五省十余地接连试点，人口小县尽头是大部制？
山西的小县大部制改革正在向全国扩散。安徽官方近期透露，在全省范围选择了包括马鞍山博望区在内的4个常住人口较少区县开展人口小县机构改革试点。除安徽之外，还有湖南、青海、内蒙古等省份也赴晋考察、积极推进试点。
中国县域统计年鉴显示，户籍人口少于20万人县市全国有500余个。一些人口小县存在财政供养人口与总人口比例失衡状况，为降低县域行政成本和财政负担，提高职能部门运行效率，推动县域高质量发展，小县大部制改革应运而生。
搜狐城市此前曾盘点过“人口小县突围样本：山西试点精简机构、浙江福建扩城聚人”。从2020年4月试点开始，山西忻州市河曲县、临汾市浮山县机构改革已三年有余，新政是否取得了预期效果？人口小县是否只有“大部制”一条出路？
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晋青蒙皖湘入局“小县大部制”
2019年，山西摸底调研全省人口小县，发现其中一个县的总人口数与财政供养人员比例为22:1。次年，忻州市河曲县和临汾市浮山县率先试点，推进县域行政运行体系改革；随后，人口10万人上下的太原市娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县被选为第二批改革试点县。
近日，有网友在人民网领导留言板留言，建议（安徽省）借鉴山西等地改革经验，对于人口小县（区）精简压缩机构和人员编制，将总人口与财政供养人员比例调整至合理区间。7月25日，安徽省委编办回复留言称，“在全省范围内选择了4个常住人口较少的县（区）开展人口小县机构改革试点”。
4个试点区县至少包含马鞍山博望区。官方透露，2022年11月，博望区被确定为全省人口小县改革治理模式创新试点区，计划利用一年左右时间先行研究探索模拟。今年5月，博望区组建区卫生健康委员会，不再保留区卫计委（区爱卫办）、区深化医卫体改办——这可以视为皖地小县机构改革齿轮早已开始转动。
其他3个试点区县当前并未披露，不过我们可以发现“草蛇灰线”。安徽省编办官网“机构改革”专栏显示，2021年9月，黄山市祁门县、马鞍山博望区、宣城市旌德县“乡镇机构改革工作”密集展开；今年以来，宣城市旌德县、绩溪县、怀远县继续推动乡镇机构改革——这些区县均符合“常住人口较少”特征。
山西、安徽之外，还有几个省份也在推进小县机构改革，目前动作最快的是青海。去年5月，青海安排部署玛多县人口小县机构整合工作；今年5月，玛多县委集中任命了机构整合试点新部门领导班子；6月，玛多县对机构挂牌、证书更换、公章启废、“三定”和“九定”规定草案拟定、人员转隶等涉改工作作了安排。
相比青海玛多县箭在弦上，内蒙古和湖南还在调研阶段。年初内蒙古区委编办赴晋调研，学习小县机构改革试点经验，编办将形成调研报告，为自治区人口小旗县“优机构、提效率、节成本”提供决策参考。6月，山西省委编办、湖南省委编办相关人员赴太原市娄烦县调研考察小县机构改革试点，“详细询问大部制运行、综合行政执法改革等经验做法”。
人口小县机构改革扩散至全国多个省份，直接动因是总人口与供养人口比例失衡。如同安徽省委编办所言，（编办）多次深入试点县（区）调研……会同试点县（区）研究统筹优化党政群机关和事业单位设置等具体举措，着力优化人口小县职责体系和组织结构，切实减轻财政供养负担。那么，过去三年，被安徽借鉴的山西试点区县是否“得偿所愿”？
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机构缩编人员分流支出暂未减
从机构数量来看，确有精简。山西6个试点县中有5个试点县透露了党政机构、事业单位精简比例以及领导职数核减情况。河曲、浮山党政部门均分别由改革前的36个、35个整合为22个，精简38%；党政群机关科级领导职数则分别由改革前的151名、154名均精简为128名，精简约16%。
娄烦县改革后共设置党政机构22个，较原来减少13个，整合设置事业单位40个，较原来减少22个；石楼县改革后党政机构减少了37.1%，事业单位减少了31%，行政事业单位科级职数减少11.8%；黎城县改革后党政机构减少31%，事业单位减少76%，全县科级领导职数核减134名。
总体而言，机构改革事业单位缩减比例相对较高。首批试点的河曲县事业编从原来的1964名缩减至659 名；浮山县从1944名减少至970名，缩编人数均超过千人，第二批几个县缩编数量均在几百名。
机构改革是否削减了行政成本呢？石楼县财政局相关负责人接受采访时称，“改革后单位运行成本可降低5000余万元，人员经费可减少2200余万元”。河曲县委组织部提供给媒体的数据显示，改革过渡期之后，县直部门公用经费支出年减1050万元，财政供养人员工资福利、“五险一金”等年减1.33亿元。
