当期荐读 2020年第4期 | 我国公共信息资源开放政策的协同演变研究

by图虫创意网

赵 咪  马续补  赵捧未  秦春秀  刘 玮 

(西安电子科技大学经济与管理学院,西安,710071)

摘  要

以我国国家层面的310个公共信息资源开放政策为基础，从政策力度、政策目标和政策工具三个维度进行政策量化，构建政策协同测度模型对不同政策目标内部间、政策工具与政策目标间的协同演变进行研究。研究表明，我国公共信息资源开放政策目标内部间协同呈明显上升趋势，且政策的制定逐渐由单一目标转变为多重目标，注重同类型目标协同使用；在目标制定中主要采用供给型工具为主、环境型工具为辅的方式，但缺乏对需求型政策工具的使用。最后，为我国公共信息资源开放政策的制定提出了相关建议。

关键词

 公共信息资源开放, 政策目标, 政策工具, 政策分析, 协同演变, 信息政策

1  引言

进入大数据时代，公共信息资源开放成为实现国家信息化建设与网络强国战略的必经之路，能够有效解决政府部门间“信息孤岛”[1]和“数据烟囱”[2]等问题，从而提升国家治理能力和公共服务能力。近年来，我国政府相继颁布了一系列政策法规文件，引导并保障我国公共信息资源开放工作的顺利进行[3]。在政策制定中，有效的政策协同能够达到更好的政策效果，然而由于政府机构的复杂性，各部门从不同的职能角度出发制定政策，这会造成政策间差异大、协同差等问题，以致于政策实施效果不佳[4]。由于公共信息资源开放越来越受重视，对相应的政策法规需求越来越大，对政府各部门之间的协同配合要求越来越高，有效的政策协同成为亟待解决的问题。

对于政策协同的研究，Meijers等[5]认为政府通过多元主体间的协同解决政策制定中的跨界问题的过程称为政策协同; Camarero等[6]认为政策目标相互冲突或竞争引发政策协同问题，政策协同是解决政策差异性的唯一途径[7]。因此，对政策协同问题进行研究是非常有必要的。以往学者们的协同研究主要基于政策文本内容，如彭纪生等[8]，将定量分析引入政策协同研究领域，通过政策力度、政策措施和政策目标三维分析框架研究了我国科技创新政策之间的协同现状；张国兴等[9-13]从政策力度、措施和目标等视角出发，对我国节能减排政策间的协同演变状况进行了分析，并探讨了政府对其使用状况及有效性，丰富了政策协同测度视角；杨艳等[14]从政策目标、政策工具和政策力度三个维度出发，通过政策协同度度量模型，研究了上海市人才政策的协同状况；李丹等[15]采用内容分析法，从政策工具和目标两个维度，探究了我国国际科技合作政策间的协同问题，并提出了针对性的对策建议，虽然采用量化分析，但未考虑到政策的效力。以上研究均为通过文本量化对政策进行协同分析提供了理论与实践基础。从政策协同现有研究来看，许多学者已从政策内容出发，探讨了我国科技、创新、能源和人才等方面政策的协同问题，均为本研究提供了借鉴，但尚未有文献针对公共信息资源开放政策进行协同分析。

为深入分析在推进公共信息资源开放过程中，公共信息资源开放政策目标与政策工具的协同演变状况，本研究通过对我国1995—2018年间的公共信息资源开放政策进行量化处理，构建协同测度模型，探究公共信息资源开放政策目标内部间、政策工具与政策目标间的协同演变，以揭示我国公共信息资源开放政策现存的问题，为我国政府各部门加强协同配合、制定协同政策提出建议。

2 公共信息资源开放政策量化及协同测度模型

2.1　数据来源

公共信息资源开放指的是各级政务部门和公共服务企事业单位以互联网数据开放网站为载体，面向全社会的政府、企业组织和个人无歧视开放原始的、可机读的、可再利用的数据集，并允许其进行再利用[16]。政府可以通过制定相关政策推动公共信息资源开放进程，引导政府、企业组织和个人加深对开放数据的再利用，从而实现更大的经济和社会价值。

