当期荐读 2020年第4期 | 我国公共信息资源开放政策扩散特征的量化研究——以三大经济圈为例

by图虫创意网

马续补  张潇宇  秦春秀  刘玮  刘怀亮

(西安电子科技大学经济与管理学院,西安,710071)

摘 要

文章旨在探究我国公共信息资源开放政策的发展趋势，掌握不同层级、不同区域地方相关政策的关联性特征。以国家层和三大经济圈地方层的公共信息资源开放政策的参照关系为基础，从政策扩散强度、速度及广度三方面，以四个时期被参照频次最高的典型政策扩散特征反映不同阶段的政策扩散趋势及规律；从政策扩散深度及方向两方面，总体分析公共信息资源开放政策扩散的模式及空间位置方向特征。研究发现，我国公共信息资源开放各时期分别呈现不同的政策扩散特点，信息公开时期政策的扩散效果最为显著；政策扩散总体遵循同级扩散和自上而下的层级扩散模式，且地区经济发展水平、邻近政府政策响应程度、地区人口规模及被参照政策效力等级均会对整体政策扩散效果产生一定影响。

关键词

公共信息资源开, 政策扩散, 政策响应, 政策研究, 文献计量, 信息政策

1  引 言

近年来，随着信息化时代的不断推进和信息资源价值的日益显现，公共信息资源开放已成为当今社会关注的热点和各国信息化发展的必然选择[1]。为进一步加快我国公共信息资源开放进程，释放数据经济价值并提升政府治理能力，必须制定并落实配套的、科学合理的、顺应时代发展要求的相关政策。政策扩散是推动国家公共政策创新和发展的重要方式[2]，基于我国公共信息资源开放相关政策扩散实践，探究其政策扩散过程的模式及规律，将有助于进一步完善我国公共信息资源开放政策，丰富契合我国实际的政策扩散理论体系，对提升政府管理创新、政策制定创新具有极其重要的实践意义。

20世纪60年代末期，美国率先掀起政策扩散研究的浪潮，而后一直是国内外学术研究的焦点并得到广泛探讨。Wejnert[3]和Conti等[4]认为政策扩散是政策在社会系统中进行传播与创新的过程。政策扩散研究则是对新政策在不同区域或不同行政层级的政府之间的传播过程及规律的探究[5]。在政策扩散模式研究中，早期学者Brown等[6]就指出了政策扩散过程中时间维S曲线规律、空间维“临近效应”及区域内“领导者—追随者”，为日后相关研究提供了重要的理论参考。而后学者们又提出了自上而下、自下而上和同级部门间的层级扩散模式[7]以及垂直与水平扩散同时发生的混合式扩散[8]。在影响政策扩散的相关因素研究中，学者们指出地区经济发展水平[9]、区域人口结构[10]及政策主体创新精神[11]均会对政策扩散效果产生显著影响。近年来随着研究不断深入及公共信息资源开放进程的不断推进，学者们开始基于公共信息资源开放不同领域的政策实践，对相关政策扩散过程及规律进行实证研究，如Akemi等[12]分析了在开放政府数据政策创新中的政府牵头推广的重要作用；Khurshid等[13]探究了公共机构开放数据政策创新的基本扩散模式；马亮[14]以电子政务政策扩散为例，提出了区域扩散效应的假设；杨静文[15]通过分析地市级政府政务中心制度的创新扩散过程，验证并讨论了政策扩散的S曲线规律；姜思佳[16]通过对开放政府数据的政策扩散过程进行实证分析，探讨了政策扩散的内在机制及扩散路径特征；丁文姚等[17]基于政策扩散理论，讨论了我国地方大数据政策的时空变化特征及内容关联性；王洪涛等[18]以城市政府信息公开制度扩散进程为例，指出了中央政府的垂直影响对推进政策扩散的关键作用。总体看来，目前关于我国公共信息资源开放政策扩散的研究内容相对丰富，但是研究的角度仍不够全面、具体，仅是对我国公共信息资源开放单领域政策总体的时空演变规律或扩散影响因素的宏观分析，而没能更加客观、深入地探究在整个公共信息资源开放过程中，中央及地方的整体政策扩散内在规律及联系。