上面这些数字仅为预测，从过去三年的实际数据来看，财政供养支出并未明显减少。河曲县年度财政预算执行情况和财政预算报告（草案）显示，2020年至2022年，该县一般公共预算支出重点项目中，（县级可用财力安排的）用于财政供养人员支出分别为62959万元、67417万元、63492万元，2023年同口径换算为62920万元。
从三公经费来看，简政效果更加不明显。2020年河曲“三公”经费决算497万元，与2019年持平。2021年决算666万元，比上年增加169万元，主要是新车购置增加201万元。2022年决算775 万元，相比2021年又增加 110 万元，主因还是新车购置增加110万元。2023年，河曲“三公”经费预算817万元。
机构精简为何支出并未明显减少？原因在于编制是缩减了，可短期内人并没少。河曲县组织部提供的数据显示，改革后该县40个事业单位实有1562人，而编制为659人，所以超编903人。这些超编的人员去向哪里？一是“编制下沉”、二是“退多进少”。河曲县采取到对口党政部门跟班学习锻炼、担任村（社区）“两委”主干和网格员等多种方式重新调整配备。
其他人口小县机构改革试点也采取类似方式消化超编人员，河曲县超编人员计划用五到十年时间消化完；而娄烦县341名五年时间就能消化完。此外，由于领导岗位减少，一大批科级干部需要离开领导岗位被重新安置——娄烦采用“提前退休提升待遇”的办法。
娄烦组织部官员介绍，改革后娄烦县为公务员和事业编人员设置红线，即1968年及之前出生的人员，原则上必须退休，“如果提前退休，可以提升一个级别待遇，有些老同志知道升不上去了，也愿意退休”。如果领导岗位的干部不愿意提前退休，一般是取消领导职务，保留级别待遇，在本单位担任调研员等职务，继续做辅助工作。显然，这短期内并不会让财政支出供养削减。
考虑到过去三年情况特殊，根据上述地方政府部门的预测，我们可以期待试点区县在改革过渡期（五年至十年）之后，行政成本会逐步减少，但我们是否可以就此认定人口小县机构改革必然成功呢？答案并非那么笃定，毕竟机构改革不仅仅是“钱”的问题。
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“小县大部制”改革面临两难境地
事实上，类似于河曲县这种地方政府大部制改革，上世纪90 年代就发生过——几个较典型案例是陕西黄龙县，湖北随州市和2009年的广东顺德区的改革。这些县市机构改革目标同河曲县一样，无非是减少财政支出和提高行政效率——顺德的出发点更多在于后者。
改革短期内产生了一些成果。不过，这种将机构合并的大部制改革在解决部门横向职能重复、运作不畅的同时，增加了与上级部门协调的成本。这种上下不对应导致的运作成本显然超过原有结构产生的成本，使机构改革最后都回归了原有体制。
黄龙县当时流传着“下改上不改，改了也白改”的话。随州也一样，改革没达到理想效果，旧体制开始反弹，市级机构由55个回升到64个。尽管顺德坚持了好几年，但也没有复制推广，最后在2018年第八次自上而下的机构改革中融入了国家体系，原有的一整套改革结构体系不复存在。
从山西几个试点县的实际情况看，职能相近部门合并产生了一个超大部门，而改革后人员的减少导致部门运转吃力。与此同时，领导职数减少带来的另一个问题是晋升渠道变窄。山西原本选定的第二批试点为十二个县，最后八个县放弃试点，这一放弃可以认为是出于这样的考虑。
大部制改革实是无奈之举，因为它面临的核心问题是财政入不敷出，这才有了精简机构精简人——这也会使它陷入两难：回归原有体制，拮据的财政状况不允许；而按大部制搞下去，按运行成本效益来说可能又不合算。因此试行大部制改革的小县会在两者之间进行博弈。
那么，有没有一种结构既能解决横向部门之间职能重复和交叉，同时又能保持上下机构对应呢？浙江富阳县多年前就建立了一种被称作专委会的结构，它是虚设机构但有实权，主要解决部门横向沟通问题，但不干预部门上下之间关系。遗憾的是，这对于急于解决财政供养难题的小县来说，并没有借鉴意义。
还有一条出路是“小县大城”。浙闽多地多年前曾推行“小县大城”战略，目前浙江龙游、新昌、福建长泰、德化、云南双柏等地也在积极推进。当然，地处西部偏僻的一些人口小县发展产业经济有困难——话说回来，产经发达了，财政供养问题也就消弭了，机构改革动因也不复存在了。所以，机构改革虽然不仅仅是钱的问题，但到最后还是钱的问题。
正如山西小县机构改革方案中提到的那样，改革不可能一蹴而就，直面问题，在推进中不断完善，这也许正是山西试点人口小县机构改革给其他省份提供的意义。
参考资料：
小县瘦身.经济观察报
人口小县改革破冰.瞭望新闻周刊
一个人口小县的机构大改革.法制日报
山西河曲的“小县大改革”.中国新闻周刊
山西5个人口小县披露机构改革数据.澎湃新闻
地方机构改革困境:人口小县大部制改革思考.竺乾威