本研究利用“公共信息资源开放”“政府数据开放”“公共信息资源共享”“信息公开”“政务公开”等关键词进行匹配检索，检索范围包括万方法律数据库、北大法宝、北大法意网等政策法规数据库，以及国务院及各部委网站，文种类型包括意见、通知、办法、纲要等共10类，对国家层面的公共信息资源开放政策文本进行采集。过滤掉发文机构非直属国务院、内容与公共信息资源开放不相关的文本，最终获取到1995—2018年8月国家层面的公共信息资源开放政策文本共310个。

2.2　政策测度指标及量化标准

对于政策协同问题，Steil等[17]和彭纪生等[18]证实了政策协同对经济绩效的贡献，并认为政策协同主要包括政策力度、政策措施和政策目标协同。公共信息资源开放政策中常采用政策工具来描述政府在推动政策目标实现过程中所采用的手段，即政策措施。因此，本文在借鉴学者们研究的基础上，从政策力度、政策工具和政策目标三个维度探究我国公共信息资源开放政策协同演变状况。

（1）政策力度量化标准

政策力度是反映政策法律效力程度大小的指标[13]，对政策实施效果有一定的影响。本研究根据我国公共信息资源开放政策颁布机构的级别及政策类型两个属性来衡量政策的力度，采用5～1分不等的数值表示。政策颁布机构级别越高且政策类型法律效力越强，则分值越大，反之则越小。具体的量化标准见表1。

表1 公共信息资源开放政策力度量化标准

（2）政策目标测度指标及量化标准

政策目标是反映一条政策所要实现的目的[11]，对政策实施效果具有极强的导向性。借鉴黄如花等[19]和王本刚等[20]对公共信息资源开放目标的讨论，参照《公共信息资源开放试点工作方案》等相关政策法规文件对公共信息资源开放工作目标的要求，最终确定了公共信息资源开放的主要政策目标，即加强顶层规划、完善基础设施、加强人才机构建设、加强数据资源管理、促进信息公开、促进信息共享、促进信息利用、建立和完善制度规范、强化安全保障、完善监督与评价体系。根据政策中对目标描述的详细程度、所采取的措施或方案实现目标程度的大小[13]，采用 5～1分不等的数值衡量政策目标的明确程度，对目标的描述越详细、所实现的目标越明确，则分值越大，反之则越小。以下选择涉及政策数量最多的目标——“促进信息公开”作为示例，见表2。

表2 部分政策目标量化标准

注:本文仅给出了分值为5分、3分和1分的量化标准,4分及2分的量化标准分别介于5分和3分以及3分和1分的量化标准之间[21]。

（3）政策工具测度指标及量化标准

政策工具是政府推动政策目标实现的第一手段[22]。本研究采用Rothwell和Zegveld分类法[23]，将公共信息资源开放政策工具分为供给型、需求型和环境型三类。其中供给型主要指通过在供给端直接作用，进而推动公共信息资源开放的政策工具；需求型指通过调动政府、企业及公众等消费端对开放数据更广泛深入的需求，进而促进公共信息资源开放的政策工具；环境型指通过金融支持、法规管制及管理措施等方式间接改善公共信息资源开放发展环境的政策工具。具体的政策子工具及其描述、编码见表3。根据政策工具制定的详细程度和执行力度[13]，采用 5~1分的数值来反映政策工具使用程度的大小，具体而言，政策工具越详细、可实施性越强，则得分越高，反之则越低。其中供给型子工具——“资金投入”的量化标准见表4。

表3 我国公共信息资源开放政策工具及编码

表4 部分政策工具量化标准

注：本文仅给出了分值为5分、3分和1分的量化标准，4分及2分的量化标准分别介于5分和3分以及3分和1分的量化标准之间[21]。

2.3 政策量化

对公共信息资源开放政策的量化过程主要分为三个步骤：①政策编码：使用Excel对采集的310个政策文本进行编码、编号，编码方式采用“政策编号－单元编号－政策工具编号”,编码结果由12名在读研究生经过两个多月的精读和讨论得出，确定的样表编码见表5。②政策打分：根据制定的量化标准，对政策文本逐条进行政策工具、目标打分。政策打分分三组进行，每组四人，打分结果由组内人员共同讨论决定，针对打分不一致的情况，特别是2分和4分，需与其他两组进一步讨论决定。③计算得分：计算每个政策在三个维度（政策力度、政策工具、政策目标）的得分。