为探究我国公共信息资源开放相关政策的扩散过程及规律，本文在张剑等[19]对政策扩散研究的基础上，采用政策参照分析[20]和文献计量分析[21]等方法，从政策扩散方向、扩散深度、扩散强度、扩散速度及扩散广度等五个维度构建了政策扩散过程量化方法。以中央政府及我国经济发展、自主创新最为活跃的区域（环渤海、珠三角、长三角三大经济圈）[22]为例，对我国公共信息资源开放的相关政策进行实证量化分析，以清楚地掌握相关政策扩散的演变过程及基本规律，进而为政府进行相关政策制定提出合理性建议。

2  公共信息资源开放时期划分

我国公共信息资源开放经历了政府上网时期、政府信息公开时期、政府信息共享时期及公共信息资源开放时期[23]。为更加准确地分析政策的整个扩散过程及各时期所表现的不同扩散规律，本文对我国公共信息资源开放历程的发展时期作如下调整。

（1）1995年国务院办公厅颁布的《国务院办公厅关于印发〈政务信息工作暂行办法〉的通知》第十四条中首次明确指出政府应实现信息交流和信息资源共享工作，为各地方实施政务网办工作提供了重要参考，因此，以1995年作为我国公共信息资源开放历程的起始时间点。

（2）国家政府开始推广政务公开，但落实效果不佳，直到2003年“非典”突发后，政府充分认识到政务信息公开的重要性，并相继出台了一系列政策、法规，推动了政府信息公开的步伐[24]，标志着我国政府信息公开时期的开始。

（3）2013年我国政府在制定相关政策时，仅提出公共信息资源开放相对概念，并未作出详细的工作部署。而在2017年中央审议通过的《关于推进公共信息资源开放的若干意见》中，对我国公共信息资源开放工作的具体安排和实施要点作出了明确指示，代表着我国公共信息资源开放时期的正式开始。调整后的结果如表1所示。

表1 公共信息资源开放的历程划分对比

3  数据与方法

3.1 数据收集与整理

本文以北大法宝网、万方法律数据库、中央各部门网站和我国三大经济圈涉及的内陆地区①共19个相关省、直辖市、自治区政府网站为主要数据来源，分别利用信息、数据、政务、资源、网站、公开、开放、共享、管理等关键词进行组配检索，并辅助人工收集相关政策，检索时间截止到2019年4月。

为保证获取的数据和研究结果的有效性，筛选的主要规则有以下几点：①选取1995—2019年与公共信息资源开放内容相关的政策文本；②对各网站发布的不同版本的相似政策，选取颁布内容最完整的政策；③中央政策主要选择中央立法机关和行政机构所颁布的政策，地方政策选择除香港和澳门外三大经济圈中共19个省、直辖市、自治区地方立法机关和行政机构制定的地方政策；④ 不计入收集范围的政策类型主要有公告、答复、决定、通报、年度工作报告等。基于以上收集及筛选原则，最终获取1995—2019年我国公共信息资源开放相关政策3982份，其中中央政策共380份，地方政策共3602份。对我国公共信息资源政策颁布年份与数量的统计结果如图1所示。

图1 我国公共信息资源开放政策年度及阶段分布(单位:份)

如图1所示，我国公共信息资源开放政策整体上呈现阶段性增长特征，中央及地方的政策发展阶段基本对应且保持较为同步的趋势。但在政策发布数量上，地方政策与中央政策相比表现出较明显的优势，说明该领域政策在数量上仍是以地方政策为主。①政府上网时期，我国政府正处于公共信息资源开放的初步探索阶段，中央和地方相关政策颁布数均处于较低水平，自1995年中央颁布《政务信息工作暂行办法》后至2000年，中央相关政策一直处于空档期，但仍有少数地方通过制定相关政策来规范本地方政务信息公开工作。②政府信息公开时期，从2003年开始，无论是中央还是地方政府对于政务公开工作的重视度均有了显著提升，政策颁布量也有了显著增长，尤其是2007年颁布的纲领性文件《中华人民共和国政府信息公开条例》，指明了我国政府信息公开的标准与规范，使政府信息公开工作更加制度化，促使2008年相关政策数量呈现出爆发性增长，达到了首个峰值，政策颁布数高达370份。③政府信息共享时期，2013年国家发展改革委发布了《关于进一步加强政务部门信息共享建设管理的指导意见》，各地政府积极响应中央政府关于开展信息共享工作的号召，直接带动2014年成为又一新的峰值。④公共信息资源开放时期，在2017及2018年均表现出较高的政策颁布量，特别是2017年政策数达到459份，成为历史最高，标志着我国政府对于公共信息资源开放的高度重视及积极落实。

