内涵。该层描述实施情报主导的突发事件防控需依赖于一些软硬件资源、人力资源与相关学科知识作为基础。一般而言,软硬件资源主要包括网络支撑系统(如互联网、移动互联网与物联网等)、信息支撑系统(如突发事件数据信息的收集、挖掘与分析平台)、监测监控系统、决策支持系统、专家支撑系统、协调指挥系统(旨在统一指挥、协调有关部门和人员共同开展突发事件防控工作)与保障支撑系统(主要提供后勤保障,如经费保障、资源保障等);人力资源主要包括突发事件防控专业人员和情报专业人员,在情报主导的突发事件防控中,两类人员要紧密配合,相互协作,实现优势互补;相关学科知识主要包括突发事件防控知识(主要涉及危机管理、风险管理、安全科学、应急管理与可持续发展等学科领域知识)与情报学知识(主要是安全情报学知识)。实施情报主导的突发事件防控需要诸多基础条件,需要全方位建设。
(2)方法层的内涵。该层描述如何将突发情报工作过程与突发事件防控过程有机融合(二者融合后主要包括七个环节,各环节内涵已在表1中进行解释,这里不再赘述),使情报及情报工作有效融入突发事件防控全流程,以促进由情报主导的突发事件防控。需说明的是,情报主导的突发事件防控过程的中心是信息沟通与交流,通过突发事件防控者、突发事件情报工作者、实施过程各环节相互间的信息沟通与交流,以期就突发事件风险及其相关因素,以及突发事件防控方案等达成共识。
(3)服务层的内涵。该层描述情报主导的突发事件防控可服务于全生命周期的突发事件防控工作,即时间维的突发事件防控工作,包括事前预防与预警、事中应急与控制,以及事后恢复与重建三大方面。
5 结语
情报主导的突发事件防控是信息化、智能化时代突发事件防控工作的未来发展方向,是先进的突发事件防控理念与方法,是实现突发事件有效防控的基础保障。本文主要从理论层面出发,探讨建立情报主导的突发事件防控的基础与依据(即情报与突发事件防控的关系),在此基础上,提出情报主导的突发事件防控概念,并分析其内涵,同时,建立情报主导的突发事件防控体系。本研究可促进突发事件防控工作模式的革新,可为未来情报主导的突发事件防控研究与实践工作奠定理论基础并提供理论指导。在本研究基础上,还可延伸出一系列研究新课题,如情报主导的突发事件防控的实施原理研究、情报主导的突发事件防控的影响因素研究、情报主导的突发事件防控的实施效果评价研究、大数据环境下的情报主导的突发事件防控研究,以及情报主导的突发事件防控在各类突发事件(如各类自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件)防控中的应用研究等。
作者简介
王秉,男,博士,教授,研究中心副主任,研究方向为安全信息学、安全情报学、安全文化学与安全科学基础理论。
刘华森,男,博士生,研究方向为安全与应急文化。
吴超,男,博士,教授,博士生导师,研究方向为安全科学基础理论。
参考文献
*原文载于《信息资源管理学报》2020年第1期49-56页，欢迎个人转发，公众号转载请联系后台。
*本文引用格式：
王秉,刘华森,吴超.情报主导的突发事件防控研究[J].信息资源管理学报,2020,10(1):49-56.
制版编辑 | 王小燕
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