表5 公共信息资源开放政策样本编码及量化打分表

2.4 政策协同测度模型

本研究借鉴彭纪生等[18]和张国兴等[9]对技术创新、节能减排政策的协同测度模型，构建了政策目标、政策目标与政策工具的协同测度模型。

（1）政策目标协同测度模型

政策目标的协同度衡量的是一个政策使用多个目标的状况。一个政策的政策力度越大，实现的各项目标越明确[24]，那么政策目标间的协同状况应越好。PGJk,l,i 表示k目标和l目标在第i年的协同度。

式中,N 为第t年颁布的政策总量,pej 为第j个政策的政策力度得分,pgjk 和pgjl 分别为第j个政策中第k和l项政策目标得分,k和l(k≠l)分别指从上文中确定的10项政策目标中选取两项目标来考虑政策目标的协同。

(2)政策目标与政策工具协同测度模型 

政策工具与目标协同度衡量的是一个政策同时使用某条(某几条)工具和某一个目标的状况。政策力度越大,同一条政策中使用的工具越具体并且实现的目标越明确[13],那么政策工具与目标的协同状况应越好。PGTJm,n,i表示m目标和n工具在第i年的协同度。

式中,pgjm 为第j个政策中第m 项政策目标的得分,m 指上文中确定的10项政策目标中的任意一项目标,ptjn 为第j 个政策中第n项政策工具的得分,其中n 指上文中确定的政策工具中的任意一项。

3 我国公共信息资源开放政策目标的协同演变分析

政策目标间的协同程度能够有效反映政策间的协同状况[25]。基于已有的310个政策量化数据，通过统计不同政策目标的政策数量占比情况（见图1）可以看出，针对促进信息公开和完善监督与评价体系目标所颁布的政策数量最多，同时《2015年政府信息公开工作要点》和《国家信息化发展战略纲要》等相关文件中的主要政策目标也为以上两者。此外，旨在促进信息公开和完善监督与评价体系的政策力度得分也位居前列，这均说明我国公共信息资源开放最主要的工作目标就是促进信息公开和完善监督与评价体系。因此，采用政策目标间协同测度模型（见公式1），通过探究其他政策目标与这两种目标间的协同，对我国公共信息资源开放政策目标的协同演变状况进行分析。

图1 政策目标占比图

3.1 其他目标与促进信息公开和完善监督评价体系目标的协同演变分析

本研究沿用马续补等[26]对我国公共信息资源开放时期的划分，分析政策目标协同程度在政府上网期（1998—2003年）、政府信息公开期（2004—2012年）、政府信息共享期（2013—2015年）和公共信息资源开放期（2015年以后）四个时期的演变状况。总体看来，其他政策目标与促进信息公开和完善监督评价体系目标均表现出较高的协同度，并呈逐年上升的趋势（见图2和图3），但协同程度在不同年份有所波动，各时期的开放目标协同各有侧重。

图2 其他目标与促进信息公开协同演变图

图3 其他目标与完善监督评价体系协同演变图

（1）政府上网时期（1998—2003年），建立完善制度规范与促进信息公开目标呈现较高的协同度，于2000年达到该阶段的峰值57.2，促进信息公开与完善监督评价体系目标的协同程度次之，完善基础设施与促进信息公开、完善监督评价体系目标的协同程度则较低。

（2）信息公开期（2004—2012年），除促进信息共享与完善监督评价体系目标的协同程度有所下降以外，其余政策目标之间的协同程度均有所提升，其中，完善监督评价体系、加强人才机构建设、建立完善制度规范与促进信息公开目标间的协同程度均出现较大幅度的提升，且达到此阶段的峰值，量化得分分别为122.14、110.83和110.41。

（3）信息共享期（2013—2015年），促进信息共享与促进信息公开、完善监督评价体系目标的协同程度均有所增强，而加强数据资源管理与这两项目标间的协同度虽然较之前有一定程度的提升，但总体仍然偏低。

（4）公共信息资源开放期（2015年以后），完善监督评价体系与促进信息公开、促进信息利用与完善监督评价体系、建立完善制度规范与完善监督评价体系目标协同程度于2017年达到此阶段的高峰值，量化得分分别为623.55、395.05和378.42，总体看来政策目标间的协同程度有了较大提升。