3.2 研究方法与设计

本研究基于文献引用的方法建立现有公共信息资源开放政策文本及政策颁布机构的参照关系，从开放各阶段的典型政策分析与开放全历程的总体政策分析两个角度，对现有公共信息资源开放政策的扩散特征进行量化分析。

3.2.1　政策参照分析

学者们通过社会网络分析法[25]构建文献引用网络，强调从关系或结构的角度把握研究对象，进而更快地挖掘文献内在的关联关系。类比于文献引用的实现方法，可引出政策间的参照关联，挖掘政策间潜藏的内引规律，追溯标志性政策[26]。本文根据已有研究及相关政策文本内容特征，确定了包含政策间的显性参照关系及隐性参照关系的获取方法。

（1）显性政策参照关联

通过根据、按照、依据、落实、参照、转发、贯彻、施行等八种政策参照关系提示词，对我国公共信息资源开放政策之间、政策颁布部门之间的直接参照关系进行标注[27]。例如，2017年国务院办公厅颁布的《国务院办公厅关于推进公共资源配置领域政府信息公开的意见》中提到“按照党中央、国务院决策部署和《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于全面推进政务公开工作的意见〉的通知》等文件要求”，根据上述政策文献间的参照关系，可确定出被参照政策为《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于全面推进政务公开工作的意见〉的通知》。被参照部门以被参照政策的颁布机构为主，即为中共中央办公厅；同理，参照部门为国务院办公厅。

（2）隐性政策参照关联

基于不同政府部门对同主题政策首次颁布的时间先后顺序和政策文本内容相关性，对政策间的潜在参照关系进行补充[28]。本文根据实际获取的政策文本内容，确定了包括“政务公开、政府信息公开、互联网+政务、信息资源共享、规范化开放试点”等主题词，对未建立起直接参照关系的政策文本进行隐性参照关系的确定。如2003年1月，《广州市政府信息公开规定》颁布，而在此之前中央或地方均未出现对政府信息公开作出明确指示的政策文件。2004年3月，国务院颁布《全面推进依法实施行政纲要》才首次提出将政府信息公开作为推进依法行政的重要内容[29]，此后该政策主题在各级政策中广泛扩散，可见存在中央对地方政策的隐性参照关联。

通过逐条阅览、比对、筛选并剔除无效关系，由于一份政策可同时参照多份政策，因此本文共得到5267条政策文本参照关系，4682条政策颁布机构参照关系。所构建的参照关系主要包含中央机构对同级其他中央机构政策的参照，地方政府对中央机构政策及其他地方政府的府际政策参照等。

3.2.2　政策扩散的研究维度

本研究以政策参照关系为基础，从典型政策分析和政策总体分析两个角度，通过政策扩散的强度、速度、广度、深度及方向五个维度对现有公共信息资源开放3982份政策的扩散情况进行探究。相关维度的测定指标及方法如下下(i指政策，j指政策已颁布年数,颁布当年j =1):

（1）典型政策分析

以各时期被参照频次最高的政策作为典型政策，通过分析四个时期典型政策扩散的强度、速度及广度特点，讨论不同发展阶段的政策扩散过程及规律。

①政策的扩散强度( Nij) 指政策i颁布第j年被参照的总频次[19]。被参照次数越多代表该政策在政策扩散网络中的影响力越强,反之越弱(p 指政策i颁布的第j年,我国颁布的政策总数)。