3.2 其他目标与促进信息公开和完善监督评价体系目标协同演变对比分析

（1）通过以上分析可以看出，随着公共信息资源开放工作的推进，我国政府对其关注的重点也发生了一系列的转移，即由注重促进信息公开、共享和利用等直接性目标，转变为重视将加强顶层规划、人才机构建设、基础设施和安全保障等辅助性目标与直接性目标结合使用。这说明随着我国政府对公共信息资源开放工作的认识更加深入，开始注重多方面协同促进信息开放，政策的制定也逐渐由单一目标转变为针对不同开放阶段的多重目标，全面提升公共信息资源开放效果。

（2）从图2和图3可发现，促进信息共享、利用等直接性目标与促进信息公开的协同程度明显大于其与完善监督评价体系目标的协同程度，而加强顶层规划、人才机构建设、基础设施和安全保障等辅助性目标则与完善监督评价体系目标呈现出更高的协同度。这说明我国政府在制定开放政策时注重同类型目标间的有机配合，使所有目标协调一致，共同推进公共信息资源开放工作。

4 我国公共信息资源开放政策工具与政策目标的协同演变分析

政策工具能够有效推动政策目标的实现，对政策的实际效果具有决定性作用[14]，因此，本部分将基于已有的310个政策工具及政策目标量化数据，通过政策目标与工具的协同测度模型（见公式2），对两者间的协同演变状况进行分析。

4.1 供给型政策工具与政策目标协同演变分析

体看来，供给型政策工具与政策目标的协同程度较高，且整体呈现上升的趋势（见图4）。这说明我国政府注重使用供给型政策工具直接推动公共信息资源的开放。

图4 供给型政策工具与政策目标协同演变分析

供给型政策工具与促进信息公开目标一直高于其与其他政策目标的协同度，并在2008年出现较大的波动，这说明我国政府在制定政策目标时对供给型政策工具的使用较优。2008年5月《政府信息公开条例》规定要强化对基础设施和人才机构等供给型工具的使用，提升政府数据开放效果，推进公共信息资源的开放。2015年以后，供给型政策工具与其他目标的协同度均有了不同程度的提升并于2017年达到峰值，2017年5月《政务信息系统整合共享实施方案》规定要强化对基础设施和公共服务等供给型工具的使用，提升公共信息资源开放的效果。

4.2  需求型政策工具与政策目标协同演变分析

整体看来，需求型政策工具与政策目标的协同程度偏低，且波动不明显（见图5），仅在2015年后出现较小的提升。这说明我国政府在制定政策目标时对需求型政策工具的使用较差。近年来，政府对需求型工具的重视程度稍有提升，2018年1月《公共信息资源开放试点工作方案》采用示范工程和鼓励引导等方式，充分调动政府、企业组织、公众等积极使用数据，促进全社会对政府数据更广泛、更深入的需求。

图5 需求型政策工具与政策目标协同演变分析

4.3  环境型政策工具与政策目标协同演变分析

环境型政策工具与政策目标的协同程度呈现适中的状态（见图6），具体来看，环境型工具与促进信息公开目标一直呈现较高的协同度。这说明我国政府在制定政策时对环境型政策工具的使用较为频繁，该工具能够为促进公共信息资源开放提供有利的发展环境，但对于数据资源管理方面的建设则缺乏对环境型工具的使用。

图6 环境型政策工具与政策目标协同演变分析

4.4  不同类型政策工具与政策目标的协同对比分析

对比分析图4至图6发现，三种政策工具与各个公共信息资源开放目标的协同均呈增长趋势，但协同的分布并不均衡。

（1）政府上网时期（1998—2003年），与其他类型政策工具与政策目标的协同相比较，需求型工具与政策目标的协同更低且出现更晚，这主要由于初期我国政府需要利用供给型和环境型政策工具推动政策目标的实现，从而为公共信息资源开放构建有利环境，为后期政府利用需求型工具拉动开放需求提供保障。

（2）信息公开时期（2004—2012年），供给型工具与政策目标表现出更为强烈的协同度，这说明我国政府在制定政策目标时注重使用供给型工具，强化其对公共信息资源开放的直接推动性。

（3）信息共享时期（2013—2015年），三种政策工具与目标间的协同关系均表现良好且有一定程度的加强，这说明随着我国政府对公共信息资源开放工作的认识更加完善，在制定政策时开始注重综合使用不同类型的政策工具推动政策目标的实现。

（4）公共信息资源开放时期（2015年以后），三种政策工具与目标的协同度出现井喷式增长并在2017年达到峰值，但对比峰值发现供给型、环境型和需求型与目标的协同程度依次降低，这说明当前我国政府更多采用供给直接推动和环境间接影响相结合的方式来促进政策目标的实现，推动公共信息资源开放进程，对需求型政策工具的使用则较为缺乏。

5 结论与建议

通过对我国1995—2018年国家层面的公共信息资源开放政策文本从政策力度、工具和目标三个维度进行量化，利用量化数据及政策协同测度模型对政策目标内部协同、政策工具与目标协同状况进行了研究，得到了以下结论，并在此基础上对我国政府后续制定相关政策提出了一些建议。

5.1　结 论

5.1.1　政策目标内部协同度逐年上升，同类型目标协调一致

（1）政策目标内部间协同呈明显上升趋势，且政策的制定逐渐由单一目标转变为多重目标，全面提升了公共信息资源开放的效果。随着公共信息资源开放阶段的递进，政策目标间的协同度越来越高，从个位数增长至三位数。同时政策目标的种类也越来越多元化，许多辅助性目标从无到有并且与其他目标间的协同度越来越高。这都说明我国政府对公共信息资源开放工作的认识更加完善，注重多方面促进公共信息资源开放效果的提升。

（2）政府在制定开放政策时注重同类型目标间的有机配合，使所有目标协调一致，共同推进公共信息资源开放工作。随着我国政府对公共信息资源工作的认识更加全面与丰富，政府在制定开放政策时注重将促进信息公开与促进信息共享、利用等直接性目标结合使用，而建立完善监督评价体系目标则与加强人才机构建设、建立完善制度规范、完善基础设施等目标结合使用。

5.1.2　不同政策工具与政策目标协同差异大，供给型最优，环境型次之，需求型最差

（1）政策工具与目标间的协同差异大，需求型工具最差。通过统计分析发现供给型工具与目标间的协同程度较高，环境型工具与目标间协同适中，而需求型工具与目标间协同程度最低。

（2）政府在制定公共信息资源开放政策时主要采用供给型工具为主、环境型工具为辅的方式，协同促进公共信息资源开放目标的实现。政府善于通过加强基础设施、人才机构建设及公共服务平台等供给型工具促进政策目标的实现，加大政府信息公开力度，通过使用法制管制与管理措施等环境型工具保障目标实现的效果，而需求型工具中则只有鼓励引导与示范工程与目标有一定的协同，政府通过供给为主、环境为辅的方式促进政策目标的实现，提升公共信息资源的效果。

5.2   建 议

政府在后续制定公共信息资源开放政策目标时，相关部门应做好顶层设计，以目标协同为基础，构建开放政策总体目标，加强政策目标间的协同度，实现体系化推进公共信息资源的开放。此外，政府应加强政策工具与政策目标间的相互配合，在制定政策目标时注重强化需求型政策工具的协同使用，发挥公众、政府、企业等在需求端的拉动作用，调动其对开放数据更广泛深入的需求。同时，政府应注重综合使用三种政策工具协同推动政策目标的实现，供给型工具中要加强资金投入与政策目标的协同使用，需求型工具中要加强公私合作、政府采购与政策目标的协同使用，而环境型工具中要加强目标规划、税收优惠与政策目标的协同使用。

作者简介

赵咪,硕士生,研究方向为信息资源组织与检索,Email:[e-mail]。

马续补(通讯作者),博 士,讲师,研究方向为社会化媒体与公共政策量化分析,Email:[e-mail]。赵捧未,博士,教授,研究方向为数 字信息资源管理与开发,Email:[e-mail]。刘玮,博士,副教授,研究方向为网络信息计量与评价,Email:[e-mail]。秦春秀,博士,教授,研究方向为信息资源组织与检索,Email:[e-mail]。

参考文献

*原文载于《信息资源管理学报》2020年第4期，欢迎个人转发，公众号转载请联系后台。

* 引用格式

赵咪,马续补,赵捧未.我国公共信息资源开放政策的协同演变研究[J].信息资源管理学报,2020,10(4):27-35.

制版编辑 | 王小燕