②政策的扩散速度(Sij)指政策i在颁布第j年的扩散强度Nij与其已颁布年数j的比值[19]。某目标政策的扩散耗时越短,则其扩散速度越快,政策响应越迅速。

③政策的扩散广度(Qij) 指政策i颁布第j年被参照的机构种类总数。参照该政策的机构 种类数越多,表明其扩散广度越大(q指政策i颁布的第j年,我国颁布政策的机构种类总数)。

（2）政策总体分析

通过对政策颁布机构的参照层级关系及不同经济圈各地区的政策发布情况，系统地分析现有我国公共信息资源开放政策在行政层级及区域分布的整体扩散路径及特征。

①政策扩散深度指政策扩散的行政层级分布，可通过政策间的显性参照关联与隐性参照关联对不同行政级别中的政策扩散特点综合讨论。

(a)基于政策参照提示词所建立的显性政策参照关联，讨论自上而下扩散、同级扩散及自主创新式扩散（未进行政策参照）。可通过各行政级别中参照国家级、省级、地级和未参照的政策颁布数分别与该行政级颁布政策总数的比值(fkt )反映。如当省级政策参照国家级政策的比例值最高时,则代表省级行政区主要表现为自上而下的扩散模式(k:国家级、省级、地级;t:参照国家级、参照省级、参照地级、未参照;Dkt 指k行政级中以t方式颁布的政策数;Dk 指k 行政级中颁布的政策总数)。

(b)基于不同政府部门对同主题政策颁布的时间先后顺序和政策文本内容相关性所建立的隐性参照关联,探究未进行政策参照的政策间自下而上的扩散模式。可通过各行政级别参照下级的政策颁布数与该行政级别颁布政策总数的比值(fkg) 反映(g:参照省级、参照地级;Dkg指k行政级中以g 方式颁布的政策数)。

②政策扩散方向指政策扩散的地理位置方向。可通过某地方已颁布政策的总数(Uj )反映,颁布政策数量越多的地区,越能引导政策扩散的整体方向,对促进我国公共信息资源开放政策广泛扩散越重要(un指该领域政策颁布的第n 年,某地方颁布该领域政策总数)。

4  政策扩散实证分析

4.1 开放四阶段扩散规律分析

由于政策被参照的频次越高，代表其在整个政策扩散过程中影响力越强，因此，可通过政策参照网络分别选取四个时期中被参照频次最高的政策作为该阶段的典型政策，分别对典型政策的扩散强度、速度和广度进行分析，探究各阶段政策的扩散效果及规律。本文获取的四个典型政策如表2所示。

表2 我国公共信息资源开放典型政策

4.1.1　政策扩散强度

政策的扩散强度可通过政策被参照的次数来表示，政策在某年被参照的频次越高，表示该政策在该年的扩散强度越高。通过公式1计算得到四个典型政策的扩散强度时序变化趋势如图2所示。

图2 政策扩散强度趋势图

由图2可知，《政务信息工作暂行办法》呈现间歇式扩散，在政府上网时期、政府信息公开时期及政府信息共享时期均有被参照。尤其在2000—2006年，该政策持续被参照近七年，而从2007年开始该政策被参照的时间间隔逐渐增大，2007年、2010—2012年及2015年至今均未被参照，这是与2007年颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》有关。《中华人民共和国政府信息公开条例》呈现爆发式扩散，其扩散强度大致呈现S型曲线规律，在2008年达到峰值，2009—2016年间变化较为平缓，2016年以后才开始表现出下降趋势，表明该政策自颁布后一直被作为制定相关政策的代表性参照政策，且与其他政策相比，该政策被参照的持续性更强。《关于全面推进政务公开工作的意见》和《关于推进公共资源配置领域政府信息公开的意见》均呈现短暂下降趋势，但在颁布当年这两部政策扩散强度就已表现出相对较高的水平，分别达到83、68，表明政策自颁布起就很快得到各地政府的广泛应用，但更多仍是以本时期主要政策为重要参照，当从短暂的信息共享时期步入公共信息资源开放时期后，更加契合时代要求的新政策也将快速取代旧政策，成为该阶段作为政策参照的主流政策。

4.1.2　政策扩散速度

政策扩散速度可用指定扩散路径上的纵向速度描述，政策扩散速度越快，表明政策扩散的效果越显著，即各政府部门对该政策的落实程度越高。基于各典型政策的扩散强度，通过公式2计算得到其扩散速度特征变化如图3所示。

图3 政策扩散速度特征图

由图3可知，《政务信息工作暂行办法》的扩散速度一直较缓慢。截至2014年，扩散速度仅1.3，这是由于该政策颁布较早，相关制度规范仍不够完善，不能满足大量政府部门的需求，因此被参照次数较少，影响整体的扩散速度。《中华人民共和国政府信息公开条例》的扩散速度较快，仅颁布两年，其扩散速度就突增至179.5。随着时间的不断推移，虽然该政策的扩散速度趋势逐渐降低，但扩散速度值一直保持相对较高水平，体现了政府信息公开工作在我国整个公共信息资源开放过程中的重要性。中央和地方各政府部门通过出台相关政策措施并积极实施，加速了政府信息公开工作的全面展开与落实。截至2019年，《关于全面推进政务公开工作的意见》和《关于推进公共资源配置领域政府信息公开的意见》扩散速度分别为39.5、23.33，均慢于《中华人民共和国政府信息公开条例》，说明目前我国政府以政府信息共享及公共信息资源开放为主题制定相关政策的经验不足，仍需不断创新，同时也表明了政府信息公开一直是推进我国公共信息资源开放的主导工作，且在持续进行中。

4.1.3　政策扩散广度

政策的扩散广度可通过政策在不同政策颁布机构间的扩散来反映，其广度范围反映了政策对政府部门的覆盖范围，扩散广度值越大代表政策的覆盖范围越广。通过公式3计算得到典型政策扩散广度特征变化如图4所示。

图4 政策扩散广度及变化量示意图

由图4可知，《政务信息工作暂行办法》的扩散广度相对较小，呈现较低水平的平稳趋势，尽管被参照的机构种类数很少，但政策被参照的持续性较强。截至2014年，参照该政策的机构种类总数为18，其中地方政府机构种类数为14，中央机构种类数仅为4。《中华人民共和国政府信息公开条例》的扩散广度相对较大，呈现出了“突增巨变”的广度扩散效果。截至2019年，参照该政策的机构种类总数为533，其中中央机构种类数仅为73，地方政府机构种类数为430。特别是在2007年颁布后的一年时间内参照该政策的机构种类数增量近160，呈现爆发式增长，这是因为该政策为各部门实现信息公开提供了最详细且规范的规定，因此，在颁布后能够得到各级政府机构的迅速响应。随着我国公共信息资源开放时期的不断推进，2016年开始该政策的扩散广度表现出明显的下降趋势，意味着为更契合我国公共信息资源开放的发展形式且更具针对性的政策在被不断推出。《关于全面推进政务公开工作的意见》和《关于推进公共资源配置领域政府信息公开的意见》由于颁布年限较短，因而短暂呈现逐年递减的趋势。但两者在政策颁布当年都表现出较高的扩散广度，表明近年来我国政府对于新事物的接纳程度有了明显的提升，便于公共信息资源开放工作更有效地进行。同时四份典型政策也因政策类别及法律效力的不同，表现出的广度扩散模式也大不相同，上述《条例》较《办法》《意见》而言，拥有更高的法律权威性，能够得到各政府机构的广泛响应，呈现更高的扩散广度。

4.2 总体扩散路径分析

4.2.1　政策扩散深度

本研究基于现有政策间的参照关系，分析不同行政级别（国家级、省级和地级）政府通过不同政策参照方式颁布相关政策的占比情况，反映我国公共信息资源开放政策的扩散深度特征，讨论现有政策的基本扩散模式。

（1）基于显性参照关联的政策扩散深度分析

政策参照关系提示词可建立起政策间的直接参照关系，呈现显性的政策参照关联。通过对不同行政级别政策中的直接参照关系进行统计，并根据公式4计算得到各行政级别政策参照比例如图5所示。

图5 政策参照比例

由图5可知，我国不同行政层级政府在进行公共信息资源开放政策制定时，均是以国家级政策为主要参照。如图5(a)所示，国家级呈现较明显的同级扩散模式。国家级政策制定主要通过同级政策间的参照所实现，占比高达80.52%，而未参照的政策则相对较少，占比仅约为19.48%，反映了各中央政府部门多以相互借鉴学习的方式制定相关政策，有效保障了国家级政策的严谨性与权威性，但政策原创性较低。从图5(b)可看出，省级行政区主要体现了目前中国较为常见的“中央—地方”公共政策扩散模式。省级政府在实现相关政策制定上更多是参照国家级政策，占比达到51.76%，较多表现在省级政府对中央政策的贯彻落实及省级政府部门对其直属的国家级部门政策的参照。从图5(c)可看出，地级行政区主要呈现明显的自上而下的层级扩散模式。地级政府在政策制定上，对于国家级政策参照和省级政策参照均表现出较高比例，占比分别为43.38%、 31.83%，体现了下级对上级行政区政府的政策追随与响应。

（2）基于隐性参照关联的政策扩散深度分析

政策隐性参照关系可由显性参照关联政策中未进行参照的政策间的潜在联系获得，即存在上级行政区晚于下级行政区进行相关主题政策颁布，并参照下级政策观点或内容的情况。整理现有政策中的隐性参照关系，并通过公式5计算得到各行政级别中上级参照下级的政策参照比例如表3所示。

表3 上级参照下级政策的统计描述

我国公共信息资源开放政策中存在隐性的自下而上扩散模式，即上级行政区晚于下级行政区进行相关主题政策颁布，并参照下级政策内容。从表3可知，国家级与省级行政区中均出现了自下而上的吸纳式扩散，但整体效果并不显著，分别仅占各行政级政策参照比例为3.05%、0.81%。其中，地级行政区表现较突出，且均得到了省级与国家级政府的认可与参照，被参照政策数量分别为14和7，反映了地级政府相对较高的政策创新主动性。

总的来说，我国公共信息资源开放政策呈现垂直与水平相结合的混合扩散模式，满足我国公共政策扩散的一般机制。但总体上创新式政策及未进行参照的政策在各行政级别中占比仍相对较少，表明了我国中央对地方政府的政策鼓励仍不足，各级政府对该领域政策制定的自主创新能力均较弱，过多依赖政策效仿和政策继承。

4.2.2　政策扩散方向

本研究以珠三角、长三角及环渤海三个区域的19个地区在不同时期的政策颁布情况考察我国公共信息资源开放政策地理位置扩散方向特征，并挖掘政策影响力较强的地区及其所反映的地区特点对于政策扩散的影响效果。通过公式6统计得到各地区各时期的政策颁布总数如图6所示。

图6 政策扩散的区域分布

结合图6可分析得到：①政府上网时期，地方相关政策的制定和颁布处于萌芽期，颁布的政策数偏少。较早发布相关政策的是北京（中央）、广东及江苏，而后相关政策扩散陆续覆盖各地。如随着1995年11月1日国务院办公厅出台的《政务信息工作暂行办法》的正式施行，在1996年1月24日浙江省人民政府办公厅颁布了《关于印发〈浙江省政务信息工作实施细则〉的通知》，在1996年2月5日广东省人民政府办公厅颁布了《转发国务院办公厅关于印发〈政务信息工作暂行办法〉的通知》，文件中都对政务信息的相关工作作出了重点安排。②政府信息公开时期，由于中央政府对政务公开工作落实力度的不断加大，各地方政府也开始自发进行政策探索，政策的整体颁布量也有了显著提升。尤其是长三角区域的上海市，作为我国经济发展较迅速的沿海城市之一，其政策颁布量达到117个，已超过我国同期绝大多数省份。另外，珠三角的四川省政策颁布量也呈现较明显优势，达到137个，仅次于北京市和广东省，可看出区域的人口规模对政策扩散也有一定影响。同时，该时期政策颁布扩散也表现出一定的邻近效应，体现在政策颁布量较多的广东，其相邻的广西、江西及福建等地政策颁布量也相对较多。③政府信息共享时期，相关政策颁布扩散呈现一定的“区域聚集”特点。珠三角的广东、福建、江西、广西相关政策颁布量相近；长三角的三个地区的政策颁布就数量而言也相差不大，但在整个区域分布中并没有表现出较明显的优势；环渤海的五个省份地区也呈相近的政策颁布扩散趋势，但天津市作为紧邻中央的地区，其政策颁布量相对较少，仅15件。④公共信息资源开放时期，以环渤海为首要政策响应区域。由于中央机构所处北京市，因此，该地区的政策颁布量一直处于领跑位置；其次是辽宁省步入该时期仅两年，政策颁布数已达到90个，这是因为辽宁省靠近中央、接受新事物能力较强并能够积极响应中央。总的来说，中央政府及经济发展水平较高的地区对促进我国公共信息资源开放政策扩散更具影响力，同时所反映的扩散效应大多局限于影响力较强地区的周边地区，并未出现强烈的广泛扩散趋势，更广泛的扩散仍需要借助中央政府的进一步推动。

5  结论与讨论

本研究在提出测度我国关于公共信息资源开放相关政策扩散方法和分析指标的基础上，对我国1995—2019年，中央层级和三大经济圈的地方层级颁布的有关政策进行统计和量化分析，力求探索相关政策扩散过程规律并掌握不同层级、不同区域地方相关政策内容的关联性。研究得出以下结论：

（1）我国公共信息资源开放政策扩散呈阶段性变化，开放各阶段的政策具有不同扩散效果。政府上网时期，正是我国公共信息资源开放的萌芽阶段，各政府部门的认识欠缺，相关政策采纳与落实程度较低，因此该阶段的政策扩散强度最低，扩散速度保持较低水平的平缓趋势；政府信息公开时期，我国政府关于政务信息公开的政策响应力有了显著的提升，尤其在2008年相关政策颁布量突增，仅2008年我国颁布相关政策数就高达418个，这主要是因为2007年颁布的《中华人民共和国信息公开条例》，为我国中央及地方政府部门提供了最详细和规范的政策参考，因此该阶段的政策扩散强度最高，覆盖范围更广，在各机构部门间的扩散更为迅速和持久；随着开放工作的不断深入，在政府信息共享和公共信息资源开放时期，政策一经颁布就呈现较高扩散强度，尤其在2017年，达到了历史颁布量峰值，随后又呈现短暂持续下降趋势，说明近年我国政府已将公共信息资源开放工作正式提上日程，但相关政策制定水平仍待进一步提升。

（2）我国公共信息资源开放政策扩散模式主要表现为同级扩散和自上而下扩散，自下而上的政策互动及政策自主创新较匮乏。在整个政策扩散过程中，各行政层级主要呈现同级的平行扩散和自上而下的垂直扩散两种模式，且由于政府的高位推动机制，省级、地级均表现出显著的自上而下的扩散效果，主要表现为低级行政区对于较高级行政区政策的直接参照。其中国家级政策被作为主要的参照政策，分别占国家级、省级及地级政策参照总数的80.52%、51.76%、43.38%。但上级参照下级政策的情况非常少，即自下而上的政策互动严重不足，国家级、省级的政策中仅分别存在3.05%、0.81%，且政府通过未参照方式制定政策的占比也相对较少。说明在政策制定过程中，各级政府部门只是对上级政府命令的执行或通过简单的政策效仿来完成政策制定，且低级行政区政府的政策制定魄力及政策内容自主创新力仍较缺乏。

（3）中央政府及经济发展水平较高的地区对我国公共信息资源政策扩散更具影响力，主要呈现区域聚集性及邻近效应。在整个政策扩散过程中，呈现出中央领导、个别地方引领的扩散模式。中央政府在整个开放过程中一直处于主要领导地位，截至目前为止，中央相关政策出台量已高达380个，且一直被作为中央各部门和地方的首要参照；地区间的区域聚集扩散和邻近扩散效果较明显，主要表现在发达沿海地区对推进整个公共信息资源开放进程具有较强示范作用，积极影响了周边地区对于公共信息资源开放的执行效果，表现尤为突出的是珠三角的广东省及长三角的上海市，其相关政策颁布总数已分别达到229个和204个。同时四川省的相关政策颁布总数仅次于广东省，达到292个。这是由于地区的人口规模也是影响政策扩散的因素之一[30]，而四川省位于我国中部，地区的人口规模较庞大，从而对我国公共信息资源开放政策扩散效果也产生了一定的影响。

如何有效地实现我国公共信息资源开放工作的全面开展，促进我国政府政策创新能力的整体提升，本文提出以下建议：

（1）加强创新型政府建设，全面提升政府的公共信息资源开放政策创新能力。中央政府要积极鼓励国家级和地方级各政府部门进行政策的自主创新，而不只是对中央下达政策命令的施行。应鼓励以政策创新为主要推动力的创新型政府建设[31]，提升行政效率，改善服务水平并促进创新型政策的广泛扩散。同时，各地方在制定相关政策时应进行适应性学习和创新型知识积累，通过不断学习，改善不合时宜的观念和制度，保持持续的政策创新活力，为创新性政策的颁布和扩散提供根本的保障。

（2）鼓励各级政府相互学习，遵循取优补劣原则，推进多部门的互动协同发展。首先，应大力推广地方政府部门间的多方合作，推动上下层级互动发展和部门间互相连通，促使政府、社会间的信息交流和合作，以响应程度较强的省市带动响应程度不足的省市，实现公共信息资源开放水平的全面提升。其次，应加强地方政府间的相互学习和交流，从不同地区中汲取适合自己发展的优秀政策经验，因地制宜，制定符合本地区实际发展需要的政策。地方的创新型政策被上级政府广泛采纳和引用，可为地方政府提供足够的政策创新动力与信心，达到中央及地方相互促进，整体提升的良好效果。

（3）充分发挥中央政府的引领与协调作用，加强政策宣传力度，广泛带动各地政府的政策制定积极性。中央政府在政策扩散过程中具有主要引导作用，可直接或间接创造有利于地区间政策扩散的机制与环境，从而使地方政府在新环境下自我调整，协同发展[32]。由于我国已正式步入公共信息资源开放的初期阶段，各方面的政策措施仍不够完善，因此需要中央政府在统筹及引领的基础上，通过激励机制促使各政府部门结合实际发展需要，制定相关政策法规。同时应加大公共信息资源开放的宣传和推广力度，通过积极开展试点工作，让更多地方政府加入到主动开放和全面落实的进程中。另外，在中央政策扩散过程中，也应合理处理扩散点及试点的分布问题，充分考虑中央和地方间的和谐发展以及地区间的协调发展。

① 我国三大经济圈中环渤海经济圈包括河北、辽宁、山西、山东以及内蒙古(及该5省的所有城市),北京和天津两个直辖市;珠三角经 济圈包括广东、广西、福建、湖南、江西、海南、四川、贵州及云南(及该9省的所有城市),香港和澳门两个特别行政区;长三角经济圈 包括上海市、江苏省的南京、扬州、泰州、南通、镇江、常州、无锡及苏州和浙江省的杭州、嘉兴、湖州、绍兴、宁波、舟山及台州。

作者简介

马续补,博士,讲师,硕士生导师,研究方向为社会化媒体与公共政策量化分析,Email:[e-mail]。

张潇宇,硕士生,研究方向为公共政策量化分析。秦春秀(通讯作者),博士,教授,研究方向为信息资源管理。刘玮,博士,副教授,研究方向为知识管理。刘怀亮,博士,副教授,研究方向为电子政务。

参考文献

*原文载于《信息资源管理学报》2020年第4期，欢迎个人转发，公众号转载请联系后台。

* 引用格式

马续补　张潇宇　秦春秀　刘玮　刘怀亮. 我国公共信息资源开放政策扩散特征的量化研究——以三大经济圈为例[J]. 信息资源管理学报, 2020, 10(4): 15-26.

制版编辑 | 王小燕